我國財政管理回顧及展望論文

1、我國財政管理回顧及展望論文 摘要：我國財政管理體制改革是一個長期的系統(tǒng)工程，目前仍存在基本公共服務不均衡、資源節(jié)約和生態(tài)補償?shù)呢斦s束機制不健全等問題，需要通過財政管理體制改革進一步深化予以解決。 關(guān)鍵詞：財政管理體制；改革；轉(zhuǎn)移支付制度 一、我國財政管理體制改革歷程 新中國成立以來，我國財政管理體制歷經(jīng)多次改革，大體分為以下三個階段：19501979年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政管理體制；19801993年實行“分灶吃飯”財政管理體制；1994年以后實行“分稅制”財政管理體制。 (一)19501979年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制。1979年以前，我國實行計劃經(jīng)濟體制，與此相適應，形成“統(tǒng)收統(tǒng)支”

2、的財政管理體制。在這一框架下，財政管理體制也進行了多次調(diào)整。1950年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制；19511957年實行劃分收支、分級管理體制；1958年實行以收定支、幾年不變的管理體制；19591970年實行總額分成、一年一定的管理體制；19711973年實行財政收支包干管理體制；19741975年實行收入固定比例留成、支出包干管理體制；19761979年，恢復總額分成、一年一變的管理體制。在中央和地方財政關(guān)系的多次變動中，高度集權(quán)始終是這一時期財政管理體制的主要特征。 (二)19801993年實行“分灶吃飯”的財政管理體制。改革開放以來，我國逐步實行有計劃的商品經(jīng)濟。與此相適應，自19

3、80年起，在放權(quán)讓利、擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和地方財權(quán)的同時，實行了“分灶吃飯”的財政包干管理體制。1980年實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制；1985年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制；1988年實行多種形式的財政包干分配體制。財政包干管理體制實施后，地方財政的地位逐年上升，中央財政占全國財政收入的比重不斷下滑，到1993年已下降到22。這一體制存在明顯的弊端，一是中央財政所得比重較低，宏觀調(diào)控能力有限，不利于宏觀目標的實現(xiàn)。二是由于不同地區(qū)財政收入水平差異較大，拉大了地區(qū)間差距。 (三)1994至今實行“分稅制”財政管理體制。為適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，進一

4、步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，提高中央政府宏觀調(diào)控的能力，1994年，按照黨的十四屆三中全會關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定精神，在中央和地方財政之間實行了分稅制的重大改革?；緝?nèi)容是：根據(jù)事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合的原則，將收入按照稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅務征管機構(gòu)；按照中央與地方政府的事權(quán)，合理確定各級財政的支出范圍；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束；科學核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。從1994年開始，稅收返還與消費稅和增值稅的增長率掛鉤，各地區(qū)“兩稅”(消費稅和75的增值稅)每增長1，中

5、央財政對該地區(qū)的稅收返還增長0.3。此后，又調(diào)整了證券交易印花稅在中央與地方分享的比例，調(diào)整了金融保險營業(yè)稅收入劃分比例。2002年進行了企業(yè)所得稅收入分享改革及出口退稅負擔機制改革等，進一步調(diào)整和完善了分稅制。 分稅制財政體制的實行調(diào)動了中央和地方積極性，建立了財政收入穩(wěn)定增長機制，為我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展提供了強有力的物質(zhì)基礎和財力保障。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是財政總體實力顯著增強。1999年全國財政收入邁上萬億元臺階，2003年、2005年又相繼突破2萬億和3萬億元大關(guān)，2007年達5.13萬億元。我國人均gdp也于2006年突破2000美元大關(guān)，正向標志著全面小康水平的人均3000美元

