小議憲法監(jiān)督的雙重體制

1、小議憲法監(jiān)督的雙重體制本文 憲法作為我國(guó)的根本大法,在依法治國(guó)及建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中起著舉足輕重的作用,因而憲法的充分實(shí)施顯得尤為重要,而要保障憲法的充分實(shí)施,就必須建立一套行之有效的監(jiān)督體制。對(duì)于法治國(guó)家來(lái)說(shuō),憲法監(jiān)督是保障憲法實(shí)施、維護(hù)公民合法權(quán)益的一項(xiàng)重要法律制度。憲法監(jiān)督是憲政建設(shè)中一個(gè)重大而實(shí)際的問(wèn)題,從我國(guó)民國(guó)到新中國(guó)建國(guó)后的憲政歷史看,始終沒(méi)有建立起有效的憲法監(jiān)督制度,以至多次產(chǎn)生憲政的悲劇。因此,在現(xiàn)行憲法的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步建立和完善憲法監(jiān)督制度,是我國(guó)目前亟待解決的重大問(wèn)題。許多學(xué)者和實(shí)際工作者就此進(jìn)行了有益的探討,筆者不揣冒昧,提出一管之見(jiàn),敬請(qǐng)教正。 一、我國(guó)憲法監(jiān)

2、督制度的現(xiàn)狀及缺陷 我國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督屬于代表機(jī)關(guān)監(jiān)督體制。憲法第62條規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)行使監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán);憲法第67條規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。這便保證了我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)得以經(jīng)常性地行使監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。根據(jù)5全國(guó)人民代表大會(huì)組織法637條規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督憲法實(shí)施的過(guò)程中發(fā)揮具體的作用。憲法第5條規(guī)定,一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)不得同憲法相抵觸。憲法第99條又規(guī)定,地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)都必須在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的實(shí)施。確立代表機(jī)關(guān)作為憲法監(jiān)督的主體,是我國(guó)實(shí)行民主集中制的人民代表大會(huì)制度這一政權(quán)組織形式的必然結(jié)

3、果,充分體現(xiàn)了我國(guó)政權(quán)屬于廣大人民的根本屬性,無(wú)疑應(yīng)予充分肯定。這種制度在憲法監(jiān)督方面,可以充分發(fā)揮全國(guó)人民代表大會(huì)的權(quán)威性、全國(guó)人大常委會(huì)的專(zhuān)業(yè)性以及專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的準(zhǔn)確性。三個(gè)層次有機(jī)結(jié)合,各司其職,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),具有一定的特色。但是,在看到現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度歷史進(jìn)步性的同時(shí),也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到,我國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度在理論上、實(shí)踐上存在的一些不足和缺陷,表現(xiàn)在:從理論上看,由立法機(jī)關(guān)自己監(jiān)督自己不符合法治的基本原理和根本原則。憲法是國(guó)家的根本大法,一國(guó)的法律體系中,憲法處于最高的法律地位,具有最高法律效力。我國(guó)憲法明確規(guī)定,一切法律、行政法規(guī)和地位性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。這里的一切法律自然包括全國(guó)人大

4、及其常委會(huì)制定的法律在內(nèi),這說(shuō)明全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律也存在是否違憲的問(wèn)題。而全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律是否違憲,其本身很難自知。當(dāng)人民認(rèn)為全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律違憲時(shí),通過(guò)什么途徑獲得法律救助呢?我國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度下,有權(quán)進(jìn)行審查并做出決定的機(jī)關(guān)還是全國(guó)人大及其常委會(huì),這就違背了一個(gè)基本的法律原則:任何人不能成為自己?jiǎn)栴}的法官。全國(guó)人大及其常委會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu),然而這并不能否認(rèn)它們自身也應(yīng)該受到監(jiān)督,尤其是它通過(guò)的法律可能違憲時(shí)更應(yīng)該受到監(jiān)督和審查。事實(shí)上,現(xiàn)代憲政國(guó)家的憲法監(jiān)督制度,監(jiān)督代議機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件恰恰是憲法監(jiān)督的重心所在。從實(shí)踐上看,由全國(guó)人大及其

