行政訴訟和客觀訴訟問題論文

1、行政訴訟和客觀訴訟問題論文內(nèi)容摘要本文從行政法的角度對公益訴訟和客觀訴訟的基本理念以及有代表性國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做了簡介，呼吁重視公益訴訟和客觀訴訟，倡導(dǎo)在我國建立行政公訴制度。 關(guān)鍵詞行政訴訟，公益訴訟，客觀訴訟，行政公訴 缺少公益訴訟或客觀訴訟，是我國行政訴訟的一個(gè)重大制度缺陷。 我國現(xiàn)行行政訴訟法，只設(shè)立了保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的訴訟種類，即保護(hù)當(dāng)事人主觀權(quán)利的主觀訴訟，而沒有專門設(shè)立保護(hù)國家和公共利益的客觀訴訟制度。雖然行政訴訟法第1條規(guī)定行政訴訟立法目的之一是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，但是這里的“保障”是在保護(hù)公民、法人和其他組織主觀權(quán)利的制度框架內(nèi)和訴訟過程中產(chǎn)生的

2、，該法律本身并沒有設(shè)立以保護(hù)國家和公共利益為出發(fā)點(diǎn)的獨(dú)立的客觀行政訴訟種類。因此，人們無法直接通過行政訴訟程序來保護(hù)國家和公共利益。前不久一家報(bào)紙引述了一個(gè)行政訴訟公益案件被駁回起訴的情況。（注：見檢察日報(bào)2001年3月14日第6版時(shí)評(píng)：維護(hù)公共利益如何啟動(dòng)“司法救濟(jì)”。）一個(gè)人向稅務(wù)局舉報(bào)了某工廠有偷逃稅款行為。未見到該稅務(wù)局有所反映，他就以稅務(wù)局沒有履行稅收稽查職務(wù)為由，向人民法院提起行政訴訟。人民法院以稅務(wù)局是否履行稅務(wù)稽查行為并沒有侵犯原告的利益，也未對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的理由駁回起訴。法院的作法在法律上是正確的，符合現(xiàn)行法律有關(guān)行政訴訟受案范圍和起訴受理的規(guī)定，因?yàn)槲覈蓻]

3、有關(guān)于保護(hù)公共利益的行政訴訟種類。 完整的行政訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)有對國家和公共利益的保護(hù)，這在理論上表現(xiàn)為行政訴訟是主觀訴訟和客觀訴訟的統(tǒng)一體。建立以保護(hù)國家和公共利益為宗旨的客觀訴訟制度，是從制度上改進(jìn)、發(fā)展和完善我國行政訴訟法律制度的一個(gè)基本方向。 大陸法系國家的行政訴訟有客觀訴訟和主觀訴訟劃分的先例，例如法國、日本的行政訴訟制度。日本行政訴訟法學(xué)將機(jī)關(guān)訴訟和民眾訴訟，稱為客觀訴訟。（注：日鹽野宏：行政法，法律出版社1999年版，第430頁。）機(jī)關(guān)訴訟是指關(guān)于國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)相互間就權(quán)限之存在或者其他權(quán)限行使?fàn)幾h的訴訟。行政體的機(jī)關(guān)爭議原則上

4、應(yīng)當(dāng)通過行政體內(nèi)部機(jī)制解決，但是為了確保各個(gè)行政機(jī)關(guān)客觀合法正確地行使行政職權(quán)，法律有必要在立法政策上確認(rèn)機(jī)關(guān)訴訟，（注：日室井力：日本現(xiàn)代行政法，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第236頁。）在具體范圍上可以根據(jù)立法時(shí)的實(shí)際情況而定。例如日本行政案件訴訟法第5條和第42條規(guī)定機(jī)關(guān)訴訟限于法律有規(guī)定者。根據(jù)日本行政案件訴訟法第5條，民眾訴訟是以請求糾正國家機(jī)關(guān)或者公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，是不限于救濟(jì)起訴人自己權(quán)益的行政訴訟種類。 在法國，行政訴訟中最重要的訴訟種類越權(quán)之訴，在性質(zhì)上主要是客觀訴訟。該訴訟的基本目的是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護(hù)起訴人的主觀權(quán)

5、利。越權(quán)之訴的判決發(fā)生對事的效果，而不以申訴人為限。法國客觀訴訟具體包括審查行政行為的合法性和撤銷違法行政行為的訴訟，處罰違反不動(dòng)產(chǎn)公產(chǎn)保管規(guī)則行為的訴訟和決定行政性選舉的訴訟。越權(quán)訴訟可以免去律師代理，事先不需要交納訴訟費(fèi)用。法國行政訴訟中的行政合同訴訟和行政賠償訴訟，則屬于主觀訴訟的范疇。（注：王名揚(yáng)：法國行政法，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第641642頁。） 在法律上十分強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義的英國，也認(rèn)為關(guān)于行政的法律救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)有保護(hù)公共利益的功能。有影響的英國行政法學(xué)者韋德教授在其行政法一書中指出，特別救濟(jì)不僅是為了私人利益，而且是為了公共利益而存在，它是公法制度的核心。檢察總長也能按照