6、目標邁進。二是中央進行轉(zhuǎn)移支付、均衡地區(qū)發(fā)展差距的能力增強。分稅制改革以來，中央財政收入明顯提高，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22提高到2007年54，中央財政從東部發(fā)達地區(qū)凈集中21390億元，對中西部地區(qū)分別凈補助10249億元和13891億元。初步估算，中西部地區(qū)大部分縣的一半以上財政支出，需要中央財政轉(zhuǎn)移支付提供資金來源。中央財政為縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，促進地區(qū)間基本公共服務均等化，發(fā)揮了重要作用。 雖然分稅制財政體制對我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重大貢獻，但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展也出現(xiàn)不少問題，需要不斷完善。 二、近幾年完善財政體制改革的主要措施及存在的問題 近年來，中央財政

7、和地方財政部門結(jié)合實際，積極開展各種形式的體制和機制創(chuàng)新，推進了財政管理體制的完善。具體措施有： (一)實行“省直管縣”的財政管理體制。截止2007年11月，全國有24個省(區(qū)、市)推行“省直管縣”改革試點，省財政在稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、專項補助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣，提高了縣級財力。浙江等省份還擴充了縣級經(jīng)濟管理權(quán)利和財權(quán)，將縣納入與市同等的管理級次，由省直接管理。浙江省除在“省直管縣”中建立增收分成機制，對財政收入過億元的縣(市)和增收的貧困縣進行獎勵外，在事權(quán)改革方面，主動向縣一級下放經(jīng)濟管理職權(quán)，從2002年8月起，該省把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給紹興、溫嶺、慈

8、溪等20個縣(區(qū))，擴大的管理權(quán)限涵蓋計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設等12個大類、313個具體事項，幾乎囊括省、市兩級政府所有的經(jīng)濟管理權(quán)限，并包括部分社會管理權(quán)限，使地(市)和縣(市)成為平行的預算單位，縣財政和地(市)財政一樣直接對省財政負責。 (二)理順縣鄉(xiāng)財政關(guān)系，改革縣鄉(xiāng)財政管理體制。各地根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入狀況及財力增長能否滿足自身支出需要的情況，因地制宜，區(qū)別對待，理順縣鄉(xiāng)財政關(guān)系，大致形成三種縣對鄉(xiāng)財政管理體制類型：其一，比較規(guī)范的分稅制財政體制。即縣財政在合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)的基礎上，實行一級政府一級預算，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行比較規(guī)范的分稅制財政管理體制。實行

9、這種體制的主要是經(jīng)濟較為發(fā)達、財政收支規(guī)模較大、財政保障能力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(如廣東省虎門鎮(zhèn))大多采用這種管理體制。其二，包干型財政體制。即縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照稅種劃分收入，收支均由縣財政核定，實行超收分成(或留用)、短收不補(或補助)的財政管理體制。這種體制主要是原財政包干體制的延續(xù)。其三，統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵財政體制。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務教育經(jīng)費上劃縣后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模偏小，自身財力無法滿足支出需要，為保障基層機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，實行這種管理體制。從河北省試點情況看，其主要特點有：一是收入統(tǒng)繳。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入計劃由縣直接下達給收入

10、征管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支預算統(tǒng)一納入全縣財政預算編制范圍。二是支出統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費、日常公用經(jīng)費、專項經(jīng)費、村級經(jīng)費由縣財政按縣(市)統(tǒng)一標準安排。三是政策激勵。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“核定收支、收支掛鉤、超收分成”的辦法，形成激勵機制，以一定年份為基期，核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方預算收入基數(shù)，從第二年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方預算收入比上年增長部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照一定比例分成，從而調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟、增加財源的積極性。 (三)推進“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理方式。截止2007年底，全國有28個省(市、區(qū))推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的改革。主要內(nèi)容是：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變、財政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有的債權(quán)及負擔的債務