5、常委會(huì)專(zhuān)門(mén)行使憲法監(jiān)督職權(quán),在運(yùn)作時(shí)很難落實(shí)。憲法監(jiān)督是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作,客觀上要求有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。但我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)是全權(quán)性的國(guó)家機(jī)關(guān),擔(dān)負(fù)著多種管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的職能,必須決議有關(guān)國(guó)家和社會(huì)生活中的一切重大事項(xiàng),憲法規(guī)定的全國(guó)人大的職權(quán)有15項(xiàng),其常委會(huì)的職權(quán)有21項(xiàng)。憲法監(jiān)督只是這些職權(quán)中的一項(xiàng)。因此,全國(guó)人大及其常委會(huì)是我國(guó)憲法監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān),但又不是專(zhuān)任機(jī)關(guān)。專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)要求它們主持憲法監(jiān)督和全權(quán)處理違憲問(wèn)題,而非專(zhuān)任機(jī)關(guān)又勢(shì)必使它們不能集中時(shí)間和精力專(zhuān)注于憲法的監(jiān)督工作,這就難免使監(jiān)督工作流于形式,很難保證憲法監(jiān)督的效果。同時(shí),全國(guó)人大及其常委會(huì)的會(huì)

6、期制度也難以保證憲法監(jiān)督的連續(xù)性和及時(shí)性。全國(guó)人大每年舉行一次例會(huì),每次會(huì)期僅半月左右,全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月開(kāi)一次會(huì)議,會(huì)期也不長(zhǎng),而完善有效的憲法監(jiān)督制度就要求違憲問(wèn)題能得到及時(shí)有效的處理。 二、建立憲法監(jiān)督的雙重運(yùn)行體制 要彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度所存在的理論上和實(shí)踐上的不足和缺陷,筆者認(rèn)為,在確保我國(guó)人民民主專(zhuān)政政體的前提下,應(yīng)借鑒西方國(guó)家憲法監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn),改變?nèi)珖?guó)人大及其常委會(huì)作為憲法監(jiān)督唯一主體的體制,增設(shè)憲法監(jiān)督主體,建立憲法監(jiān)督雙重運(yùn)行體制。憲法監(jiān)督雙重運(yùn)行體制的基本模式是:全國(guó)人大及其常委會(huì)行使憲法監(jiān)督的主動(dòng)權(quán);創(chuàng)設(shè)憲法法院作為憲法監(jiān)督的另一主體,行使憲法監(jiān)督的被動(dòng)權(quán);兩個(gè)

7、主體之間明確分工、各司其職并相互監(jiān)督,以保證我國(guó)憲法能夠全面貫徹和實(shí)施。 (一)全國(guó)人大及其常委會(huì)行使憲法監(jiān)督的主動(dòng)權(quán) 在憲法監(jiān)督雙重體制下,全國(guó)人大及其常委會(huì)的職責(zé)相對(duì)減少,其監(jiān)督的主要內(nèi)容大致概括為三個(gè)方面:一是對(duì)憲法、法律實(shí)施情況的監(jiān)督,包括立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督;二是通過(guò)法定的方式和程序,對(duì)由它產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員,包括國(guó)家主席和中央軍事委員會(huì)的工作情況實(shí)施監(jiān)督;三是全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)下級(jí)人大及其委員會(huì)的監(jiān)督。全國(guó)人大及其委員會(huì)實(shí)施憲法監(jiān)督的目的是為了全面保證國(guó)家法律的實(shí)施和維護(hù)人民的根本利益,防止行政、司法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督采取主動(dòng)的方式,主要通過(guò)聽(tīng)

