黨委書記與人大常委會(huì)主任普遍兼職現(xiàn)象探析人大政協(xié)

1、 黨委書記與人大常委會(huì)主任普遍兼職現(xiàn)象探析人大政協(xié) 黨委書記與人大常委會(huì)主任普遍兼職現(xiàn)象探析一、問(wèn)題的提出二、“黨政兼職現(xiàn)象”的由來(lái)和背景隨著民主法制建設(shè)的加強(qiáng)，特別是黨的十五大確立依法治國(guó)的原則和方略之后，人大的地位和職能作用日益提高和加強(qiáng)，以往那種“橡皮圖章”的狀態(tài)在逐步改變。這突出表現(xiàn)在一些地方在以差額選舉政府領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)，人大代表的意志得到比較充分的體現(xiàn)，從而出現(xiàn)了有的被安排的候選人落選和有的議案或報(bào)告得票率比較低甚至沒有通過(guò)的情況。這本來(lái)是在民主選舉和民主決策中出現(xiàn)的正常現(xiàn)象，不足為怪，但是，我們有些習(xí)慣于“一致通過(guò)”或“基本一致通過(guò)”傳統(tǒng)和思維定勢(shì)的領(lǐng)導(dǎo)人，卻把這種現(xiàn)象的出現(xiàn)視為“出了

2、問(wèn)題”、“不正常”。在這種背景下，為了便于實(shí)現(xiàn)“組織意圖”，黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的現(xiàn)象便悄然隨之而生，并逐步擴(kuò)大，以至于在不長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)就成為一種普遍現(xiàn)象。對(duì)于這種現(xiàn)象，既沒有經(jīng)過(guò)必要的研究和分析論證，也沒有給予一定的輿論宣傳，使人困惑不解，這也就在情理之中了。三、“黨委書記兼人大常委會(huì)主任”現(xiàn)象的性質(zhì)與是非得失黨委書記與人大常委會(huì)主任“普遍兼職”的現(xiàn)象，究竟屬于何種性質(zhì)，是非得失如何？有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)行黨委書記兼任人大常委會(huì)主任，是為了提升人大的規(guī)格和地位，更充分地發(fā)揮人大的職能；這是“創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式的探索，是在探尋一種堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的最佳方式”。

3、對(duì)此，筆者不敢茍同，以為大有商榷的余地。首先，黨委書記與人大常委會(huì)主任普遍兼職現(xiàn)象，特殊地說(shuō)，與書記兼任政府首長(zhǎng)的現(xiàn)象不同，可以說(shuō)是一種“新的現(xiàn)象”，但就其一般性質(zhì)而言，恐怕說(shuō)不上什么“新”，仍屬于“黨政兼職”的范疇?；蛘哒f(shuō)，它是黨委書記兼任政府首長(zhǎng)現(xiàn)象在新的歷史條件下的替代物，是作為“黨政不分、以黨代政”一種組織載體的變相形態(tài)。因此，在本質(zhì)和方向上，黨委書記兼任人大常委會(huì)主任與黨委書記兼任政府首長(zhǎng)如出一轍，一脈相承，它不但沒有越出“黨政兼職”或黨政不分、以黨代政的老路，而且在這條老路上走得更遠(yuǎn)。如果說(shuō)，書記普遍兼任政府首長(zhǎng)，是一種實(shí)現(xiàn)黨政不分、以黨代政的組織形式，那么，書記普遍兼任人大常委會(huì)

4、主任（即權(quán)力機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人），便是實(shí)現(xiàn)另一種黨政不分、以黨代政的組織形式。因此，就實(shí)行鄧小平關(guān)于黨政分開的政治體制改革思路來(lái)說(shuō)，書記兼任人大常委會(huì)主任比書記兼任政府首長(zhǎng)更不合理，其后果也更不堪設(shè)想。其次，從依法治國(guó)的角度分析，書記普遍兼任人大常委會(huì)主任有違法理。黨委與人大、黨委書記與人大常委會(huì)主任，是兩種具有不同性質(zhì)和職能的組織和角色，它（他）們遵循和運(yùn)用的規(guī)則有別，而且在黨委與人大、黨委書記與人大常委會(huì)主任之間具有相互制約和監(jiān)督的關(guān)系。黨委對(duì)人大（特別是其中的黨組織和黨員）要實(shí)施黨的監(jiān)督，而人大對(duì)黨組織和黨員要實(shí)施國(guó)家的法律監(jiān)督。監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)是合理分權(quán)。權(quán)力合一而沒有明確分權(quán)，必然會(huì)削弱

