深化社會保險的功能

1、深化社會保險的功能 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是國家為保障農(nóng)民老年基本生活而實施的一項重要社會政策，也是國家的一項社會安全政策。由于國家財力有限，農(nóng)村人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入水平相對較低等諸多因素制約，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)滯后于其他社會保障制度，成為我國社會保障體系中的最后一片空白地。2009年9月1日，國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見（國發(fā)200932號（）以下稱指導(dǎo)意見）正式發(fā)布，這標(biāo)志著中國農(nóng)民開始進入制度性養(yǎng)老的全新階段。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)?！保┰圏c范圍從2009年的10%增加到2010年的23%，2011年還將擴大到40%的地區(qū)。各地試點雖然積累

2、了有益的實踐經(jīng)驗，但也存在著亟待解決的問題，試點地區(qū)的農(nóng)民中，對新農(nóng)保還持有觀望態(tài)度的人數(shù)也不少，農(nóng)民對農(nóng)保的未來發(fā)展抱有疑慮，因而在試點階段，應(yīng)該明確農(nóng)保的未來發(fā)展方向，讓農(nóng)民真正了解農(nóng)保，自愿參保。一社會養(yǎng)老保險應(yīng)具備的基本功能 新農(nóng)保被定性為社會養(yǎng)老保險，在探討新農(nóng)保改革方向的時候，首先要明確社會養(yǎng)老保險應(yīng)具備的基本功能。世界各國對社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)具備的基本功能已經(jīng)達成共識。第一，社會養(yǎng)老保險應(yīng)該是全覆蓋。社會養(yǎng)老保險應(yīng)該是覆蓋所有人群，而全覆蓋的最好辦法是強制性參保，以此來達到互助共濟的效果。強制性要通過法律來推行。凡屬于法律規(guī)定范圍內(nèi)的成員同社會保險機構(gòu)之間就建立了社會保險關(guān)系，不

3、必事先訂立契約認(rèn)可。強制性計劃可以使社會成員在遇到風(fēng)險的時候比較容易得到保護，通過強制性計劃可以減少隨機和偶然性波動帶來的影響。第二，擁有收入再分配和互助共濟功能。社會養(yǎng)老保險制度的重要功能之一，就是通過收入再分配，在一定程度上均衡經(jīng)濟上的差距。具體來說，就是讓相對富裕的人群承擔(dān)更多保費，貧困人群承擔(dān)較低保費，富裕人群所承擔(dān)保費的一部分用于支付貧困人群的養(yǎng)老金。另外，用政府的財政稅收來普遍支付養(yǎng)老金也是一種收入再分配。通常針對富裕人群采取累進稅政策，讓其繳納更多稅金，可在一定程度上縮小整個社會的經(jīng)濟差距，這將有助于社會穩(wěn)定。同時，互助共濟既有同代之間的，也有代際之間的。第三，給付條件中，應(yīng)包括

4、殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金。導(dǎo)致失去收入來源的因素不僅僅是年老，還有由于身體殘疾，這些人員的收入低于常人，甚至完全沒有收入。此外，由于家庭的主要勞動力身故，其遺屬至少短期內(nèi)也會出現(xiàn)生活困難。殘疾人和遺屬這一人群，從全社會來看也有相當(dāng)數(shù)量。因此，探討建立獨立的社會保障政策也不失為一種方法。不過，養(yǎng)老保險制度的主要目的即確保人們步入老年后有一定收入，這和確保殘疾人或遺屬有一定收入，兩者并不矛盾，可以說，在同一養(yǎng)老保險制度框架內(nèi)，殘疾和遺屬的風(fēng)險同樣由全體參保人員來分擔(dān)是一種理想的做法，效率也更高。因此，給付條件中應(yīng)包括殘疾和遺屬，并設(shè)立殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金。第四，給付確定并終身給付。社會養(yǎng)老保險制度

