“十二五”期間我國財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題

1、“十二五”期間我國財政支出 結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題目前在我國，購買性支出主要包括以下方面:基本建設(shè)支出，增撥企業(yè)流動資金，挖 潛改造資金和科技三項費用，地質(zhì)勘探費，工交商業(yè)部門事業(yè)費，支援農(nóng)村生產(chǎn)支 出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費，文科衛(wèi)事業(yè)費，國防費及行政事業(yè)費等.轉(zhuǎn)移性支出，又稱為 非生產(chǎn)性支出，直接表現(xiàn)為資金的無償?shù)模瑔畏矫娴霓D(zhuǎn)移，這類支出主要指政府部 門用于養(yǎng)老金，補貼，債務(wù)利息，失業(yè)救濟金等方面的支出.這些支出的目的和用途 盡管也有不同，但都有一個共同點:政府付出了資金,但并無任何資源可得.在這里, 不存在任何交換的問題.這些財政支出并不反映公共部門占用社會資源的要求， 相反，轉(zhuǎn)移只是在社會成員之間的資

2、源再分配，公共部門只充當中介人的作用.轉(zhuǎn) 移性支出主要指撫恤和社會福利救濟費及政策性補貼支出以及國內(nèi)外債務(wù)付息 支出等近幾年來，我國財政收入持續(xù)快速增長，財政支 出結(jié)構(gòu)也在逐步優(yōu)化。但也要看到，與構(gòu)建和諧 社會、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)基本公共服 務(wù)均等化的要求相比，與廣大公眾的熱切期盼相 比，目前的財政支出結(jié)構(gòu)還存在諸多問題，還需 要進一步調(diào)整和優(yōu)化。在全球經(jīng)濟增長趨于緩慢 的后金融危機時代，我國如何在不增加宏觀稅負 的前提下，更好地滿足公共需求，進一步優(yōu)化財 政支出結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟的有效調(diào)控?如何 對其規(guī)模、結(jié)構(gòu)、方向進行科學規(guī)劃？為此，本 刊特組織有關(guān)專家進行相關(guān)探討。“十二五”的

3、主題和主線就是要貫徹科學 發(fā)展和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，要把工作的重點放在提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益上，要把發(fā)展成果用在民 生上。因此，滿足社會公共需求，改善民生，調(diào) 整結(jié)構(gòu)，將成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的基調(diào)。這 就意味著我們優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向是 調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生。自2008年全球金融危機爆發(fā)至今，我國在實施了一系列積極政策后經(jīng)濟率先回升，2010 年實現(xiàn)了 gdp增長10. 3%,超過日本位列全球第 二;財政收入8.3萬億元，增長21.3%;外匯儲備 達到了 28473億美元，整個“十一五”經(jīng)濟的年均增長達到了 1l 2%。中國實力在國際上有了空前的提高。但是，我們也應(yīng)該清醒地看到后金融危機時代的到

4、來給我國經(jīng)濟和社會帶來的負面影響：輸 入性通脹不斷提高、收入分配差距加大、環(huán)境污 染日趨嚴重、住房、醫(yī)療和教育支出壓力，日顯 沉重，社會矛盾和腐敗不公問題突顯等等，都警 示著我們未來依然是任重道遠o溫總理在將“十二五”的年均經(jīng)濟增長率 預(yù)期目標下調(diào)至7%這樣“偏低”的水平時指出, “十二五”的主題和主線就是要貫徹科學發(fā)展和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，要把工作的重點放在提高經(jīng)濟 增長的質(zhì)量和效益上來，要把發(fā)展和所得到的成 果用在民生上來?！拔覀兘^不能再以犧牲環(huán)境的 代價來換取高速增長、盲目鋪攤子，那樣就會造 成產(chǎn)能過剩，環(huán)境資源壓力加大，經(jīng)濟發(fā)展不可 持續(xù)?！边@就意味著未來在經(jīng)濟總量增長趨緩, 抑制通脹，不增

