扶貧小額信貸在精準產(chǎn)業(yè)扶貧的運用

1、扶貧小額信貸在精準產(chǎn)業(yè)扶貧的運用摘要小額信貸是農村經(jīng)濟發(fā)展、貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)濟支撐力量。為推動農村脫貧攻堅目標的實現(xiàn)，我國政府部門主導推行了福利性較強的扶貧小額信貸以解決貧困農戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)中面臨的無資金或資金投入不足問題，對帶動貧困人口脫貧取得了一定的成效，但實踐中扶貧小額信貸易呈現(xiàn)出貸款偏離貧困目標群體、貸款資金使用效益低下、擠占公益型小額貸款等困境。筆者基于對貴州省小額信貸在農村精準產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中的調研，結合理論研究探討了扶貧小額信貸在貴州農村精準產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中面臨的困境及對策。 關鍵詞小額信貸；精準扶貧；產(chǎn)業(yè)扶貧 長期以來，金融扶貧是我國政府重要的反貧困政策工具，但金融扶貧常出現(xiàn)難

2、以瞄準目標客戶、交易手續(xù)繁瑣、交易成本過高等功能性和制度性缺陷。小額信貸作為專門面向貧困人口和低收入人群提供的小額度金融信貸服務方式，具有靈活快捷的制度優(yōu)勢與全面準確的信息優(yōu)勢，是促進農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決產(chǎn)業(yè)資金需求不足的重要金融方式，與農村地區(qū)具有天然匹配性，是解決農村貧困問題的重要市場驅動力量。設計與需求相符合的小額信貸供給模式，讓每一位有發(fā)展意愿的農村貧困人口都得到一定的金融支持或貸款權利，使貧困人口借助貸款和市場擺脫貧困，是我國農村金融扶貧的宗旨，也是我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要途徑。2015年，國務院扶貧辦將扶貧小額信貸納入精準扶貧十項重點工程之一，并發(fā)布了關于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導意

3、見，明確要求推進扶貧小額信貸工作，提高扶貧精準性和有效性，指出扶持對象是具有貸款意愿、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質、有技能素質和還款能力的建檔立卡貧困戶。2015年5月，貴州省根據(jù)國家政策結合當?shù)厍闆r制定下發(fā)了貴州省創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸實施意見，提出“建立扶貧、財政、銀行、保險、擔保相互協(xié)調配合的新型扶貧模式，豐富扶貧小額信貸產(chǎn)品，創(chuàng)新貧困村金融服務，改善貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境，推動扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展，實現(xiàn)扶貧小額信貸覆蓋建檔立卡貧困戶比例有較大增長，促進貧困戶貸得到、用得好、還得上、逐步富”。2015年10月，貴州省扶貧辦、人民銀行貴陽中心支行、貴州省農信社聯(lián)合印發(fā)了貴州省精準扶貧特惠貸實施意見，設計了專為建

4、檔立卡貧困戶提供“5萬元以下、3年期以內、免除擔保抵押、扶貧貼息支持、縣級風險補償”的低利率、低成本的扶貧小額貸款產(chǎn)品“特惠貸”，并明確了貸款貼息資金和“特惠貸”風險補償金的來源。2015年12月，貴州省銀監(jiān)局也制定了關于銀行業(yè)支持脫貧攻堅的指導意見，提出“盯住”建檔立卡貧困戶，通過“特惠貸”等產(chǎn)品對產(chǎn)業(yè)扶貧、移民搬遷予以支持;“盯住”銀行業(yè)金融機構向鄉(xiāng)村延伸，推動金融服務由“村村通”轉為“人人用”，探索推廣產(chǎn)業(yè)扶貧鏈融資等模式。無論從政策還是資金投入上，政府主導的扶貧小額信貸均得到了財政、扶貧、銀行等各部門的大力支持和配合。貴州各地也相繼出臺了各縣精準扶貧“特惠貸”實施意見等，積極推進相關工