5、必須保證人們步入老齡、沒有收入來源時，提供生活所需的相當(dāng)一部分費用。一般來說，社會養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的確定通常是按照在職人員平均工資的一定比例來計算的。通常也要考慮在職人員和退休人員的家庭結(jié)構(gòu)和維持家計的必要額度，制訂一個適當(dāng)?shù)慕o付水平。相應(yīng)的繳費額度也是按照能夠長期維持上述給付標(biāo)準(zhǔn)來制定的。給付確定型這種制度設(shè)計方式注重向參保人員發(fā)放相當(dāng)一部分晚年生活所需費用（包括殘疾和遺屬養(yǎng)老金費用），是一種理想的社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計方式。反之，如果采取繳費確定型的制度設(shè)計，首先需要制訂長期的繳費計劃，如果出現(xiàn)工資和物價上漲，導(dǎo)致原定養(yǎng)老金數(shù)量相對低于當(dāng)時的生活水平，必須首先從繳費計劃著手調(diào)整，其效果的顯現(xiàn)需要

6、相當(dāng)長的時間，難以調(diào)整已經(jīng)退休人員的養(yǎng)老金數(shù)量。在發(fā)放養(yǎng)老金的條件中，只有殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金，因可能出現(xiàn)殘疾狀況減輕，或者已無繼續(xù)支付遺屬養(yǎng)老金的需要，會有終止發(fā)放的情況。作為抵御年老而設(shè)定的養(yǎng)老保險，是老人的養(yǎng)命錢，是老年后的基本收入保障，其原則是終身給付，這也是與商業(yè)養(yǎng)老保險的根本區(qū)別所在。第五，能保值，有自動調(diào)節(jié)機制。如果公共養(yǎng)老保險制度是常見的給付確定型，多數(shù)情況下其給付標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在占平均工資的一定比例，啟領(lǐng)時，其實際領(lǐng)取到的數(shù)量應(yīng)高于最低生活水平并能維持一定生活水平。但隨著時間推移，工資和物價上漲，之前確定的養(yǎng)老金數(shù)量會逐漸貶值。如果不根據(jù)不同時期的經(jīng)濟水平同步上調(diào)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，

7、對于那些沒有收入來源，靠養(yǎng)老金生活的人來說，其生活水平勢必會逐漸下降。因此，為了確保公共養(yǎng)老金的實際價值，必須針對工資、物價上漲，上調(diào)給付金額，使領(lǐng)取者能分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。 二新農(nóng)保制度中社會保險基本功能缺失分析 第一，現(xiàn)行制度難以實現(xiàn)全覆蓋。 根據(jù)新農(nóng)保的指導(dǎo)意見，我們可以看出，新農(nóng)保采取自愿參保，試點先行。到2010年為止，盡管在24%的縣實施了新農(nóng)保試點，但由于是自愿參保，在試點地區(qū)也沒有實現(xiàn)新農(nóng)保的全覆蓋。據(jù)調(diào)查，試點地區(qū)中沒有加入新農(nóng)保的困難人群有三部分。第一部分是40歲至59歲的農(nóng)民，他們年齡較大，繳費期限短。雖然政策規(guī)定可以延長退休年齡，延長繳費年限，或者補繳到15年，但由

8、于他們青壯年時沒有積累，到了中年想要在短期內(nèi)繳納一大筆保險費，是很難做到的。第二部分是經(jīng)濟落后地區(qū)的農(nóng)民。這些地區(qū)的農(nóng)民總體收入比較低，而且實物收入多，現(xiàn)金收入少，沒有繳納養(yǎng)老保險的能力。從吉林省調(diào)查數(shù)據(jù)來看，繳費能力在100元以下的占20.5%。第三部分是體弱病殘沒有勞動能力的農(nóng)民。他們雖然沒有達到60歲，但由于沒有勞動能力，沒有收入，需要提前領(lǐng)取養(yǎng)老金。而現(xiàn)行農(nóng)保制度中，沒有殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金。新農(nóng)保制度中，由于是自愿參保，也會存在一部分人有能力參保卻不參保的現(xiàn)象。這部分人就是16歲至45歲的青年農(nóng)民。對他們來說，如果不是因為父母享受養(yǎng)老金的捆綁制約，他們都會持觀望態(tài)度。尤其那些20歲