5、加宏觀稅負的前提下滿足社會公 共需求，改善民生，調(diào)整結(jié)構(gòu)，將成為我國經(jīng)濟 和社會發(fā)展的基調(diào)。這就意味著我們優(yōu)化公共財 政支出結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向：調(diào)結(jié)構(gòu)，惠民生。我國財政支出結(jié)構(gòu)的演析 新中國成立以來，我國一直在計劃經(jīng)濟體制下實行無所不包的國家財政，改革開放后，財政 支出結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化不斷得到調(diào)整，至 今呈現(xiàn)出以下特點:經(jīng)濟建設(shè)支出逐步下降，但比例仍然比較經(jīng)濟建設(shè)費在我國的財政支出中的比重從1980年到2002年一直處于下降趨勢，從2003 年到2006年在27%左右波動，從2007年到2009年有所上升。經(jīng)濟建設(shè)支出占財政支出比重的變 化反映了我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的獨 特國情。在體制轉(zhuǎn)

6、軌階段，為實現(xiàn)新舊體制的順 利過渡，政府要保持一定的政策連貫性，這就造 成了財政支出中，經(jīng)濟建設(shè)支出所占的份額較 大。同時，我國經(jīng)濟建設(shè)支出的結(jié)構(gòu)也不合理, 政府參與的競爭性、經(jīng)營性項目過多，用于生產(chǎn) 性的支出偏多，而用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè) 方面的支出不足。行政管理費支出膨脹嚴重，但增長勢頭得到遏制。行政事業(yè)管理經(jīng)費支出急劇上升，固然有 其合理的一面,如事業(yè)的發(fā)展、政府活動的增加、 必要的新增人員擴充，但更多的是由于機構(gòu)臃 腫、財政供養(yǎng)人員過多以及普遍存在的行政事業(yè) 部門公用經(jīng)費支出的浪費，以至于增長過快、比 重過大。1998年以后年年高于10%的國際平均水 平，到2005年，我國各級行政

7、機關(guān)用于公車、 接待的費用已經(jīng)高達6千億元，占當年國家財政 收入的20%,相當于全民教育投入的5倍。隨著 國家反腐倡廉力度和公車治理力度的加大，行政 管理費增長勢頭得到遏制，從2006年到2009年 在全國財政支出中的比重趨于下降o國防費用支出穩(wěn)中有降。國防費占全國財政 支出的比重相對穩(wěn)定，且呈下降趨勢，從1980 年的15. 8%下降到2009年的6. 5%o由于實行精 兵簡政的政策，國防費支出一直處于下降趨勢。社會文教支出緩慢上升。社會文教費用占全國財政支出的比重一直處于緩慢上升趨勢，從1980年的16. 2%上升到2009年的269%,這說明國家財政用于民生方面的支出在增加。國家財 政加

8、大了對文化、教育、科學、衛(wèi)生和保障性住 房等方面的支出，加大了對三農(nóng)的支持力度。尤 其是2006年以來，國家這些方面的投入力度明 顯加大。2009年國家財政安排保障性住房資金725. 97億元，隨著國家加大保障性住房的建設(shè)力度，保障性住房支出的比重有望進一步提升。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向與措施優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向必須要根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期目標以及公共財政下 國家職能的調(diào)整而設(shè)置，從理論上說，財政資金 的供求關(guān)系永遠是一對矛盾，而優(yōu)化財政支出結(jié) 構(gòu)就是要緩解這些矛盾，切好分好“蛋糕”，配 好財力，為經(jīng)濟調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生提供重要的支持。 為此，必須從兩方面入手：公共財政支出要圍繞調(diào)結(jié)構(gòu)來規(guī)

9、范財政資金介入領(lǐng)域，糾正財政支出職能的“越位 o我國現(xiàn)有的財政支出結(jié)構(gòu)是從建國初期的大財政、 供給制發(fā)展而來的，其最大特征是國家大包大 攬，支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個社會生產(chǎn)與 消費的各個方面，雖然近年來這種局面有所改 變，但其轉(zhuǎn)變的速度和范圍依然有限，一些本應(yīng) 由市場解決的問題依然被納入財政分配的范疇, 這種財政支出中的“越位”，不但對稀缺的財政 資源產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，還阻礙了經(jīng)濟體制和結(jié) 構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)變和調(diào)整。因此，優(yōu)化財政支出結(jié) 構(gòu)就必須要改變財政支出“越位”的現(xiàn)象，將應(yīng) 由市場和社會負擔的部分從財政支出中果斷的分離出來，調(diào)整既得利益，重新規(guī)范市場經(jīng)濟條 件下財政支出的范圍。首先，要按