5、作。截至2017年6月，貴州全省農村信用社、村鎮(zhèn)銀行累計向22.37萬戶建檔立卡貧困戶發(fā)放扶貧小額信用貸款101.74億元，貸款余額達到218.23億元。貧困縣全部建立了扶貧小額信貸風險補償機制，全省共注入風險補償資金8.9億元，使用風險補償金72.6萬元，風險補償金余額8.9億元1。政府貼息的小額信貸政策的推行對各地農業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用，但隨著產(chǎn)業(yè)扶貧、小額信貸扶貧的深入推進，政府主導的扶貧小額信貸在實踐中逐步呈現(xiàn)出與預期政策目標設計不符，難以實現(xiàn)“扶貧濟困”宗旨，甚至出現(xiàn)貸款者利益被侵占的現(xiàn)象，凸顯出政策風險大、難以持續(xù)等困境。筆者基于對貴州省精準產(chǎn)業(yè)扶貧中小額信貸實踐的

6、調研，結合理論研究探討扶貧小額信貸在貴州精準產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中面臨的困境及對策建議等。 扶貧小額信貸在貴州農村精準產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中的困境 （一）扶貧小額信貸的供給與需求不對稱。按照貴州省在“十三五”期間精準扶貧“五個一批”的計劃，將有超過1/3的貧困人口通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧，財政專項扶貧盡管每年投入大量資金發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，但項目制運作的扶貧產(chǎn)業(yè)資金投入期一般為一年，資金投入具有短期性、不可持續(xù)性，且政府主導的產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有規(guī)?；瘍A向，通常借助扶龍頭、帶農戶的方式發(fā)展。以貴州的現(xiàn)實情況看，剩余農村貧困人口分散，主要分布在各種設施和資源條件相對較差的區(qū)域，難以形成規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)，所以深度貧困區(qū)域的極貧人口還需要采

7、取以戶為單位的小型種、養(yǎng)和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，這部分人群欠資金、缺技術。依據(jù)貴州省扶貧部門2017年的估算，貴州省精準扶貧小額信貸資金實際需求約為600億元，但可使用的扶貧再貸款規(guī)模僅有200億元，缺口約400億元2。而且由于財政貼息專項資金投入有限，個別縣（市、新區(qū)）發(fā)放扶貧小額信貸貧困戶多，貼息資金量大，而由于縣級財力有限，導致貼息資金也不能滿足扶貧小額信貸工作推進的需求，扶貧小額信貸資金的供給與需求不相適應。（二）扶貧小額信貸偏離產(chǎn)業(yè)扶貧目標群體。在貸款對象的選擇上，盡管政府有明確要求，扶貧小額信貸必須用于貧困人口發(fā)展產(chǎn)業(yè)，或貸款參與龍頭企業(yè)發(fā)展，建立利益聯(lián)結關系，帶動貧困農戶脫貧。但在實

8、踐環(huán)節(jié)，卻產(chǎn)生兩種貸款利益不能瞄準扶貧人口的情況。一是散戶、極貧戶難獲貸款。扶貧小額信貸盡管由財政貼息但本金來源是銀行，貴州省的“特惠貸”，本金主要是農村信用社投入，利息由財政補助，雖規(guī)定設立風險補償基金，但部分地區(qū)并沒有完全按政策設立風險補償金，風險還是主要由農信社承擔，因此實踐中出現(xiàn)有的地方人為增加審批環(huán)節(jié)、提高申貸門檻，如：須經(jīng)過“村委、駐村工作隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣扶貧辦、縣脫貧攻堅指揮部和金融機構”層層把關，貧困戶從申請到獲得“特惠貸”資金所需時間較長，增加了貧困戶申貸成本。還有的地方降低審批金額，如：申請5萬元的最終只批準2萬3萬元，貧困戶發(fā)展生產(chǎn)合理資金需求得不到滿足。二是與企業(yè)聯(lián)結利益難

9、到戶。為融合小額信貸和扶貧產(chǎn)業(yè)資金，政府鼓勵貧困戶按照“量化到戶、股份合作、入股分紅、滾動發(fā)展”的方式，與扶貧龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社建立利益聯(lián)結，將獲得的小額信貸資金參與扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)建設，集中使用，通過企業(yè)帶動農戶增收脫貧，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧效益到戶。銀行也更傾向于鼓勵這種貸款方式，但是在實踐中，多地存在企業(yè)與貧困戶間利益聯(lián)結不牢固，甚至出現(xiàn)企業(yè)侵占貸款資金利益的情況，導致扶貧小額貸款在精準產(chǎn)業(yè)發(fā)展中不能有效瞄準目標群體，違背了政策設計的初衷。有的縣將“特惠貸”直接以農戶名義打捆給企業(yè)使用，農戶有自我發(fā)展意愿缺資金的卻得不到貸款，而農戶分紅份額只略高于銀行存款利息，如：以農戶名義貸款5萬元打給