9、左右的青年農(nóng)民，他們的父母還沒到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，其不參保并不影響家人的待遇。另有一小部分農(nóng)民，因為與父母關(guān)系不好，同時自己又不太富裕，就不參保，導(dǎo)致父母到了60歲，也無法領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)民不參保的主要原因是新農(nóng)保制度對他們沒有什么吸引力。55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金實際上是一種老齡補貼。由于額度低于最低生活保障水平，沒有制度魅力，農(nóng)民缺乏積極性。同時，帶有“捆綁”的領(lǐng)取條件，讓農(nóng)民覺得自愿原則不真實，使農(nóng)民對制度的信任度大打折扣。 第二，收入再分配功能效率低下。 新農(nóng)保制度中，能夠體現(xiàn)收入再分配功能的地方有兩點。一是由中央政府全額負(fù)擔(dān)（東部地區(qū)中央財政只負(fù)擔(dān)50%）的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，另一個是地方政府對個人賬戶

10、的補貼（規(guī)定不低于30元）。然而，這兩部分的再分配功能效率都不高。首先，每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)定得過低，比低保還低2元，保障能力偏低，農(nóng)民沒有參保積極性。另外，對所有農(nóng)民都補貼，也是一種沒有效率的公平。公共財政應(yīng)該是向低收入者傾斜的，對那些富裕的農(nóng)民，沒有必要支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其次，地方政府對個人賬戶繳費補貼的激勵效果不足，致使農(nóng)民基本上選擇100元或200元的低繳費檔次。當(dāng)然，農(nóng)民選擇低檔次繳費，還是對制度持有疑慮，但激勵機制不足也是一個主要原因。在不考慮任何外界條件變化的條件下，地方政府每年30元的財政補貼為農(nóng)村居民帶來了3.24元的個人賬戶養(yǎng)老金待遇，在養(yǎng)老金中所占份額非常低。當(dāng)然，這

11、一補貼從感性上可以調(diào)動農(nóng)民參保積極性，但激勵功能不大，激勵效果需要重新審視。如果不論選擇100元檔次還是500元檔次，補貼額度一樣的話，農(nóng)民只能選擇100元檔次繳費。然而，如果補貼額提高，但激勵機制不恰當(dāng)，也會造成不公平。地方政府的補貼，只是對已參保（或有能力繳費）的一部分人進行補貼，對未參保人沒有任何好處，這從社會公平的角度看很值得商榷。公共支出如果只給那些有能力參保的人，就會增加貧富差距，有悖公共支出的基本原則。所以說，地方政府的補貼額度應(yīng)該控制在繳費額的10%左右，最高不能超過20%，否則會造成拉大貧富差距的后果。另外，個人賬戶是完全積累模式，沒有體現(xiàn)參保者互助共濟功能。 第三，新農(nóng)保的

12、保障能力偏低，保值增值能力較弱。 實施意見設(shè)立了年繳費標(biāo)準(zhǔn)從100元至500元五個檔次的個人賬戶養(yǎng)老金。從目前試點地區(qū)繳費結(jié)構(gòu)看，絕大多數(shù)參保農(nóng)民選擇了最低的100元繳費檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，假設(shè)一人從16歲開始以此標(biāo)準(zhǔn)繳費，政府每年補貼30元，銀行存款利率不變，設(shè)定為2.25%，養(yǎng)老金計發(fā)年限139個月，年個人繳費和政府補貼增長率假定為2.04%，到60歲時他每月能領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金131元，再加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，每月能領(lǐng)取養(yǎng)老金186元，但是考慮到通貨膨脹的因素，以43年后通貨膨脹率為5計算，它將變成20元的現(xiàn)值。如果以最高檔次的每年交500元，其他條件不變，則60歲時能

13、領(lǐng)取585元。考慮通貨膨脹因素，現(xiàn)值也不到65元。養(yǎng)老金的價值到底有多大值得懷疑。而且，新農(nóng)保在制度設(shè)計上并沒有將未來的養(yǎng)老金支付與通貨膨脹、物價等因素掛鉤，導(dǎo)致農(nóng)民實際的保障水平過低。另外，新農(nóng)保制度實施時已經(jīng)達到60歲以上的老年人只能享受55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，沒有個人賬戶養(yǎng)老金，待遇水平更低。 第四，制度設(shè)計中存在諸多不公平現(xiàn)象。 首先，正常的養(yǎng)老保險制度應(yīng)該有老年、殘疾和遺屬養(yǎng)老金，而我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險只有老年養(yǎng)老金，而且還附加各種領(lǐng)取條件。例如，新農(nóng)保政策規(guī)定，60歲以上的老人可以直接享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)參保繳費。這實際上是把老人的養(yǎng)老金權(quán)益建立在其子女是否參保的條件

