推進(jìn)財(cái)政稅收制度革新思索

1、推進(jìn)財(cái)政稅收制度革新思索當(dāng)前，我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段， 財(cái)政收入可以說是取之于 民，并用之于民。 但是，具體到如何取以及取多少、向誰(shuí)取， 那就是十分復(fù)雜的問題。 財(cái)政支出向哪里傾斜，應(yīng)保持怎么樣 的恰當(dāng)結(jié)構(gòu)， 建立什么樣的稅收體制， 關(guān)系到人民生活的安定與社會(huì) 的和諧。 可以說，與改革開放初期相比，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng) 有了極大的發(fā)展。 那么，面對(duì)已經(jīng)變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，固守原 來(lái)的財(cái)政稅收制度當(dāng)然不足取， 唯有科學(xué)、 理性地分析目前的財(cái)政稅 收體制問題，在此基礎(chǔ)上求真、務(wù)實(shí)、創(chuàng)新，勇于解放思想，敢于改 革與完善已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的財(cái)政稅收體制， 才能真正維護(hù) 社會(huì)公平與正義，促進(jìn)構(gòu)建社

2、會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程。 一、我 國(guó)財(cái)稅體制改革所取得的成就十一五以來(lái)， 我國(guó)所推行的財(cái)政稅收體 制改革，優(yōu)化了社會(huì)資源的配置，加強(qiáng)了市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，維護(hù)了經(jīng) 濟(jì)秩序的穩(wěn)定，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，取得了重大成就，成為 建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要保障。 1 改進(jìn)了財(cái)政支出體制建 立國(guó)庫(kù)集中支付、 政府采購(gòu)等各項(xiàng)管理制度， 實(shí)施財(cái)政績(jī)效管理制度 的變革，在陸續(xù)出臺(tái)的一系列改革措施當(dāng)中， 以集中采購(gòu)為基本特征 的政府采購(gòu)制度和政府收支分類改革、 財(cái)政績(jī)效評(píng)估等重大措施， 有 效地提高了財(cái)政管理效率。 通過優(yōu)化與調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，逐步完 成我國(guó)政府向服務(wù)型政府進(jìn)行的轉(zhuǎn)變。 由于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn) 了調(diào)整，

3、加強(qiáng)了政府在公共基礎(chǔ)建設(shè)及社會(huì)服務(wù)、 科技創(chuàng)新等方面的 財(cái)政支出，特別是加大了教育、衛(wèi)生、社保等方面的投入，推進(jìn)了我 國(guó)社會(huì)公共事業(yè)的不斷發(fā)展。 在農(nóng)業(yè)上深化了農(nóng)村稅制改革，加大了農(nóng)村財(cái)政投入的力度， 推進(jìn)了農(nóng)村義務(wù)教育、 縣鄉(xiāng)財(cái)政管理等體制改革，從而完善了廣大農(nóng)村的公共服務(wù)事業(yè)。 2 完善了預(yù) 算體制通過改革預(yù)算管理體制，強(qiáng)化了預(yù)算監(jiān)督體制的實(shí)效性。 通過實(shí)行部門預(yù)算制度、 單一賬戶制度與收支兩條線制度， 增強(qiáng)了預(yù) 算體制效率。 為擴(kuò)大預(yù)算管理體制之范圍，還建立起了國(guó)有資 本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等制度， 對(duì)財(cái)政管理體制改革產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的積極影 響。3 實(shí)現(xiàn)了稅制轉(zhuǎn)型目前， 已全面完成增值稅、 所得稅

4、改革，建立起以增值稅為主體的新流轉(zhuǎn)稅體系， 實(shí)現(xiàn)了從具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色 的產(chǎn)品稅制， 向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下新型流轉(zhuǎn)稅的根本性轉(zhuǎn)變， 并維持了 財(cái)政收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)， 財(cái)政收入在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比例逐步上 升。 通過建立完善分稅制體制，強(qiáng)化了中央和地方的財(cái)政收入 的分配關(guān)系，提高了中央政府的財(cái)政能力及宏觀調(diào)控能力。 完 善了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度， 加大了中央對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)助額度， 利用稅 收返還等一系列政策緩解了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力緊張的問題。 二、當(dāng)前財(cái)政稅收體制中所存在的問題 1 轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范大量實(shí)踐 經(jīng)驗(yàn)表明， 政府間的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范、 資金使 用率較低，甚至引發(fā)腐敗這樣的情