10、企業(yè)使用，企業(yè)每年分給農戶3000元，但企業(yè)卻拿到了政府全部貼息的貸款，到期歸還貸款后，農戶就沒有了可持續(xù)性收益。（三）扶貧小額信貸政策的可持續(xù)性差。政策的可持續(xù)性差主要表現(xiàn)在扶貧信貸資金投入主體單一和貸款管理不規(guī)范。首先資金投入難以持續(xù)，由于小額信貸的本金來源主要是指定的銀行等金融機構，如“特惠貸”執(zhí)行主體機構只有農村信用社，其資金投入量有限，承擔的風險有限，而且財政貼息投入政策的時間是否受脫貧攻堅任務完成時間的限制也未明確，本金來源單一，政策難以長期持續(xù)。其次管控不力，致使政策難以持續(xù)，由于扶貧小額信貸政策推行主體和執(zhí)行主體不一致，實踐中雙方追求不同的目標，加上貸款群體風險分散、管理成本高

11、而無彌補的渠道，因此在管理上易出現(xiàn)放貸不規(guī)范、后期管理跟進難等問題。如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村審核不嚴，對貸款用途未作認真考察，存在建檔立卡貧困農戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路不清，盲目貸款，未按規(guī)定用途使用貸款的現(xiàn)象。如：貸款時注明是養(yǎng)殖或農業(yè)經(jīng)營，實際用于建房或嫁娶等其他方面，或將貸款轉存于其他銀行，不用于生產(chǎn)經(jīng)營，甚至出現(xiàn)戶主外出打工，項目和貸款無法跟蹤管理的情況。若發(fā)放的貸款不能按期收回，后期壞賬率高，則政策必然難以持續(xù)。（四）扶貧小額信貸風險防控機制不健全。扶貧小額信貸盡管是政府主導，但仍需按市場規(guī)律運行，并要設計好信貸資金的風險防范管理機制。目前以貴州省的實踐來看，在信貸風險管理上主要存在兩方面的問題：一是政

12、策規(guī)定的風險補償金未完全建立或變通處理。根據(jù)規(guī)定，扶貧小額信貸應設立風險補償金，但由于貧困地區(qū)可用財力普遍短缺，因此部分地區(qū)并沒有按規(guī)定保障扶貧小額信貸風險金的投入。部分縣市未按照相關規(guī)定及與金融貸款機構協(xié)議足額注入風險補償金，而是采取變通處理，如在主辦銀行財政存款中指定一定份額為風險補償金，協(xié)議明確有擔保功能，政府承諾不抽離。這種出資不規(guī)范、沒有進入保證金專戶的擔保增信資金和風險補償承諾使銀行面臨較大的法律風險。在一些縣市，即使是這種協(xié)議約定的風險補償金也不是一次到位，而是視銀行投放扶貧小額信貸的進展情況逐步補充，由于補充不到位，已通過銀行內部審核的扶貧小額信貸難以實現(xiàn)及時足額投放。二是相關

13、的農業(yè)保險推行不足。盡管在貴州省創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸實施意見中要求，金融機構根據(jù)農戶小額信用貸款的相關規(guī)定，對建檔立卡貧困戶進行信用等級評定，鼓勵貸款農戶通過投保貸款保證保險或產(chǎn)業(yè)項目農業(yè)保險等方式予以增信。但長期以來，居住在偏遠地區(qū)的貧困農戶缺乏農業(yè)保險購買意識，參保不積極、不主動，加上地方政府對保險扶貧的政策支持和激勵機制不夠，對省內保險扶貧的政策認識和運用不足，使得農業(yè)保險在防控風險上沒有發(fā)揮應有的作用。（五）扶貧小額信貸的貸款主體和扶持對象均缺乏內生動力。扶貧小額信貸主要是為了實現(xiàn)社會目標，扶持弱勢群體，金融機構主體作為市場主體注重追求市場利潤，按現(xiàn)行政策，盡管利息由財政全額或部分貼息