5、權(quán)力的制約和監(jiān)督。黨的書記與人大常委會(huì)主任作為黨與人大兩種不同組織的主要角色，一旦兼職而由一人承擔(dān)和扮演，那就會(huì)在最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)上使權(quán)力制約化為烏有，使黨對(duì)人大的監(jiān)督和人大對(duì)黨的監(jiān)督進(jìn)一步削弱。因?yàn)橥粋€(gè)人自己對(duì)自己是談不上監(jiān)督的。從這個(gè)角度說(shuō)，黨的書記與人大常委會(huì)主任這樣兩種異常重要的角色由一個(gè)人擔(dān)當(dāng)和扮演，是根本違反民主原則和法理的。這與黨的十六大報(bào)告關(guān)于“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督”的精神，也是相違背的。再次，從黨委書記與人大常委會(huì)主任各自擔(dān)負(fù)的工作之繁重來(lái)說(shuō)，一身二任，勢(shì)必會(huì)顧此失彼，貽誤工作。這應(yīng)該是并不難理解的普通常識(shí)。“兼職”現(xiàn)象在社會(huì)生活中并不罕見，但一般地說(shuō)多是兼任名譽(yù)和榮譽(yù)性的、

6、業(yè)余性的虛職，而非極其繁重的實(shí)質(zhì)性職務(wù)。兼任這樣一些無(wú)關(guān)宏旨的“虛職”，自然無(wú)須花費(fèi)多少時(shí)間和精力，因而并不會(huì)影響其全神貫注地做好其“專職”或“本職”的工作。但無(wú)論是黨的書記還是人大常委會(huì)主任，都是實(shí)質(zhì)性的專職，既非名譽(yù)、榮譽(yù)性的“虛職”，亦非業(yè)余性的賦閑之職。無(wú)論是省、市委書記還是人大常委會(huì)主任，既然他們所擔(dān)負(fù)的都是異常繁重的、須臾不可虛位或缺位的實(shí)質(zhì)性工作，那么，即使是一個(gè)年富力強(qiáng)、才華橫溢和悟性超群的人，全身心地?fù)湓谄渲械娜魏我粋€(gè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上，也不見得能作出令人滿意的一流政績(jī)。這里不妨打個(gè)比方，像姚明作為一名世界級(jí)的職業(yè)籃球明星，僅此一職已使他的承受力幾乎達(dá)到了極限，試想：如果讓他再兼任一

7、個(gè)世界級(jí)的職業(yè)排球明星又會(huì)如何呢？如果一身二任，一半用于籃球，另一半用于排球，后果如何，不言而喻。黨委書記兼任人大常委會(huì)主任之不可行，道理豈不與此一樣！基于此，無(wú)論是誰(shuí)，一身二任，兼任兩個(gè)異常繁重的工作，即使責(zé)任心再?gòu)?qiáng)，對(duì)兩項(xiàng)工作的關(guān)系處理得再好，對(duì)每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)來(lái)說(shuō)，至多只能給予一半的投入。用一半的投入，而又沒有分身術(shù)，陷入顧此失彼、貽誤工作的泥潭而不能自拔，就勢(shì)不可免。這是僅就兼職者個(gè)人而言的。從黨與人民選舉黨的書記與人大常委會(huì)主任所寄托的期望來(lái)說(shuō)，投入很大的“成本”，黨員選出一個(gè)書記，無(wú)疑是要他全身心地、全力以赴地履行黨員所賦予他的職責(zé)的；公民選出一個(gè)人大常委會(huì)主任，也無(wú)疑是要他全身心地

8、、全力以赴地履行公民所賦予他的人大常委會(huì)主任職責(zé)的。黨員所要的絕不是“半個(gè)書記”，人民所要的也絕不是“半個(gè)主任”。但到頭來(lái)，黨委書記和人大常委會(huì)主任兩個(gè)職務(wù)由一個(gè)人來(lái)承擔(dān)，這不等于黨員選出“半個(gè)書記”，人民選出“半個(gè)主任”嗎？由半個(gè)書記來(lái)管黨，勢(shì)必造成“黨不管黨”，至少是“黨半管黨”。這顯然是與從嚴(yán)治黨、集中精力把黨建設(shè)好的原則相違背的。同樣，由半個(gè)人大常委會(huì)主任來(lái)“管人大”，不也會(huì)大大削弱人大的工作嗎？這實(shí)在有負(fù)黨員和人民的重托和厚望。最后，以書記個(gè)人的“規(guī)格”來(lái)提升人大的地位沒有越出人治的老路。有人企圖通過(guò)一個(gè)高級(jí)別、“高規(guī)格”的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人兼任一種組織的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，來(lái)提升該組織的“規(guī)格”