11、不變的前提下，縣級財政部門在預算編制、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦和票據(jù)統(tǒng)管等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。(四)建立激勵約束機制，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。2005年，為切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難，中央財政開始建立激勵約束機制，通過“三獎一補”政策，引導省、市兩級政府在財力分配上向財政困難的縣鄉(xiāng)傾斜，鼓勵縣鄉(xiāng)增收節(jié)支、精簡機構(gòu)和人員，力爭用幾年的時間使縣鄉(xiāng)財政困難得到初步緩解。“三獎一補”政策調(diào)動了省、市、縣政府緩解縣鄉(xiāng)財政困難的積極性和主動性。許多省份比照中央財政的做法，采取措施大力緩解縣鄉(xiāng)財政困難。福建省實行“六掛六獎”措施，對縣級收入增長、削減赤字、精簡機構(gòu)、增產(chǎn)糧食、化解債務、向下轉(zhuǎn)移財力等

12、方面進行獎勵。重慶市籌集資金3.3億元，對化解鄉(xiāng)村債務的區(qū)、縣實行獎勵和補助，并要求各區(qū)、縣將“三獎一補”資金的80以上用于償還債務。 總體上看，近年來，我國財政管理體制改革取得一定成效，基本保障了縣鄉(xiāng)政權(quán)的基本運轉(zhuǎn)，鞏固了農(nóng)村稅費改革成果，逐步緩解了縣鄉(xiāng)財政困難。但由于財政體制改革是一個長期的系統(tǒng)工程，財政保障方面仍存在一些問題。主要有：一是縣鄉(xiāng)財政保障水平偏低。盡管取消農(nóng)業(yè)稅后，中央及省級財政對地方的財力減收進行一定補助，中央財政也實行旨在緩解縣鄉(xiāng)財政困難的“三獎一補”政策，但與農(nóng)村各項社會事業(yè)的發(fā)展、新農(nóng)村建設的需要相比，縣鄉(xiāng)財政仍有缺口，縣鄉(xiāng)財政保障能力和公共服務能力仍處在較低水平，農(nóng)

13、村一些必須由縣鄉(xiāng)財政承擔的公共產(chǎn)品和公共服務難以得到有效提供，縣鄉(xiāng)財政困難在短期內(nèi)還難以徹底緩解，確?；鶎訖C構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的長效保障機制沒有完全建立起來。二是基本公共服務不均衡。由于受長期二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，我國長期以來形成的一些不合理財政制度和財政資金分配方式很難徹底改變，財政資金在城鄉(xiāng)間分配仍然不均，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制還沒有形成。三是資源節(jié)約和生態(tài)補償?shù)呢斦s束機制不健全。改革開放三十年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，但也付出巨大的生態(tài)環(huán)境代價。當前，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長同資源環(huán)境約束的矛盾呈逐步擴大趨勢。如，2006年底，我國的gdp總量只占世界的56，但卻消耗世界近2

14、5的鋼材、34的煤炭、50的水泥。我國萬元gdp能耗比世界平均水平高2.4倍，是德國的5倍、日本的4倍、美國的2倍、印度的1.5倍。2006年，我國二氧化硫排放量為2588.8萬噸，僅次于美國。我國有13億人口，人均資源擁有量處于世界較低水平。如果不能建立資源節(jié)約和生態(tài)補償?shù)呢斦s束機制，我國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展將很難持續(xù)。四是財政資金的使用效益有待提高。目前，有的財政體制改革措施具有明顯的過渡性。如，有的省實行“省直管縣”，只是將轉(zhuǎn)移支付資金和國庫調(diào)度資金直接測算撥付到縣，支農(nóng)等專項資金還需層層申報、層層撥付，影響資金的使用效益?？傮w上看，目前，省以下政府間的事權(quán)、財權(quán)、責權(quán)沒有完全理順，財政資金使