8、取和審議工作報(bào)告、定期或不定期聽(tīng)取匯報(bào)、質(zhì)詢(xún)和詢(xún)問(wèn)、組織視察和特定調(diào)查等方式進(jìn)行,其特征是單一化和固定化。 (二)創(chuàng)設(shè)憲法法院,行使憲法監(jiān)督的被動(dòng)權(quán) 如前所述,由于全國(guó)人大及其常委會(huì)作為憲法監(jiān)督唯一主體存在著理論上和實(shí)踐上的缺陷,要把憲法監(jiān)督切實(shí)開(kāi)展起來(lái),根據(jù)我國(guó)國(guó)情,應(yīng)該設(shè)立諳熟憲法和法律的專(zhuān)任機(jī)構(gòu)作為另一憲法監(jiān)督主體來(lái)行使憲法監(jiān)督的被動(dòng)權(quán),以彌補(bǔ)單一監(jiān)督主體的不足和缺陷。從國(guó)外情況看,二次世界大戰(zhàn)之后,一些資本主義國(guó)家改立法監(jiān)督制為司法審查或憲法法院監(jiān)督制,特別是憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)化,得到了令人矚目的發(fā)展,而且有繼續(xù)演進(jìn)的趨勢(shì),除已有的奧地利、德國(guó)、法國(guó)、意大利等國(guó)外,結(jié)束了延續(xù)達(dá)3多年殖

9、民統(tǒng)治和種族隔離制度的南非,也設(shè)立了憲法法院;2世紀(jì)9年代分化的國(guó)家,如俄羅斯,根據(jù)1993年12月12日全民公決通過(guò)的俄羅斯聯(lián)邦憲法,也設(shè)立了憲法法院。我國(guó)在起草1982年憲法的過(guò)程中,就曾有專(zhuān)家提出在全國(guó)人大設(shè)立憲法委員會(huì),可惜這一提議并未寫(xiě)入憲法草案。隨著社會(huì)主義法制化建設(shè)的不斷完善,為使我國(guó)憲法監(jiān)督真正落到實(shí)處,應(yīng)該考慮設(shè)立憲法法院作為憲法監(jiān)督的另一主體。1.憲法法院的性質(zhì)憲法法院應(yīng)該相對(duì)獨(dú)立,成為中央級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部份,是行使憲法監(jiān)督職權(quán)的專(zhuān)任國(guó)家機(jī)關(guān)。在我國(guó)現(xiàn)行政體下,憲法法院應(yīng)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé),因此,它相對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)說(shuō)處于從屬地位,但是它的這種從屬地位并

10、不否認(rèn)它的相對(duì)獨(dú)立性,它依法行使違憲審查職權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉,處于與中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院平行的地位。2.憲法法院的組成在我國(guó)人民代表大會(huì)制度下,憲法法院應(yīng)由全國(guó)人大產(chǎn)生,憲法法院的成員可考慮由權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生;由于憲法法院的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng),其部份成員也可以考慮通過(guò)專(zhuān)門(mén)的司法考試和相關(guān)的考核程序產(chǎn)生。3.憲法法院的職權(quán)憲法法院行使違憲審查的職權(quán),它行使職權(quán)的性質(zhì)具有一定的司法屬性,它不能主動(dòng)對(duì)立法機(jī)關(guān)通過(guò)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查,它是應(yīng)組織或公民的請(qǐng)求而對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查,相對(duì)于提起違憲審查請(qǐng)求的組織或公民來(lái)說(shuō),它處于被動(dòng)地位

11、。憲法法院受理違憲審查請(qǐng)求,并對(duì)違憲規(guī)范性文件做出裁定,直接目的是解決憲法糾紛,間接目的是監(jiān)督憲法實(shí)施,維護(hù)法制統(tǒng)一。憲法法院審查的對(duì)象是憲法之外的一切規(guī)范性文件,只要利害關(guān)系人認(rèn)為規(guī)范性文件侵害了它的憲法權(quán)利(或權(quán)力)時(shí),就可通過(guò)一定的程序向憲法法院提出違憲審查請(qǐng)求,憲法法院進(jìn)行審查后做出是否違憲的裁定。對(duì)于被認(rèn)為違憲的法律、法規(guī)和其它規(guī)范性文件,由于它們的效力等級(jí)不同,憲法法院應(yīng)該做出不同的裁定。對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律同憲法不一致的,可向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出修改建議;對(duì)于國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋,有同憲法相抵觸的,可向全國(guó)人大常委會(huì)提出撤消建議;