9、和地位，這似乎不無(wú)道理，但實(shí)際上根本經(jīng)不起推敲。這不僅是走的人治的老路，也是想當(dāng)然的。一種組織，一個(gè)機(jī)構(gòu)的“規(guī)格”、地位（行政級(jí)別）與其主要領(lǐng)導(dǎo)人的“規(guī)格”、地位（行政級(jí)別）并無(wú)必然聯(lián)系。一個(gè)級(jí)別或“規(guī)格”高的領(lǐng)導(dǎo)人兼任某一組織或機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這絲毫不會(huì)因此而改變他所兼職的那個(gè)組織和機(jī)構(gòu)本身的級(jí)別和“規(guī)格”，也不會(huì)改變其職權(quán)和功能。比如，吳老（吳玉璋）本人在黨內(nèi)和國(guó)家中的個(gè)人級(jí)別、“規(guī)格”和地位很高，他曾兼任過(guò)中國(guó)人民大學(xué)的校長(zhǎng)，這對(duì)提高該校的聲望有一定關(guān)系，但是，這個(gè)學(xué)校的級(jí)別、“規(guī)格”和地位并沒有因此而得到提升，它的行政級(jí)別始終與其他高校一樣是局級(jí)。這個(gè)級(jí)別與吳老的級(jí)別相距甚遠(yuǎn)。還有，黨

10、的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，不論是黨委常委兼任也好，還是黨委副書記兼任也罷，紀(jì)委作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能和地位并不會(huì)因此而有什么改變。在現(xiàn)行體制下，各級(jí)紀(jì)委是在同級(jí)黨委的“領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，甚至紀(jì)委常常被置于與同級(jí)黨委的職能部門組織部、辦公廳相并列的地位，甚至與政府的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)相并列而形成“紀(jì)檢監(jiān)察合署”體制。這也表明主要領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的級(jí)別并不能決定一個(gè)組織機(jī)構(gòu)的級(jí)別，更與其職權(quán)和功能無(wú)必然聯(lián)系。即使一個(gè)高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人在某種組織中兼職，在一定程度上可以使人們對(duì)該組織的工作有所重視，有所加強(qiáng)，那也是靠的“人治”，而不是靠的體制和制度。同樣，企圖通過(guò)黨委書記兼任人大常委會(huì)主任來(lái)提升人大的“規(guī)格”和地位，

11、使人大的職能和作用得到充分發(fā)揮，這也是走的“人治”的老路。這在我們黨提出“依法治國(guó)”而又通過(guò)全國(guó)人大使之上升為法律的今天，還以“人治”的辦法來(lái)“提升”人大的“規(guī)格”和地位，未免南轅北轍，太不合時(shí)宜了。此外，有的同志贊成和主張黨的書記兼任人大常委會(huì)主任，還有一個(gè)“理由”就是這可以精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)人員。我認(rèn)為，這也是想當(dāng)然的。其實(shí)際情況往往適得其反。一個(gè)人兼任兩個(gè)繁重的實(shí)質(zhì)性的職務(wù)，勢(shì)必要在黨委和人大各設(shè)一個(gè)副職來(lái)充當(dāng)“常務(wù)”性的角色，這就不得不增加副職。此其一。其二，一個(gè)人既為黨的書記，又是人大常委會(huì)主任，勢(shì)必在兩邊都設(shè)辦公室和秘書，分別為之服務(wù)，這也使得工作人員實(shí)際上并不會(huì)減少。何況，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的宗旨，并不是為精簡(jiǎn)而精簡(jiǎn)。如果把書記兼任人大常委會(huì)主任當(dāng)作精簡(jiǎn)人員的一種合理路徑的話，那么，推而廣之，擴(kuò)而大之，黨的書記把人大、政府、政協(xié)等各種主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)統(tǒng)統(tǒng)都兼起來(lái)，豈不是更可以實(shí)現(xiàn)“精簡(jiǎn)”嗎？總之，黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的現(xiàn)象，如果由于某種特殊情況而在個(gè)別地方出現(xiàn)，倒也無(wú)可厚非。而一旦成為普遍現(xiàn)象，甚至成為改革的目標(biāo)取向和固定模