14、之上，有悖于社會保障的基本原則。另外，新農(nóng)保規(guī)定，年滿60歲的農(nóng)民不需繳費就可以領(lǐng)取全額財政撥款的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這就造成了兩種不公平：一是試點地區(qū)和非試點地區(qū)60歲以上老人之間的不公；另一個是試點地區(qū)中未滿60歲老人和60歲以上老人之間的不公平。第五，個人賬戶缺乏可持續(xù)發(fā)展機制。個人賬戶計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶余額除以139，說明個人賬戶的使用壽命為12年，60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，72歲就花完了個人賬戶的全部額度。如果還健在，以后的個人賬戶養(yǎng)老金都要政府負(fù)擔(dān)?？墒?，隨著平均壽命的延長，政府的負(fù)擔(dān)會越來遠(yuǎn)大，這部分資金會給政府造成很大財政負(fù)擔(dān)，如何解決至今還沒有結(jié)論。新農(nóng)保計發(fā)系數(shù)代表發(fā)放的月數(shù)，具

15、體的計發(fā)系數(shù)應(yīng)該經(jīng)過精算之后確認(rèn)。計發(fā)系數(shù)越大，個人賬戶本金所能支付的時間越短。相反，系數(shù)越小，個人賬戶所能計發(fā)的時間越長。所以，選擇計發(fā)系數(shù)時有一個價值判斷問題，如果只考慮要有一定數(shù)額的養(yǎng)老金，不考慮平均余命去設(shè)定計發(fā)系數(shù)，即使個人賬戶里的錢不夠了，也會由政府財政兜底。這樣的話，政府就要考慮養(yǎng)老金的負(fù)債狀況以及財政負(fù)擔(dān)能力，這樣的個人賬戶不是真正意義上的個人賬戶。然而，如果個人賬戶養(yǎng)老金是個人儲蓄，沒有互助共濟功能的話，它作為真正的個人賬戶，就要考慮使用年限，并精確計算。同時，個人賬戶用完后就應(yīng)該中止養(yǎng)老金的發(fā)放。而我國的個人賬戶養(yǎng)老金用完后，都由政府買單。這種個人賬戶養(yǎng)老保險制度有失公平，

16、應(yīng)該改進和完善?？梢哉f，我國的新農(nóng)保制度是沒有精算的社會養(yǎng)老保險制度，也沒有自然增長機制和可持續(xù)發(fā)展機制。 三新農(nóng)保制度應(yīng)該如何持續(xù)推進 新農(nóng)保作為農(nóng)民老年后收入保障的最重要支柱，要贏得農(nóng)民對制度的普遍認(rèn)同，也要有更高的信任度。如果農(nóng)民對新農(nóng)保的認(rèn)可度不高，那么，作為自愿參保的新農(nóng)保制度就很難實現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)。要提高新農(nóng)保的公信力，就應(yīng)該在試點階段及時發(fā)現(xiàn)問題，完善制度，為未來在全國普及做好鋪墊工作。首先，從籌資模式和財政方式上看，新型農(nóng)保制度是基礎(chǔ)養(yǎng)老金（財政全額負(fù)擔(dān)）和個人賬戶（個人負(fù)擔(dān)）相結(jié)合的籌資模式，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金是稅收方式的老齡補貼，個人賬戶是保險方式。城鎮(zhèn)職工雖然也是實行統(tǒng)籌基金（

17、企業(yè)繳費）與個人賬戶（個人繳費）相結(jié)合的籌資模式，但是，統(tǒng)籌基金和個人賬戶都是采取保險方式。建議新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金也改成保費由財政和個人共同承擔(dān)的保險方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付額度與繳費年限掛鉤。簡單地說，政府給每位農(nóng)民建立新農(nóng)保養(yǎng)老保險賬戶，鼓勵農(nóng)民自己繳費，地方政府給予繳費補助。沒有繳費能力的，政府可以減免保費。而中央政府在農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的時候，不論是誰都有最低的55元的養(yǎng)老金保障。這樣一來，即使農(nóng)民沒有個人繳費，但他們至少有基礎(chǔ)養(yǎng)老金，可以有一個最低養(yǎng)老金保障，也能夠達到全員參保的效果。如果農(nóng)保制度的設(shè)計合理，有公信力，有能力繳費的農(nóng)民都會主動繳費的。日本的國民養(yǎng)老金就有繳費制和免費制兩種規(guī)