5、形。 收入結(jié)構(gòu)的劃分以中央 政府為主，支出結(jié)構(gòu)的劃分則由地方政府為主進(jìn)行管理。 從目 前分稅制改革的運(yùn)行情況來(lái)看， 中央和地方的財(cái)政關(guān)系正是這一財(cái)政 收支結(jié)構(gòu)的真實(shí)寫照。實(shí)施分稅制之后，我國(guó)財(cái)政收入中的中央集中率顯著提高， 使中央財(cái)政能有較大財(cái)力通過轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡地 方經(jīng)濟(jì)及財(cái)力的不平衡。 當(dāng)前，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付主要分為稅收返還與體制補(bǔ)助、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付這三大類。 然 而，在轉(zhuǎn)移支付中也存在著許多不合理、不規(guī)范之處。一是顯示財(cái)力均等化功能的一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例很小， 而帶有維護(hù)地方 既得利益性質(zhì)的稅收返還、 體制補(bǔ)助在這三大類轉(zhuǎn)移支付總額占比較 高，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)所得到的稅收

6、返還額也越高。 時(shí)間 一長(zhǎng)，不同地區(qū)所獲得的稅收返還額差距會(huì)迅速擴(kuò)大， 不利于公共服 務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 二是因?yàn)槿狈∪闹贫扰c規(guī)范化的監(jiān) 管，中央在向地方轉(zhuǎn)移支付的過程中，產(chǎn)生了支出不透明、截留漏損 等弊端，其中相當(dāng)多的環(huán)節(jié)是糊涂賬，誰(shuí)也難以說清。 同時(shí)， 資金分散于各部委，激勵(lì)了地方政府跑部錢進(jìn)、爭(zhēng)取項(xiàng)目，為權(quán)力尋 租提供了負(fù)面的制度條件。 2 亂收費(fèi)現(xiàn)象再度抬頭國(guó)家在 1998 年以來(lái)所進(jìn)行的大規(guī)模清費(fèi)正稅改革取得了較大的成效，特別是在 2003年以后相繼取消了沿襲千年的農(nóng)業(yè)稅及大量的農(nóng)村不合理收費(fèi)， 很好地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性， 然而因?yàn)樾姓w制改革仍然未能取 得良好進(jìn)展，造成地

7、方政府，特別是縣級(jí)以下政府人員難以精簡(jiǎn)，在 收入減少的情況下，他們還是會(huì)設(shè)法將收入來(lái)源轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。 縣市的情況也是如此， 地方財(cái)稅收入比例一下降， 導(dǎo)致收入來(lái)源不穩(wěn) 定，正規(guī)與穩(wěn)定的稅源趨向枯竭，同時(shí)行政管理體制改革也不徹底， 人員難以精簡(jiǎn)，市縣政府只能將許多本應(yīng)由財(cái)政預(yù)算承擔(dān)的機(jī)構(gòu)及人 員經(jīng)費(fèi)，轉(zhuǎn)而要求他們?nèi)樽约簞?chuàng)收，為財(cái)政做出貢獻(xiàn)，從而陷入了 依賴收費(fèi)、罰款來(lái)養(yǎng)人的怪圈之中。 其后果是嚴(yán)重地扭曲了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，打擊了群眾投資創(chuàng)業(yè)的積極性。中小企業(yè)生存與發(fā)展十分艱難。 同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)及人員又出現(xiàn)了循環(huán)式惡性膨 脹，許多地方出現(xiàn)了吃飯養(yǎng)人型財(cái)政，這樣一來(lái)，勢(shì)必將影響到當(dāng)?shù)?經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展

8、，加大就業(yè)的難度， 扭曲政府實(shí)施的行政行為。 3 土地財(cái)政助長(zhǎng)房?jī)r(jià)飛漲不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體制直接造成了基層政府 的財(cái)政困境。 為了緩解地方財(cái)政的困境， 除了亂收費(fèi)與亂罰款、 攤派之外，土地成為地方政府手中最大的一塊能夠進(jìn)行自由支配的經(jīng) 濟(jì)資源，這也成為了地方政府財(cái)政支出的最重要保障。 土地財(cái) 政制度也就由此應(yīng)運(yùn)而生。 實(shí)行分稅制改革之后，土地出讓金 主要都?xì)w地方政府進(jìn)行管理， 由地方政府進(jìn)行直接支配， 而且使用權(quán) 也不在財(cái)政部門。 這就導(dǎo)致土地出讓金的管理十分混亂，全國(guó) 各地分別存在許多不同的規(guī)定，較少納入到一般預(yù)算管理之中。 一些地方根本就沒有規(guī)范的管理方式，資金直接在財(cái)政體制外運(yùn)行， 透明度

9、十分低， 而且監(jiān)督力量也較為薄弱， 容易在收入與支出環(huán)節(jié)上 滋生浪費(fèi)與腐敗問題。 這種行為助長(zhǎng)了各地房?jī)r(jià)的一再攀升， 從而嚴(yán)重透支了當(dāng)?shù)鼐用竦倪M(jìn)一步消費(fèi)能力， 同時(shí)還埋下了激化當(dāng)?shù)?社會(huì)矛盾的隱患。 三、進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革的建議 1 健全完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系要將一般性轉(zhuǎn)移支付與有條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn) 移支付進(jìn)行合理搭配， 形成資金來(lái)源穩(wěn)定可靠， 資金分配方法較為科 學(xué)合理的中央、省市兩級(jí)兩類轉(zhuǎn)移支付體系。 首先是要提高一 般性轉(zhuǎn)移支付的比例， 適當(dāng)整合其中的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付， 妥善安排轉(zhuǎn)移 支付的結(jié)構(gòu)比例。 其次是要改革稅收返還與增值稅分享制度，從而穩(wěn)定轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源最后是要改革轉(zhuǎn)移支付的分配