15、用效益不高，浪費比較嚴重。 三、深化財政體制改革的政策思路 (一)合理界定收支范圍，健全與事權(quán)相匹配的財稅管理體制。一是要根據(jù)支出受益范圍等原則，依法規(guī)范中央和地方政府的支出范圍。要按照公共性、市場化、引導性原則，進一步明確政府支出范圍。要充分考慮基本公共服務均等化進程及各地的財政能力，合理確定中央與地方的負擔比例，引導地方政府將公共資源配置到社會管理和基本公共服務領(lǐng)域。二是要按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，保證各級政府有行使職責的財力。要進一步調(diào)整和規(guī)范中央與地方的收入劃分，合理界定中央與地方的稅收管理權(quán)限，擴大政府間收入劃分的覆蓋面。結(jié)合政府間支出權(quán)限劃分的調(diào)整及逐步將預算外收入納入預算內(nèi)管理

16、等措施，合理調(diào)整中央與地方政府間收入劃分。按照稅收屬性，將容易造成稅源轉(zhuǎn)移和跨地區(qū)間分配不公的稅種改為中央固定收入，適當調(diào)整共享稅分成比例，兼顧中央政府宏觀調(diào)控需要及現(xiàn)階段地方政府在促進經(jīng)濟發(fā)展與組織收入方面的積極性，減少因市場等因素對地區(qū)間收入轉(zhuǎn)移的影響，促進統(tǒng)一市場形成與經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，合理確定中央財政收入占全國財政收入的比重。 (二)完善轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)地區(qū)間公共服務均等化。為徹底緩解縣鄉(xiāng)財政困難，中央財政要進一步完善“三獎一補”的激勵約束機制，歸并專項轉(zhuǎn)移支付資金，建立縣鄉(xiāng)最低財政保障機制，要在經(jīng)濟發(fā)展和財政收入不斷增長的基礎上逐步加大對基層政權(quán)建設的專項轉(zhuǎn)移支付力度，重點支持中西

17、部貧困地區(qū)基層政權(quán)建設。強化省級政府在調(diào)節(jié)省以下財力分配方面的責任，建立省以下財力差異調(diào)控機制，促使基本公共服務均等化。研究建立縣鄉(xiāng)政府支出安排績效評價體系，加大資金使用監(jiān)管力度，確保國家給予的轉(zhuǎn)移支付資金主要用于基本公共服務領(lǐng)域。 (三)調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立民生財政。要調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對保障和改善民生的支持力度。整合各種財政資源，增加對公共服務領(lǐng)域的投入，重點向社會主義新農(nóng)村建設傾斜，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)和基層傾斜，支持構(gòu)建改善民生的長效機制。要調(diào)整國民收入分配格局，落實“財政新增教育、衛(wèi)生、文化等經(jīng)費主要用于農(nóng)村，國家基本建設資金增量主要用于農(nóng)村，政府土地收

18、益用于農(nóng)村的比例要有明顯增加”的政策，建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。建立健全責任明確、保障有力的義務教育長效機制，實現(xiàn)教育公平。逐步在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步解決農(nóng)民看病難、看病貴問題。改善農(nóng)民工待遇。按照“低水平、廣覆蓋”的原則，逐步在全國農(nóng)村實行最低生活保障制度。大力支持廉租房建設，增加住房供給。逐步實現(xiàn)“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標。 (四)逐步建立生態(tài)型、效益型財政。要按照科學發(fā)展觀的要求，建立生態(tài)補償機制，加大對禁止開發(fā)與限制開發(fā)區(qū)域的支持力度，鼓勵這些地區(qū)加強生態(tài)環(huán)境保護。加大對資源枯竭型城市財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步化解歷史積累的社會問題。實行有利于節(jié)能減排的稅收制度。建立城市污水處理和排污收費機制，改變長期以來企業(yè)排污成本與治污成本倒掛的局面。 (五)創(chuàng)新公共產(chǎn)品的供給方式，實行陽光財政。要改變公共產(chǎn)品的供給由上而下決定的傳統(tǒng)做法，引進民主機制，建立需求導向的公共產(chǎn)品供給機制。如，對農(nóng)村公益事業(yè)，政府可給予獎勵和補助，