18、定，凡是20歲以上60歲以下的全體公民，都強制參加國民養(yǎng)老保險，政府減免沒有收入或低收入者的保費（全免、免3/4、半免和免1/4），學(xué)生可以延緩繳費。所有公民的保費額相同，養(yǎng)老金水平相同。政府負(fù)擔(dān)部分，在制度初創(chuàng)時期（1961年），承擔(dān)保費的二分之一，而從1976年開始，將繳費時補貼改為發(fā)放時補貼。補貼額度相當(dāng)于養(yǎng)老金的三分之一（2009年之前上調(diào)至二分之一），繳費最低年限為25年。繳費年限越多，養(yǎng)老金越高，繳費年限越少，養(yǎng)老金就越少。養(yǎng)老金的起領(lǐng)年齡為65歲，也可以60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，但每提前一個月，養(yǎng)老金減少0.5%。而每延遲一個月，養(yǎng)老金增加0.7%，可推遲到70歲領(lǐng)取養(yǎng)老金。新農(nóng)保也

19、可以參照日本的制度，實行彈性退休制度，在一定時間段內(nèi)自由選擇退休時間。一種成熟的社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)該是具有自助、共助和公助的功能。自助應(yīng)為基礎(chǔ)，自己首先要努力繳費，同時也要發(fā)揮共助，即互相幫助，互助共濟的功能。另外，政府也要給國民一定的保障，即發(fā)揮公助的功能。同樣，新型農(nóng)保制度也應(yīng)該同時具備這三種功能。基礎(chǔ)養(yǎng)老金采取保險模式之后，要建立自動調(diào)整機制。要根據(jù)現(xiàn)有勞動力生活水準(zhǔn)的提高調(diào)整保險額度。至少應(yīng)該每隔5年，以財政預(yù)算為中心對制度進行重新評估調(diào)整。同時，社會保險方式的機制需要養(yǎng)老保險精算專家來對財政預(yù)算做精密科學(xué)的評估和預(yù)算，因此，政府要加大對這方面精算專家的培養(yǎng)。新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金改成保險

20、方式，也便于將來與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的銜接。 其次，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點方案規(guī)定新農(nóng)保是自愿參保，現(xiàn)行的捆綁式參保條件，既沒有體現(xiàn)自愿參保原則，又不是真正意義上的強制參保。新農(nóng)保作為一種社會養(yǎng)老保險制度，即便不是強制參保，也應(yīng)該是義務(wù)參保（半強制的）。試點階段可以采取自愿參保，但普及率提高之后，應(yīng)該改為半強制性的義務(wù)參保，最后實現(xiàn)強制參保。毋庸置疑，建立強制參保的前提是要建立費用減免制度。如果采取保險方式，一定會有一部分人因無力繳費而漏網(wǎng)，所以，要對那些無收入和低收入者實行費用減免制度。如果沒有減免制度，就要用低保制度或其他社會保障制度來解決他們的收入保障。瑞典就是建立了最低養(yǎng)老金保障制度，對那些無力繳費的，或無力全額繳費的，政府給繳納最低保險費，保費記入個人賬戶，也要保值增值。由于瑞典只給低收入者繳費保障，而我國農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金是面向每個農(nóng)民的，如果像瑞典那樣給每個農(nóng)民繳費保障的話，財政負(fù)擔(dān)會突然大幅增加。所以，采取日本方式，在養(yǎng)老金支付的時候，政府承擔(dān)支付一定比例養(yǎng)老金比較合理，不會給政府造成太大財政壓力，也不會產(chǎn)生保值增值的壓力。 第三，從參保對象上看，現(xiàn)有情況下，應(yīng)包括所有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民?，F(xiàn)在國家正計劃建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，如果這樣，我國的養(yǎng)老保險制度中又多了一項內(nèi)容，這樣容易產(chǎn)生碎片化問題。如果條件成熟，城鎮(zhèn)無法加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)居民可以參