分稅制改革背景下的土地財政與房價關(guān)系研究

1、分稅制改革背景下的土地財政與房價關(guān)系研究 摘要文章采用20002014年的數(shù)據(jù)，把分稅制改革、土地財政和房價水平納入分析框架，首先分析了分稅制改革對土地財政影響的背景因素，在此基礎(chǔ)上研究土地財政對房價水平的影響。分析表明，分稅制改革導(dǎo)致地方財政困難，從而使地方財政過度依賴土地財政是影響房價過快上漲的重要因素。根據(jù)分析得出兩個假設(shè)，并以房價為因變量，財政支出分權(quán)度和土地出讓金為自變量進(jìn)行回歸分析，模型顯示土地財政作為分稅制改革和房價的中介因素，對房價的影響非常顯著，得出了土地財政推高房價的結(jié)論。 關(guān)鍵詞分稅制；土地財政；房價 doi1013939/jcnkizgsc201630140 1998年

2、住房制度改革以來，中國房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的階段，由于房地產(chǎn)行業(yè)上、下游產(chǎn)業(yè)多，產(chǎn)業(yè)涉及面廣，已經(jīng)成為促進(jìn)國民經(jīng)濟快速、穩(wěn)定增長的重要產(chǎn)業(yè)。同時，伴隨著房地產(chǎn)投資、消費的過快增長，房價日漸攀升，飛漲的房價已成為整個社會關(guān)注的焦點，并可能成為社會和諧進(jìn)步、經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的隱患。本文著重從分稅制這一制度層面，進(jìn)一步分析房價增長背后的制度問題。 分稅制改革背景下的土地財政與房價關(guān)系研究，許多學(xué)者提出了豐富的觀點大致可以分為兩個層面： 一是分稅制改革和土地財政的形成。華偉、艾華（2007），孔善廣（2007）和周飛舟（2006）認(rèn)為我國實行財政分稅制，在中央財政收入迅速增長的同時，中央政府承擔(dān)的相對

3、義務(wù)大幅減少，地方政府則承擔(dān)了過重的財政支出責(zé)任，地方政府必然會擴大財源，追求 gdp 的增長增加財政收入，在土地和城市建設(shè)中獲取“土地財政”。 二是土地財政與房價的關(guān)系。宮汝凱（2012），張濤（2009）和何苗（2015）認(rèn)為較高的房價水平總是與較高的財政分權(quán)度聯(lián)系在一起的，而較高的財政分權(quán)度又與1994年的分稅制改革密切相關(guān)。回歸分析顯示分稅制的改革激勵了地方政府土地財政規(guī)模的擴大；現(xiàn)有財稅體制下，土地財政規(guī)模的擴大對住宅價格有正向影響。 由此可見，大部分的學(xué)者基本上形成了兩個結(jié)論：分稅制改革是引發(fā)土地財政的形成的重要的制度性因素；分稅制背景下的土地財政是推動房價持續(xù)快速上漲的不可忽略的

4、因素。但已有研究近年來，國家對房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控力度逐年增大，房價逐漸趨于平穩(wěn)，進(jìn)一步研究分稅制改革背景下的土地財政與房價關(guān)系研究依然具有重要的意義。 1分稅制改革的背景分析 分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。實行分稅制，要求按照稅種實現(xiàn)“三分”：即分權(quán)、分稅、分管。所以，分稅制實質(zhì)上就是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，通過劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅（有時還有共享稅）兩大稅類進(jìn)行管理而形成的一種財政管理體制。分稅制主要有四個特點：分稅、分權(quán)、分機構(gòu)和轉(zhuǎn)移支付。分稅制改革的直接目標(biāo)是提高“兩個比重”（即財政收入占gdp 的比重和中央財政

5、收入占全國財政總收入的比重），并進(jìn)一步規(guī)范政府間財政關(guān)系。1994年的分稅制改革實質(zhì)是財政集權(quán)的過程，它改變了中央和地方政府的財政收入（財權(quán)）分配格局，由此產(chǎn)生了一系列的變化。 11中央和地方財政收支的巨大變化 查閱19782014年中央和地方財政收支的數(shù)據(jù)，進(jìn)行分析并判斷分稅制改革對中央和地方財政收支的變化可知：地方財政收入占全國財政收入比重從1978年的85%，逐步回落到近幾年的50%附近，地方財政支出占全國財政支出的比重從1978年的53%，上升到2014年的85%，而且地方財政收入減去支出的金額從1994年以來均為成逐年增大的態(tài)勢，從1994年的-172659億元到2014年的-533

6、3891億元，從數(shù)據(jù)可以清楚地反映出分稅制改革后，地方政府財力銳減，已經(jīng)成逐年入不敷出的局面。同時，地方政府承擔(dān)了越來越繁重的地方發(fā)展任務(wù)的情況下，地方財政資金短缺成了一個突出問題。 12分稅制改革使得地方政府的土地收入支持了城市化進(jìn)程 首先我們分析土地收入的來源。土地收入的來源主要包括土地出讓金、土地稅費收入和其他間接收入三大類。其中土地出讓金理論上是一種租金，以中國城市的土地使用權(quán)出讓為例，住宅用地出讓年限是70年，工業(yè)用地是50年，商業(yè)用地是40年，所以土地出讓金可以理解為是幾十年租金的總貼現(xiàn)值。實際上市在利用市場的原則，用招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議等方式來得到的市場價值。土地稅費收入主要有