6、公共利益的需要行動(dòng)，（注：英威廉。韋德：行政法，中國大百科全書出版社1997年，第365頁。）如果公共機(jī)構(gòu)超越了議會(huì)法律授予它的權(quán)力范圍，但是沒有對任何個(gè)人造成損害，也不會(huì)立刻發(fā)生危害或者造成不可挽回的后果，作者認(rèn)為只有檢察官才能代表國家向法院起訴，法律授權(quán)給予檢察官，以防止該公共當(dāng)局的越權(quán)。（注：英威廉。韋德：行政法，中國大百科全書出版社1997年，第367頁。） 行政訴訟的客觀訴訟是著眼于國家和公共利益，對事不對人的訴訟種類。這種訴訟的目的和出發(fā)點(diǎn)就是為了維護(hù)國家和公共利益，保證行政行為的合法性，保證行政法得到客觀和正確地適用。客觀訴訟不以當(dāng)事人本身法律權(quán)利的存在為限，不同于以當(dāng)事人之間權(quán)

7、利義務(wù)為內(nèi)容的普通法律爭議，所以，客觀訴訟要求對行政訴訟的許多程序作出不同于主觀訴訟的相應(yīng)變化和特別的制度安排，包括受案范圍、當(dāng)事人的起訴資格、審判組織的結(jié)構(gòu)、法官審查行政行為的范圍和方式，特別是法院在證據(jù)調(diào)查查明事實(shí)中的職能、法院判決的種類和對生效判決的執(zhí)行程序等諸多方面，而其中首先要處理的是起訴人資格問題。在日本和法國，允許普通公民提起客觀之訴。日本公民可以在民眾訴訟中以選舉人的身份提起請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法律行為的訴訟。在法國的越權(quán)之訴中，普通的法國公民可以作為原告提起訴訟，起訴條件并不要求其主觀法律“權(quán)利”受到了侵害，而只需要其本人的“利益”直接受到違法行政決定的侵害，該

8、利益不必是屬于申訴人“個(gè)人的利益”。這樣就可以使越權(quán)之訴既不是使任何人都成為檢察官的全民之訴，也不是限于保護(hù)申訴人自己權(quán)利的主觀之訴。（注：王名揚(yáng)：法國行政法，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第652頁。）前面還提到了英國在行政訴訟中由檢察官作為公共利益代表提起訴訟的情形。 就我國情況來說，需要通過行政訴訟保護(hù)的公益種類和情形很多。公益種類可以分為國家公共利益、社會(huì)公共利益，公眾或者群體公共利益、公平競爭的公共秩序等。這幾種利益可能同時(shí)受到一個(gè)違法行政行為的侵犯。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊不征收稅款和海關(guān)人員放縱走私的違法行為，不僅致使國家稅收收入流失，而且還會(huì)破壞市場公平競爭秩序，對按章

9、納稅的企業(yè)或者其他人構(gòu)成歧視，降低了納稅企業(yè)的市場競爭能力使其在市場競爭中處于不利地位，從而扭曲了公平的市場競爭關(guān)系。侵害國家和公共利益的情形有許多，除了上述談到的稅務(wù)機(jī)關(guān)違法以外，還有環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)工作人員環(huán)境監(jiān)管失職致使環(huán)境污染，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)工作人員防治傳染病失職致使傳染病流行，文物保護(hù)機(jī)關(guān)工作人員失職造成珍貴文物流失等。目前比較嚴(yán)重的問題是，國有資產(chǎn)流失中的行政責(zé)任問題。例如行政機(jī)關(guān)對處置國有資產(chǎn)審批中失職或者瀆職造成國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。侵害公共利益的行政行為有作為和不作為兩種形式，多數(shù)表現(xiàn)為不作為。因?yàn)槭芎φ呤菄一蛘呷w人民，侵害人（行政機(jī)關(guān)）本身就是這種利益的法定守護(hù)人，所

10、以，在以保護(hù)個(gè)體利益為宗旨的我國現(xiàn)行行政訴訟制度上沒有法律救濟(jì)的手段。這是迫切需要改進(jìn)的。 筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行的行政訴訟法，建立我國行政訴訟的公益訴訟或者客觀訴訟制度，賦予行政訴訟程序直接保護(hù)公共利益、維護(hù)行政法治和保障市場的公平競爭秩序的法律功能，使我國的行政訴訟不再限于保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的主觀訴訟。立 法應(yīng)當(dāng)將行政訴訟中主張國家和公共利益的權(quán)利賦予人民檢察院。 1989年制定的現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定了一項(xiàng)基本原則，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督。但是這個(gè)原則只是具體落實(shí)對法律審判活動(dòng)的監(jiān)督，即在審判監(jiān)督程序中對違法的生效判決、裁定提起抗訴。這種規(guī)定是由于十幾年前制定行政訴訟法的歷史局限造成的，這樣規(guī)定本身并不是不可以更改和發(fā)展的。1989年全國人大審議行政訴訟法（草案）時(shí)，全國人大常委會(huì)副委員長王漢斌在行政訴訟法（草案）的說明中解釋說，關(guān)于人民檢察院在行政訴訟中如何進(jìn)一步實(shí)行法律監(jiān)督問題，現(xiàn)在還有一些不同意見，難以作出具體規(guī)定，需要在今后的時(shí)間中進(jìn)一步研究和探索。行政訴訟法自1990年開始施行，十多年的實(shí)踐和客觀需要證明現(xiàn)在