10、照公共財政理論與市場經(jīng)濟和國家規(guī)劃的要求將財政從對競爭性領(lǐng)域的干預(yù)中 逐步退出，轉(zhuǎn)向民生和公共品的供給。我國是一 個發(fā)展中的大國，又處于體制轉(zhuǎn)軌時期，財政支 出可以先選擇退出一般競爭性領(lǐng)域，逐步放開壟 斷行業(yè)如鹽業(yè)、電力、交通電信能源基礎(chǔ)設(shè)施， 以及市政公用事業(yè)、國防科技工業(yè)等，去年中央 政府兩次出臺了民間資本準入的兩個“36”條 就已經(jīng)在打破行業(yè)壟斷上邁出了第一步，問題是 如何保障落實。而財政支出漸次斷絕給這些壟斷 行業(yè)“供血”，就是促進其市場化的重要舉措, 至于事關(guān)國計民生的支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重 點競爭性領(lǐng)域，財政支出還應(yīng)當采取有選擇性和 針對性的扶植政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的 快速

11、升級。其次是深化行政事業(yè)單位的改革，規(guī)范和嚴控財政經(jīng)費供給范圍。、在現(xiàn)行體制內(nèi)深化行政單位的成本最小的改革措施就是控制財政經(jīng) 費和人員編制，規(guī)范事權(quán)，監(jiān)督財務(wù)，將人、車、會、話等削減下來的財政經(jīng)費補給“缺位”的事 項，具體表現(xiàn)在：細化控編，規(guī)范經(jīng)費，嚴管人員增長;落實控車管理機制;嚴控會議數(shù)量和規(guī) 公”支出，規(guī)范黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理。模;嚴控地方政府的形象工程建設(shè),壓縮“三二、事業(yè)單位改革的路徑應(yīng)是先分再控，即先分類分流，將事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì)，分為公 益、準公益和經(jīng)營性三類。對于公益性的事業(yè)單 位，如基礎(chǔ)教育、計劃生育等事業(yè)單位，財政支 出上采用全額撥付，嚴控編制;對于準公益性的 事業(yè)單

12、位，如高等教育、醫(yī)療保健等，則差額撥 付，固定編制;對于經(jīng)營性的事業(yè)單位，如開發(fā) 性的科研單位、職業(yè)化的體育運動項目、藝術(shù)表 演團體等，應(yīng)與財政供給脫鉤，自收自支，走向 市場。三、加快對國有壟斷企業(yè)市場化的配套改革，通過理順市場價格關(guān)系，逐步減少原有體制 造成的政策性虧損，以減少和規(guī)范財政補貼性支 出。多年來，我國原有體制下形成的一些價格倒 掛扭曲現(xiàn)象至今存在，而另一方面這些受到財政 補貼的政策性虧損行業(yè)的職工工資卻高得驚人，如一個抄表工年薪十幾萬，這種“悖論”恰好反 映了在“政策性虧損”的表象下“政策性暴 斷國企的市場化進程，控制通過福利無序增長倒 逼財政虧損補貼，創(chuàng)造市場公平競爭環(huán)境。而對

13、 于一些涉及社會公共公益事業(yè)的民用水、電、城 市交通、環(huán)境保護等特殊行業(yè)的企業(yè)的價格和收 費仍需由國家進行管理，對其因承擔社會責任而 產(chǎn)生的虧損給予適當?shù)呢斦a貼。利”的事實。因此,必須理順價格關(guān)系，加速壟公共財政支出要圍繞惠民生來調(diào)整財政資金介入領(lǐng)域，彌補財政支出職能的“缺位”。財 政支出職能的缺位，不但會使政府難以彌補市場 失效的缺陷，還會擾亂國民經(jīng)濟分配秩序、侵蝕 稅基、增加企業(yè)和人民的負擔，從而削弱財政的 宏觀調(diào)控能力。因此，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)需要加 強以下四個存在“缺位”的惠及民生的支持力 度:第一，要加大力度構(gòu)建以社會保障為中心的社會安全網(wǎng)。社會安全網(wǎng)通常是以社會保障（醫(yī) 療、養(yǎng)老、