10、方式，建立起科學(xué)合理、公開透明的資金分配體系，從而逐步改變目 前從基數(shù)法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與轉(zhuǎn)移支付水平的方式， 進(jìn)而探索采用 綜合考慮區(qū)域人口、土地面積、人均財(cái)政收支、公共服務(wù)成本及社會(huì) 事業(yè)發(fā)展水平等多種因素的因素法測(cè)算方法， 以便科學(xué)合理地確定中 央對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額與水平。 2 深化分稅制改革分 稅制改革的實(shí)質(zhì)就是通過在各行政級(jí)次間分稅， 以切實(shí)保障各級(jí)政權(quán) 行使事權(quán)的財(cái)力。 所以，事權(quán)的劃分是前提條件，而財(cái)權(quán)與稅 權(quán)則是保障， 他們之間是相輔相成、 協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。說到底，中央和地方最重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是財(cái)政稅收關(guān)系， 其格局主要應(yīng)當(dāng)按照 如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)。 由此，

11、要徹底地建立分 稅制，就應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手一是實(shí)施徹底的行政管理體制改革， 從而壓縮行政級(jí)次，建立三級(jí)行政體制，主要是將縣市歸并為一級(jí)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)則成為縣市的派出機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要將現(xiàn)行的省份進(jìn)行擴(kuò)大，以分化安置歸并后的富余人員。 在此基礎(chǔ)上，要具體細(xì)化各級(jí) 政府的事權(quán)，并按照相應(yīng)的事權(quán)配置各自的稅權(quán)與財(cái)權(quán)。 二是 繼續(xù)深化分稅制改革， 關(guān)鍵在于切實(shí)下放給各級(jí)政府稅收立法權(quán)， 由 地方各級(jí)人大來(lái)行使稅收的立法權(quán)， 并按照三級(jí)行政體系開展三級(jí)分 稅，從而打破現(xiàn)行的五級(jí)行政兩級(jí)分稅的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。 3 完善 國(guó)稅與地稅的協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)而言， 理順國(guó)稅和地稅的職責(zé)關(guān)系， 健全兩者之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制， 本

12、身就是稅收管理體制改革的重要課 題。 在實(shí)行分稅制財(cái)稅管理體制改革的背景之下，除了極少數(shù) 省份外，全國(guó)絕大多數(shù)省份都分別設(shè)置了國(guó)稅與地稅這兩套稅收征管機(jī)構(gòu)在目前的改革背景下，國(guó)稅和地稅兩套征管機(jī)構(gòu)的繼續(xù)分設(shè)，已經(jīng)顯得不大適應(yīng)改革的新形勢(shì)了。 雖然整合國(guó)稅與地 稅機(jī)構(gòu)的必要性和可行性已經(jīng)具備， 但是因?yàn)榈胤蕉愔聘母餃蟮纫?素，機(jī)構(gòu)整合的難度仍然顯得比較大。 在目前情況下，國(guó)稅與 地稅機(jī)關(guān)應(yīng)定期召開聯(lián)席會(huì)議，以加強(qiáng)工作的聯(lián)系協(xié)調(diào)。 有條 件的地區(qū)可先行試點(diǎn)國(guó)稅與地稅合署辦公。 各地的國(guó)稅與地稅 機(jī)關(guān)也應(yīng)充分開展信息交流， 當(dāng)對(duì)政策有不同理解或出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)， 雙 方要共同探討，合力解決問題，實(shí)現(xiàn)國(guó)稅與地稅的良好協(xié)調(diào)。 4 建立稅負(fù)水平適中的稅收制度稅負(fù)結(jié)構(gòu)的公平合理， 有利于健全完善 科學(xué)發(fā)展的稅收制度。一是要減輕納稅人的稅外負(fù)擔(dān)，明確合理適中的宏觀稅負(fù)水準(zhǔn)。 在不斷減輕納稅人稅外負(fù)擔(dān)、取消體 制外行政收入的基礎(chǔ)上，要相應(yīng)提高宏觀稅負(fù)水平。 二是要加 快增值稅的轉(zhuǎn)型步伐，及時(shí)開征物業(yè)稅。 要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際， 借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)， 將所得稅與增值稅作為中央財(cái)政稅收的主體稅種， 將 營(yíng)業(yè)稅作為省級(jí)政府