7、四種：耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和契稅。2001年以后，契稅、耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅都增長得很快，更重要的是，這些稅收征收上來以后，都屬于地方財政收入，不需上繳給中央財政收入。 其次，我們分析土地財政加快了城市化進(jìn)程的過程。地方政府的土地出讓收入主要用于投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并導(dǎo)致生產(chǎn)能力的嚴(yán)重過剩。地方政府利用壟斷優(yōu)勢，通過調(diào)節(jié)供地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)地價不降反升的目標(biāo)。就地方政府負(fù)債而言，雖然這幾年地方政府從土地增值中獲得相當(dāng)可觀的收入，不少地方的土地收益超過地方可支配財力的50%，但土地收益的大幅度

8、增長，不但沒有讓地方政府“減負(fù)”，還留下數(shù)萬億的負(fù)債。問題的實質(zhì)在于，地方政府這類債務(wù)的最大載體是土地。地方政府要想使這些債務(wù)不構(gòu)成風(fēng)險，就必須強化土地財政。 2土地財政 土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，屬于基金預(yù)算收入，屬于地方財政收入的一種。主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。在“土地財政”上，地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運用行政權(quán)力把集體所有或其他用途的土地整合后，進(jìn)行招拍掛，價格就會翻幾番。 探究其形成原因，1999年以后地方政府的財政收支缺口比重一直較大，很多地方政府掙扎于財政赤字。為改善自身的

9、財政狀況，地方政府追求財源的行為發(fā)生變化，預(yù)算內(nèi)收入重心轉(zhuǎn)向地方獨享稅，預(yù)算外收入以追求土地出讓金為主，原因是在1994年分稅制改革后，土地出讓金全部劃歸地方所有。隨后房地產(chǎn)的市場化改革以及工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快為地方政府賣地增收提供了條件，繼而造就了“征地賣地收稅收費抵押再征地”的土地財政模式。土地財政收入已成為地方財政收入的主要來源，根據(jù)19782014年歷年的中國統(tǒng)計年鑒和國土資源年鑒所取得的數(shù)據(jù)看，土地出讓金占地方財政收入的比重都在30%以上，一些年份甚至達(dá)到了近70%，可見，地方政府的財政模式已經(jīng)由“企業(yè)財政”模式轉(zhuǎn)換為“土地財政”模式。 3模型建立和結(jié)論 根據(jù)以往學(xué)者的研究，和以

10、上從分稅制改革和土地財政的形成與土地財政對房價的影響機制兩個方面綜合分析分稅制改革對房價影響的內(nèi)在邏輯，并提出兩個研究假說：分稅制改革是引發(fā)土地財政的形成的重要的制度性因素，相對中央政府而言，支出負(fù)擔(dān)越重的地方政府越具有追求土地財政的動機； 稅收資源充裕的地方政府追求土地財政的激勵顯著降低； 對中央轉(zhuǎn)移支付依賴性越強的地方政府具有越強的動機追求賣地增收；分稅制背景下的土地財政是推動房價持續(xù)快速上漲的不可忽略的因素。 我們選取20012014年房價，財政支出分權(quán)度和土地出讓金三組數(shù)據(jù)來建立模型。其中財政分權(quán)度公式為：地方預(yù)算內(nèi)支出/中央預(yù)算內(nèi)支出*100%，代表了分稅制改革這一因素的影響，土地出

11、讓金代表了土地財政對于房地產(chǎn)價格的影響因子。數(shù)據(jù)如表1。 調(diào)整的r方為0975，f統(tǒng)計量為232812，模型非常顯著，b和c都大于0，意味著財政支出分權(quán)度和土地出讓金對房價均有正向影響。由此，根據(jù)回歸分析的結(jié)果可以得出結(jié)論：財政支出分權(quán)度和土地出讓金均對房價有著顯著的影響，代表之前分析得出的兩個假說成立。綜合以上分析，本文認(rèn)為，分稅制的集權(quán)化改革是促發(fā)中國城鎮(zhèn)房價快速上漲的不可忽視的制度性因素，其中，土地財政是聯(lián)結(jié)分稅制改革與高房價的中間變量，即分稅制集權(quán)化改革這一制度性因素引致了土地財政的形成，而土地財政是推動房價持續(xù)高漲的不可忽略的因素。 參考文獻(xiàn)： 1華偉，艾華財政分權(quán)與中國房地產(chǎn)業(yè)困境j.探索與爭鳴，2007（11） 2孔善廣分稅制后地方政府財事權(quán)非對稱性及約束激勵機制變化研究j.經(jīng)濟社會體制比較，2