淺議財(cái)政違法行為的責(zé)任與法律后果

1、淺議財(cái)政違法行為的責(zé)任與法律后果 【摘要】本文評(píng)析了新出臺(tái)的財(cái)政違法行為處罰處分條例在財(cái)政違法行為的責(zé)任與法律后果方面的規(guī)定,通過與國務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定的比較,指出新條例在責(zé)任方式的分類、法律后果方面的科學(xué)的調(diào)整,同時(shí)也分析了條例存在的忽視第三人利益的問題。 【關(guān)鍵詞】財(cái)政違法行為,責(zé)任,法律后果 【正文】 一、引言 國務(wù)院財(cái)政違法行為處罰處分條例 已于2004年11月公布,并即將于2005年2月1日開始施行,1987年國務(wù)院發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定 將同時(shí)廢止。條例對(duì)暫行規(guī)定在財(cái)政違法行為的范圍、內(nèi)容、執(zhí)法機(jī)關(guān)、審查程序等方面都作了較大調(diào)整。而作為對(duì)行政處罰

2、、行政處分進(jìn)行規(guī)范的法律文件,條例與暫行規(guī)定的核心即在于對(duì)作出違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與違法行為產(chǎn)生的法律后果的規(guī)范。本文將集中分析、比較條例與暫行規(guī)定對(duì)于財(cái)政違法行為的責(zé)任與法律后果的規(guī)定,討論其思路與依據(jù),并指出條例存在的一些問題。 二、財(cái)政違法行為的責(zé)任 法律責(zé)任主要由兩方面要素構(gòu)成,即責(zé)任主體與責(zé)任方式 ,也就是由什么主體來承擔(dān)責(zé)任、如何承擔(dān)。 與暫行規(guī)定相類似,條例中規(guī)定的責(zé)任主體主要是兩類,即實(shí)施了財(cái)政違法行為的“單位”及其“責(zé)任人員”。由單位和個(gè)人作為承擔(dān)違法行為責(zé)任的主體,首先源于財(cái)政違法行為本身的特性。財(cái)政行為的作出大多以國家公權(quán)力為基礎(chǔ),從廣義上來說屬于國家行為 ,因而財(cái)政違

3、法行為通常是以代表公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)的名義作出的,如財(cái)政收入執(zhí)收單位、國庫機(jī)構(gòu)、財(cái)政預(yù)決算的編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門等,這決定了這些單位是承擔(dān)違法行為責(zé)任的主體。另外,條例中將企業(yè)、事業(yè)單位的某些行為也歸入調(diào)整范圍 ,但同樣這些行為也是以法人的名義作出的,單位自身應(yīng)當(dāng)是責(zé)任主體的一部分。 但同時(shí),盡管我國立法實(shí)務(wù)中采用法人的獨(dú)立人格論,認(rèn)定法人可以獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任, 但行政處罰、處分的性質(zhì)與普通的債務(wù)、侵權(quán)責(zé)任等民事責(zé)任不同。民事責(zé)任基于主體之間的平等,以對(duì)價(jià)或補(bǔ)償損失為原則,目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)等的利益或恢復(fù)原狀,責(zé)任的承擔(dān)方式最終歸于財(cái)產(chǎn);而違法行為的責(zé)任則帶有追究性質(zhì),以懲罰、警誡為目的,責(zé)任的承

4、擔(dān)不僅以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ),更重要的是精神的懲戒。因而民事責(zé)任可以由單位獨(dú)立承擔(dān),而行政處罰、處分的責(zé)任則要?dú)w于以單位名義作出違法行為的個(gè)人。 但具體分析,條例對(duì)責(zé)任主體的規(guī)定與暫行規(guī)定又有著根本的變化。暫行規(guī)定中認(rèn)定的財(cái)政違法行為基本上均屬于國家行為,除公務(wù)員非法占有公共財(cái)物一項(xiàng)外,均為特別的國家財(cái)政機(jī)關(guān)才能實(shí)施的行為。而條例中則增加了很多普通企業(yè)、事業(yè)單位的也可能從事違反國家財(cái)政法律法規(guī)的行為。其中比較典型的是第十七條規(guī)定的“單位和個(gè)人違反財(cái)務(wù)管理的規(guī)定,私存私放財(cái)政資金或者其他公款的”,即所謂的“小金庫”問題,另外還有企事業(yè)單位不繳或者少繳財(cái)政收入、騙取財(cái)政資金、違反財(cái)政收入票據(jù)管理規(guī)定等行為。