14、（一般控制在5%以內），但風險補償安排中銀行要承擔20%40%的比重，銀行實質上仍存在較大的風險敞口，扶貧小額信貸風險溢價得不到足額的擔保支持和貼息覆蓋。另外，脫貧攻堅政策窗口預期到2020年，脫貧后相關政策能否延續(xù)難以準確預期，銀行進退兩難，抑制了銀行創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的積極性和主動性。農戶也缺乏貸款發(fā)展生產(chǎn)的內生動力，有宣傳上的原因，也有制度本身的原因。“特惠貸”政策宣傳手段較單一，目前主要依靠農信社墻體標語、戶外廣告等方式進行宣傳推廣，部分貧困戶不知曉“特惠貸”政策，不清楚辦理程序、條件，不知道可利用貸款發(fā)展生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)增收。目前，貴州省貸出的扶貧小額信貸主要是“農業(yè)經(jīng)營主體+建檔立卡貧困

15、戶”貸款，即企業(yè)通過吸收貸款“入股”、吸納就業(yè)、流轉土地、提供訂單等利益聯(lián)結機制帶動貧困戶增收脫貧，實踐中，縣鄉(xiāng)政府主要以貧困戶在貸款期限內增收盡快越過收入貧困線為目標，短期行為較為明顯，在激發(fā)貧困戶貸款發(fā)展生產(chǎn)的內生動力方面做的工作不多，效果不明顯，在現(xiàn)有貸款總額中貧困戶有內生動力自主貸款、自用貸款以發(fā)展生產(chǎn)、自主創(chuàng)業(yè)而實現(xiàn)增收脫貧的貸款占比較低。（六）扶貧小額信貸擠占排斥公益型小額信貸。政府主導的小額信貸進入農村市場后，對公益型小額信貸和商業(yè)小額信貸均造成了一定的排斥。一方面，由于政府主導的福利型小額信貸利率低且由財政貼息，農戶不需要承擔資金使用成本，而公益型及商業(yè)型的小額信貸需要支付高于

16、市場利率的資金使用成本，因此公益型的小額信貸受到的關注越來越少。另一方面，由于福利型小額信貸不能瞄準目標群體、出現(xiàn)貸款未按用途使用，甚至存在以為貸款可以不用償還等情況，使得農村信用環(huán)境受到影響，導致公益型、商業(yè)型的小額信貸也難以在農村推行其相關的信貸產(chǎn)品。 對策探討 扶貧小額信貸雖然能借助政府強有力的行政力量獲得財政及社會各界的大力支持，為農村產(chǎn)業(yè)扶貧提供重要的支撐作用，但是由于其福利性強，資金投入主體和政策主體不一致，因此易陷入貧困戶利益被侵占、偏離扶貧目標、管理不規(guī)范等困境，政府應進一步完善頂層制度設計、規(guī)范管理、引入貸款主體競爭機制，并促進公益型小額信貸的發(fā)展，形成政府、市場共同協(xié)作支撐

17、農村金融扶貧的局面。（一）完善扶貧小額信貸頂層制度設計。扶貧小額信貸在頂層制度的設計上，首先要保證能讓貸款精準到扶持對象，瞄準建檔立卡貧困戶，根據(jù)發(fā)展意愿簡化放款程序，精準放貸。無論貧困農戶是將貸款用于自主發(fā)展生產(chǎn)還是加入企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，均應確保貸款取得的發(fā)展收益實現(xiàn)利益到戶。尤其是針對參與企業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貸款需要在制度中明確農戶獲益的環(huán)節(jié)、方式及利益分配比重等，做好政策宣傳，保障農戶利益，切實調動貧困農戶發(fā)展生產(chǎn)的內生動力。其次，制度中要規(guī)定貸款主體的責任及考核辦法，即貸款金融機構在扶貧小額信貸中的主體責任及考核辦法，不能人為增加審批環(huán)節(jié)、制定限制性的貸款規(guī)定，導致貸款者實際成本加大，只要是精準