14、失業(yè)）為中心，涵蓋衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、 住房保障、生育、社會救濟等方面，都直接關(guān)乎 民生與社會和諧。多年來我國社會保障不但制度 不健全，而且財政投入明顯不足。如今已不是國 家財力不足，而是嚴重的資源分配扭曲所致。如 住房保障問題從2007年開始調(diào)控至今，房價依 然不斷攀升;下崗職工基本生活及再就業(yè)仍缺乏 規(guī)范的機制保障;以城鎮(zhèn)居民最低生活保障線為 主要內(nèi)容的多層次的社會救助依然沒有形成;全 面實行養(yǎng)老保險的社會化發(fā)放進展不順，行政、 事業(yè)、企業(yè)退休養(yǎng)老金差別較大，嚴重不公導(dǎo)致 民怨較大;社會保險基金的財政專戶管理監(jiān)管不 嚴，挪用現(xiàn)象時有發(fā)生等，這些無不暴露著財政 支出職能的“缺位” o第二，要加大

15、對社會公益事業(yè)的供給支出。社會公益事業(yè)包括社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是 任何國家經(jīng)濟發(fā)展不可逾越的階段。加大對公共 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政支出力度，既能有效拉動內(nèi) 需，迅速帶動經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)整改善投資與經(jīng)濟結(jié) 構(gòu)，而且投資風險小，長期經(jīng)濟效益和社會效益 好，并且能為閑散資金開辟投資渠道，為下崗職 工和農(nóng)村富余勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。第三，要加大“三農(nóng)”投入，強化戰(zhàn)略儲備供給機制?！叭r(nóng)”問題涉及國家穩(wěn)定，是平抑 物價的重要利器，由于農(nóng)業(yè)是市場競爭中的弱質(zhì) 產(chǎn)業(yè)，必須加大財政對那些風險大、投資經(jīng)濟效 益低、對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民利益起著保護性、開發(fā) 性或有示范效應(yīng)的項目，如農(nóng)村水利交通、農(nóng)業(yè) 科研和新技術(shù)推

16、廣、生態(tài)環(huán)境保護等方面投資, 土地出讓收益也要重點向農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水 利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜。今年中央財政用于“三農(nóng)”的投入比去年增加1304. 8億元，達 9884.5億元，以后還要繼續(xù)增加對農(nóng)民的生產(chǎn)補貼，新增補貼重點要向主產(chǎn)區(qū)、重點品種、專 業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織傾斜，要增加中央財 政對糧食、油料、生豬調(diào)出大縣的一般性轉(zhuǎn)移支 付，擴大獎勵補助規(guī)模和范圍。應(yīng)建立稀土、石油、糧食等戰(zhàn)略物資的儲備機制，中國是發(fā)展中的大國，地緣局勢危機四伏, 要想不受制于人，必須要加大財政對構(gòu)建這些戰(zhàn) 略儲備供給機制的支持力度，在近期國際油價上 漲、物價攀升、國際糧食危機的情況下更顯得迫 切，只有未雨綢

17、繆方可在風吹浪打中閑庭信步。第四，要加大對中小企業(yè)發(fā)展的財政支持。目前我國約有99%的企業(yè)是中小企業(yè)，中小企業(yè) 對gdp的貢獻超過60%,對稅收的貢獻超過50%, 提供了 75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，不但是財政收入的重要來源，還是社會的“穩(wěn)定器”以及市場 經(jīng)濟活力健康發(fā)展的源泉。由于中小企業(yè)規(guī)模 小、風險大的特點，政府要從自身做起切實落實 各項扶持政策，加大財政支出力度，不僅要立法 修法，還要成立專門政府機構(gòu)加以扶持，如美、 英、日本都有這樣的政府機構(gòu)，我國正值結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn) 型期，對發(fā)展中小企業(yè)來講就是個大的機遇期, 我們應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗加大針對性的財政投入。只 有將中小企業(yè)當作國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)命脈來