5、應(yīng)當(dāng)說,將這些行為一并規(guī)定在條例中,適用同樣的審計(jì)、監(jiān)察制度,對(duì)于加強(qiáng)對(duì)此類的行為的監(jiān)察強(qiáng)度有相當(dāng)?shù)囊嫣帯?對(duì)于承擔(dān)責(zé)任的方式,條例和暫行規(guī)定均混合使用了行政處罰和行政處分兩種手段。具體說來,條例較暫行規(guī)定在單位的在單位的責(zé)任方面基本一致,行政處分主要是警告或通報(bào)批評(píng),行政處罰為罰款;而對(duì)個(gè)人則很大的轉(zhuǎn)變。暫行規(guī)定對(duì)個(gè)人的行政處分分為記過以下處分和記過以上處分,分別適用于同類違法行為的不同嚴(yán)重程度,同時(shí)處以相當(dāng)于若干月工資的行政罰款。而條例則將個(gè)人的違法財(cái)政行為分為兩類。一類是作為國家機(jī)關(guān)作出違法行為的直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人,這一類個(gè)人由于并不直接從違法行為中獲利,因而只處以行政處分,

6、通常規(guī)定為“給予記大過處分;情節(jié)較重的,給予降級(jí)或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的,給予開除處分”。另一類則是在企業(yè)、事業(yè)單位從事違法行為或個(gè)人從違法行為中獲利的,對(duì)這一類個(gè)人則只處以行政處罰并直接規(guī)定罰幅,如果同時(shí)是公務(wù)員則并處行政處分。這樣的區(qū)分顯然比暫行條例要明晰科學(xué),盡管國家公務(wù)員以國家機(jī)關(guān)名義從事財(cái)政違法行為必然是為獲得某種利益,但畢竟不是通過其行為本身直接獲得而是通過其他途經(jīng)收受非法財(cái)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)以其他規(guī)范公務(wù)員行為的法律法規(guī)加以調(diào)整,而不應(yīng)與財(cái)政違法行為混淆處理。 三、財(cái)政違法行位的法律后果 暫行規(guī)定的一個(gè)嚴(yán)重漏洞在于,只規(guī)定了財(cái)政違法行為的責(zé)任而沒有規(guī)定這種行為導(dǎo)致怎樣的法律后果,也就說,規(guī)

7、定了如何處罰違法者而沒有考慮如何處理違法行為造成的問題。 條例在這一方面作出了重要的補(bǔ)充,對(duì)于各項(xiàng)財(cái)政違法行為均規(guī)定了事后處理的方法。如對(duì)于違反國家財(cái)政收入管理規(guī)定的行為之一的,要“責(zé)令改正,補(bǔ)收應(yīng)當(dāng)收取的財(cái)政收入,限期退還違法所得” ,對(duì)違反規(guī)定使用、騙取財(cái)政資金的行為之一的,要“責(zé)令改正,調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目,追回有關(guān)財(cái)政資金,限期退還違法所得” ,違反有關(guān)投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定的,要“責(zé)令改正,調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目,追回被截留、挪用、騙取的國家建設(shè)資金,沒收違法所得,核減或者停止撥付工程投資” 等。 盡管條例對(duì)每項(xiàng)違法行為均作出了規(guī)定,相對(duì)暫行規(guī)定無疑是巨大的進(jìn)步,但條例的規(guī)定還是存在重要的弊端。問題

8、在于,條例只規(guī)定了追回、退還國家被非法侵占、使用的財(cái)產(chǎn),而沒有考慮這些財(cái)產(chǎn)于發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)所處的狀態(tài),更進(jìn)一步說,考慮了違法行違法者與國家兩方的問題,而沒有考慮潛在的第三人。例如,條例第八條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)及其工作人員違反國有資產(chǎn)管理的規(guī)定, 擅自占有、使用、處置國有資產(chǎn)的”,要“限期退還違法所得和被侵占的國有資產(chǎn)”,卻沒有考慮,如果已經(jīng)有第三人善意的取得了該“被侵占的國有資產(chǎn)”又該如何處理?國家或者該違法行為人是否有權(quán)向第三人主張?jiān)撠?cái)產(chǎn)的返還?善意第三人的利益如何得到保障?又如條例第十條規(guī)定,國家機(jī)關(guān)及其工作人員“擅自提供擔(dān)保的”,要“責(zé)令改正,沒收違法所得”,卻沒有規(guī)定該擔(dān)保是否有效?現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)了類似的案例,企業(yè)出于對(duì)政府信用的信任才接受其擔(dān)保作出投資決定,事后發(fā)現(xiàn)該擔(dān)保行為屬超越職權(quán),投資的企業(yè)利益得不到保障。行政法強(qiáng)調(diào)信賴保護(hù)原則,政府作出的行為即使存在錯(cuò)誤也不能輕易改變,即使因重大的公共利益而改變也要給予相對(duì)人以合理補(bǔ)償。 而由于法律法規(guī)往往有意無意忽視第三人這個(gè)重要的問題,只規(guī)定國家追回財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)的權(quán)力,而不規(guī)定對(duì)第三人的補(bǔ)償方法,實(shí)際上造成第三人因政府的過錯(cuò)行為而遭受損害卻又無法通過復(fù)議、訴訟的方式來維護(hù)自己的權(quán)益。 四、結(jié)論 總體來說,條例對(duì)于財(cái)政違