18、扶貧建檔立卡貧困戶有發(fā)展的意愿、能力及發(fā)展方向，就應保障暢通快捷、便利的貸款程序。第三，要發(fā)揮好村支兩委在貸款去向上的監(jiān)督作用。探索農村社區(qū)在扶貧信貸管理、教育、指導方面的做法，通過村支兩委、農村信貸員與借款人建立緊密的聯(lián)系,通過“軟信息”與借款人建立長期的信用合作關系，設計合理的還款方式以減少違約的概率。（二）規(guī)范扶貧小額信貸的管理。由于扶貧小額信貸的福利性較強，因此在實踐中容易造成利益侵占，貸款偏離扶貧目標的問題，因此在管理上需要進一步做好規(guī)范工作，在事前及事中做好防控工作。首先，規(guī)范對貸款對象的識別管理。政府相關部門應負責完善扶貧小額工作方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村支兩委與農信社協(xié)作做好貸款發(fā)放和使用

19、工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村支兩委協(xié)助農信社開展貸款入戶調查、農戶選擇、產(chǎn)業(yè)引導、帶動對接等基礎工作，嚴格識別貸款對象,嚴格界定貸款用途,防止冒貸、轉貸、虛報戶數(shù)、虛報需求或以貧困戶的名義騙貸。其次，規(guī)范放貸程序及后續(xù)管理。各級農信社對有產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿及能力的建檔立卡貧困戶,不應再加設年齡、婚姻等門檻,對有不良信用記錄但已還清貸款的貧困戶應適當降低貸款的信用條件,給予貸款支持；對有經(jīng)營能力、有致富門路的貧困戶要支持自主經(jīng)營使用、發(fā)展致富項目；對缺乏致富能力、無致富項目的貧困戶要發(fā)揮基層政府的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢,通過聯(lián)合、入股、流轉、托管等方式,把貧困戶有效組織起來，提高貸款使用效益。對投入資金發(fā)展后續(xù)管理應明

20、確分工、協(xié)作共抓，扶貧部門應主動跟進項目執(zhí)行情況，信貸機構應跟進資金使用去向情況，及時發(fā)現(xiàn)問題、規(guī)范管理。（三）引入放貸主體競爭機制。政府主推的小額信貸產(chǎn)品，雖是政府主導還需市場運作，但實踐中不是只把審貸和放貸權保留在銀行手中便是市場運作。目前地方政府主要通過農信社發(fā)放扶貧小額信貸，為激發(fā)其積極性，在融資及財政補貼上都有相應的優(yōu)惠政策，這樣的壟斷局面，變相加大了金融扶貧的機構運營成本，容易制造尋租。既然要推行小額信貸普惠貧困群體，則首先要在貸款主體上應采取競爭規(guī)則，即只要是正規(guī)金融機構均可成為放貸主體，不能強行指定某一家金融機構，應通過市場競爭，如項目招標等公平競爭手段，引入各類金融機構主體競

21、爭機制，這樣有利于降低扶貧交易成本，讓放貸主體主動改進放貸管理的各個環(huán)節(jié)。其次，對引入的不同放貸主體應建立健全競爭考評機制，設定量化指標，對于完成任務較好的可以給予更多具體的財稅支持政策，促成金融機構之間的競爭，促進銀行變被動為主動，主動上門調查、主動送貸入戶，確保扶貧小額信貸的健康發(fā)展。（四）健全扶貧信貸風險防控體系。扶貧小額信貸風險防控體系的完善需做好三個環(huán)節(jié)的工作：一是事前應做好政策的宣傳，政府相關人員應做好政策宣傳、解讀，應把控好目標群體的準確性，作好溝通、協(xié)調、教育工作，明確貸款機構和貸款人的相關責任和義務，保證政策的可知性及執(zhí)行的公平、公正。二是進一步落實風險補償金制度，確保風險補償金能及時足額的到位，同時還應探索將小額信貸與投保相聯(lián)結的方式，建議投保金額也列為財政專項補助，形成“政府+銀行+保險”的風險分擔機制，可考慮試點“以風險補償資金購買貸款”保證保險等做法，切實做到風險可防控，銀行可贏利，政策可持續(xù)。三是事中監(jiān)管上，可采取“溯源、倒逼”管理方式，即通過跟蹤貧困戶使用貸款資金取得的受益成效，考評貸款資金的使用效益