18、 給予財政支持，才能真正發(fā)揮他們的諸多優(yōu)勢, 把政府財政的支持轉(zhuǎn)化成社會福利，惠及民生。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是理順“兩個關(guān)系”財政支出在結(jié)構(gòu)確定以后，主要就是政府主體間的分配問題，一般而言，政府間財政分配模 式有三種：一是單一縱向轉(zhuǎn)移，即上下級政府間 的財力轉(zhuǎn)移;二是單一橫向轉(zhuǎn)移，即同級政府間 的財力轉(zhuǎn)移，一般是富裕地區(qū)直接轉(zhuǎn)移給財力不足地區(qū);三是縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合。鑒于 我國目前的行政體制基本上是采用以縱向轉(zhuǎn)移 為主，橫向為輔的混合模式。因此，優(yōu)化財政支 出結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵就是必須要處理好“兩個關(guān)系”， 一是上下級政府間的縱向分配關(guān)系，二是各級政 府之間的橫向分配關(guān)系。由于政府不同層級在獲

19、取財政收入和提供公共產(chǎn)品方面存在著差異，因此，眾多經(jīng)濟體通 常傾向采用統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分權(quán)財政的管理模式。1994年我國實施“分稅制、分權(quán)化”的財稅改革后，也建立了這種稅權(quán)財權(quán)一一事權(quán)相匹配的管理模式，但由于傳統(tǒng)體制和其他原因，分 權(quán)分稅不徹底，結(jié)果導(dǎo)致了事權(quán)下移，財權(quán)上移 的扭曲的匹配關(guān)系，這種逆向運動撕裂了財政收 支在政府間的合理配置：財政收入越往上越多， 財政支出的責任越往下越大。因此，就財政收支 而言，中央若要維持現(xiàn)有的財權(quán)結(jié)構(gòu)就應(yīng)考慮適 度的“事權(quán)上移”，若要維持現(xiàn)有的事權(quán)結(jié)構(gòu)則 應(yīng)考慮適度的“財權(quán)下沉”，這兩者的本質(zhì)均是 通過轉(zhuǎn)移支付理順政府間分配關(guān)系，力達公共服 務(wù)均等化的目標。以法律

20、和法規(guī)的形式厘清上下級政府（包括中央與地方政府、地方上級政府與下級政府）的 事權(quán)和財權(quán)關(guān)系。第一，科學界定上下級政府的 財權(quán)與事權(quán)，是建立規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付制度的 前提。首先要加快政府機構(gòu)改革,轉(zhuǎn)換政府職能, 將主要職能放到提供公共服務(wù)以及調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民 生的要求上來。其次要給轉(zhuǎn)移支付立法，明確轉(zhuǎn) 移支付的政策目標和原則、轉(zhuǎn)移支付的資金來 源、核算標準、分配方法、支付規(guī)模和程序、轉(zhuǎn) 移支付的管理和機構(gòu)以及監(jiān)督和法律責任。通過 健全的法律制度，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化， 保證在轉(zhuǎn)移支付實際操作中有法可依。第二，在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，理順職能分工，簡化層級管理。政府層級過多，不僅人為 的增加了信息

21、傳遞層次、加大了信息衰減系數(shù)、拉大了中央與基層的距離、造成了大量的機構(gòu)重 疊和行政開支，還影響政府的行政效力，目前我 實施行政管理扁平化構(gòu)想在經(jīng)濟的市場化、信 息的網(wǎng)絡(luò)化、管理的現(xiàn)代化以及多年的試點后， 可行性已大大加強。行政機構(gòu)的扁平化管理不僅 可以減少管理層次，降低信息失真程度，避免官 僚主義，還有利于調(diào)動基層的積極性，更可以有 效降低行政成本。全面推行行政扁平化將大大地 提高轉(zhuǎn)移支付的效率。第三，深化省以下分稅制改革，規(guī)范地方政府投融資平臺，讓地方擁有穩(wěn)定的財源，保障基 層形成與其事權(quán)匹配的財力建設(shè)。首先要摒棄gdp的考評機制，建立以民生和幸福感為導(dǎo)向的 干部績效考評，使地方擺脫土地財政