12、對(duì)于民族自治地方的自治條例和單行條例,有同憲法相抵觸的,憲法法院可向全國(guó)人大常委會(huì)提出糾正建議;對(duì)于部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章、省級(jí)和省級(jí)以下地方性法規(guī)以及其它規(guī)范性文件,有違憲侵權(quán)的,憲法法院可做出違憲裁定,該裁定之效力及于司法機(jī)關(guān),司法機(jī)關(guān)不得以被裁定違憲的規(guī)范性文件作為判案之依據(jù),憲法法院同時(shí)要向被裁定違憲規(guī)范性文件的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)或備案機(jī)關(guān)提出撤消建議。 (三)兩個(gè)憲法監(jiān)督主體相互監(jiān)督 由于憲法法院的組成人員是由全國(guó)人大產(chǎn)生的,因而全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)憲法法院的主要監(jiān)督形式是有權(quán)罷免憲法法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和其它組成人員。我國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度沒(méi)有將監(jiān)督憲法實(shí)施與監(jiān)督全國(guó)人大的活動(dòng)結(jié)合起來(lái)。我國(guó)現(xiàn)行憲

13、法規(guī)定,全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施,全國(guó)人大對(duì)其常委會(huì)的工作實(shí)行監(jiān)督,卻沒(méi)有規(guī)定由哪個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督全國(guó)人大,而且從實(shí)踐上看,全國(guó)人大每年一次的會(huì)期制度很難從實(shí)質(zhì)上保證對(duì)其常委會(huì)的監(jiān)督。因此,我國(guó)現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度,對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督與對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督完全脫節(jié),實(shí)際上對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督處于虛空狀態(tài)。18世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩有句名言:一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn),要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力。由于全國(guó)人大及其常委會(huì)是監(jiān)督憲法實(shí)施的最重要國(guó)家機(jī)關(guān),因而,憲法法院作為憲法監(jiān)督的另一主體,實(shí)際上也是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)權(quán)力的監(jiān)督。這種相互監(jiān)督的體

14、制是符合權(quán)力相互制約的現(xiàn)代法制精神的。 三、憲法法院與全國(guó)人大及其常委會(huì)、最高人民法院的關(guān)系 前已述及,憲法法院應(yīng)是行使憲法監(jiān)督職權(quán)的專(zhuān)任國(guó)家機(jī)關(guān),在我國(guó)現(xiàn)行政體下,憲法法院應(yīng)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。但是,當(dāng)公民或組織請(qǐng)求對(duì)包括由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí),憲法法院應(yīng)處于超然的中立地位,它是公民或組織同包括全國(guó)人大及其常委會(huì)在內(nèi)的立法機(jī)關(guān)的法官。憲法法院對(duì)公民或組織請(qǐng)求審查的規(guī)范性文件予以審查后可以做出是否違憲的栽定。簡(jiǎn)言之,憲法法院在行政體制上是全國(guó)人大及其常委會(huì)的下屬機(jī)關(guān),在業(yè)務(wù)執(zhí)行方面,不僅不受全國(guó)人大及其常委會(huì)的約束,反而對(duì)其有制約權(quán)限,這也符合現(xiàn)代政治體制權(quán)力相互制約的發(fā)展趨勢(shì)。憲法法院作為中央一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的主要組織部分,它與最高人民法院在行政序列上處于平行地位,但兩者所司職責(zé)有很大區(qū)別。最高人民法院職責(zé)廣泛,涉及各個(gè)司法管轄領(lǐng)域,且有主動(dòng)調(diào)審各類(lèi)案件的權(quán)限,其所作出的判決具有最高的法律效力;而憲法法院職責(zé)相對(duì)專(zhuān)一,僅對(duì)規(guī)范性文件予以審