22、的盲目投資 沖動，再按照分稅制以及事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原 則，建立地方政府的主體稅種，完善地方稅制體 系，同時建立規(guī)范的地方融資平臺以及地方債券 市場，確保地方發(fā)展所需的穩(wěn)定財源。建立中央主導(dǎo)的橫向轉(zhuǎn)移支付專項基金及援助談判協(xié)商機制，理順各級政府間橫向支付關(guān) 系。由于多種歷史因素以及市場配置資源的效率 性和非均衡性的影響，我國地區(qū)之間財力差距呈 加速擴大之勢。分稅制后，只注重上下級政府間 的縱向分配制度的建立，忽視了各級政府間橫向 轉(zhuǎn)移關(guān)系的確立，導(dǎo)致地區(qū)間財力差距呈現(xiàn)“馬 太效應(yīng)”，公共服務(wù)均等化的矛盾日益突出。再 加上現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度沒有擺脫歷史基 數(shù)法的痕跡，仍處于過渡期。因此，建立

23、橫向財 政轉(zhuǎn)移支付制度就顯得愈加重要。目前我國國力、財政收入的增長趨勢以及優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向都已經(jīng)到了先富帶后富 的階段，這就要求我們運用國家財政的再分配職 能，將富裕地區(qū)的一部分資金轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)， 以便盡可能縮小地區(qū)間的財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間 財力和公共服務(wù)水平的大體均等。一是建立中 央主導(dǎo)的橫向轉(zhuǎn)移支付基金?？刹扇〗M向轉(zhuǎn) 移支付專項基金的辦法，再結(jié)合人事激勵制度, 由富裕省份的各級政府派人去貧窮省份的各地 區(qū)實行掛職或任職，掛職期滿回原籍行政升半級 或一級，任職者直接升級就地遷任，但在幫扶期 間要動用援助地的橫向轉(zhuǎn)移支付專項基金，做到 了 “錢隨人走，人到用錢”的激勵與約束機制，

24、確保橫向轉(zhuǎn)移支付制度運作的可行性，切實縮小 地區(qū)間貧富差距。二是建立橫向轉(zhuǎn)移支付談判協(xié) 商機制。對于個別特殊個案可以通過中央主導(dǎo)的 地方政府間談判協(xié)商機制解決。上述兩種方法短期內(nèi)很有效果，但從長期來 講，還應(yīng)該逐步以立法形式，形成政府間均等化的轉(zhuǎn)移支付體制，對各省的財政收入依法調(diào)整, 從富裕省提取類似德國的“均等化資金”來支 援相對貧困的省，從而實現(xiàn)財政支出能力的平優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的制度保障：有效監(jiān)督和績效 評價財政支出結(jié)構(gòu)一旦確定，就需要有制度保障其有效實施，必須在制度上建立監(jiān)督和績效評價 機制，保障優(yōu)化的財政支出結(jié)構(gòu)得以實現(xiàn)。建立“一體兩翼”的財政資金監(jiān)督運行機制，即以人大機構(gòu)為核心，財政內(nèi)部監(jiān)督和外部 審計部門為主體的職責細化的多層次監(jiān)督體系。這種分工可在現(xiàn)行政體內(nèi)實現(xiàn)財政分權(quán)的法律 制衡機制，使得每一筆專項財政支出資金都有制 度約束，做到事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。人大應(yīng)重視事前監(jiān)督，從財政支出的源頭、程序 上確立監(jiān)督的強度、權(quán)威和公正，以保證支出結(jié) 構(gòu)優(yōu)化的方向和力度。財政部門監(jiān)督應(yīng)側(cè)重事 前、事中監(jiān)督，并以日常過程監(jiān)督為主。首先應(yīng) 細化落實財政監(jiān)督的職責分工，切實按照相關(guān)專 項資金清理整合、分類的規(guī)定，修改完善中央對地方專項撥款管理辦法，充分發(fā)揮專員辦就 地監(jiān)管優(yōu)勢，建立精細化的工作協(xié)調(diào)機制和信息 共享制度，保障資金使用的真實性、完整性與準 確性。其次