用“歷史的依據(jù)”認(rèn)定“歷史遺留問題”

1、用“歷史的依據(jù)認(rèn)定“歷史遺留問題國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛案 *李鵬程 呂士威【引言】2002 年 7 月 1 日，是我國實(shí)行國有土地有償使用制度以來一個(gè)具有特殊意義的日子， 因?yàn)樵谶@一天，國土資源部制定的?招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定?開始實(shí)施， 并由此產(chǎn)生了我國國有土地使用權(quán)出讓市場轟動(dòng)一時(shí)的“歷史遺留問題 。在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入的大背景下， 實(shí)行國有土地有償使用制度， 一方面有力推動(dòng)了房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的蓬勃開展，另一方面也吸引了各路逐利資本蜂擁而來，搶 占本已稀缺的土地資源。 為標(biāo)準(zhǔn)土地出讓市場秩序， 優(yōu)化配置土地資源， 國土資源部于 2002 年 5 月做出?招標(biāo)拍賣

2、掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定? ，明確規(guī)定自 2002 年 7 月 1 日起， 商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。 2003年 10月13日，國土資源部又出臺?關(guān)于進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序中自查自糾假設(shè) 干問題的處理意見?國土資發(fā) 2003365 號，以下簡稱“ 365號文提出， 在2002年 7 月 1 日前，市、縣政府已經(jīng)進(jìn)行了前置審批，或者市、縣政府已經(jīng)與開發(fā)商簽訂書面工程 開發(fā)協(xié)議的經(jīng)營性用地，作為歷史遺留問題，可以繼續(xù)以協(xié)議方式出讓。很顯然，誰能搭 上“歷史遺留問題這一末班車，誰就能繼續(xù)以協(xié)議方式受讓國有土地使用權(quán)，從而方便、 快捷、無競爭

3、、低本錢地獲得開發(fā)經(jīng)營用地；反之，如果那些進(jìn)行了大量前期工作的房地 產(chǎn)開發(fā)企業(yè)錯(cuò)失這一末班車，那么會遭受不應(yīng)有的損失?！景盖楹喗椤课覀兊奈腥擞?1997年 10 月就青島市某“城中村整村改造工程獲得某區(qū)經(jīng)濟(jì)開展 局的立項(xiàng)批復(fù)，于 2001年 4月取得市規(guī)劃局下達(dá)的該工程規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)，于 2002年9月 與該區(qū)國土資源局簽訂了該工程的國有土地使用權(quán)出讓合同。因該整村改造工程用地中尚 有局部土地未征歸國有，該區(qū)政府于 2004年 3月向市政府請示補(bǔ)辦用地手續(xù)，經(jīng)逐級請示，山東省政府于 2004年 12月做出了同意完善建設(shè)用地審批手續(xù)的批復(fù)。 然而，因土地出讓方與受讓方對國土資源部 365 號文的

4、理解產(chǎn)生分歧，致使該國有土地使 用權(quán)出讓合同一直沒有得到履行。爭議焦點(diǎn)】這一案件反映出認(rèn)定、處理“歷史遺留問題時(shí)所普遍遇到的兩個(gè)焦點(diǎn)問題：一是此 類出讓合同均是在國土資源部?招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定?施行后以協(xié)議方 式簽訂，且多數(shù)是先簽訂出讓合同，后補(bǔ)辦農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批和土地征用手續(xù)。此 做法違反了?招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定?和?中華人民共和國土地管理法? 的相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定，合同是否有效？二是完成哪些手續(xù)才是“已經(jīng)進(jìn)行了前置審批 ，可以 作為“歷史遺留問題繼續(xù)以協(xié)議方式出讓？【法律解析】在我們接受本案委托之前，最高人民法院曾對一起類似的土地出讓合同糾紛案做出了 200

5、4民一終字第 106 號民事判決書。該判決書對此類出讓合同的效力問題進(jìn)行了精辟 論述后做出結(jié)論：自 2002 年 7 月 1 日起施行的?招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定? 是國土資源部為加強(qiáng)土地管理而制定的部門規(guī)章，根據(jù)?中華人民共和國合同法?第五十 二條第五項(xiàng)和最高人民法院 ?關(guān)于適用中華人民共和國合同法 假設(shè)干問題的解釋 一? 第四條的規(guī)定，該部門行政規(guī)章不能作為確認(rèn)合同無效的依據(jù)；土地使用權(quán)出讓合同簽訂 后，省人民政府批準(zhǔn)了合同項(xiàng)下宗地農(nóng)轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)和征地手續(xù)，使該土地使用權(quán)出讓 合同效力自此得到補(bǔ)正。該判決書對哪些手續(xù)屬于“前置審批的解答那么是： 2002年 7 月 1 日前只取

6、得方案立項(xiàng)而未取得?建設(shè)用地規(guī)劃許可證? ，不屬于已進(jìn)行了前置審批情形。接受委托后，我們深入分析研究了本案事實(shí)、證據(jù)、最高人民法院判例和有關(guān)法律、 法規(guī)、規(guī)章以及土地、規(guī)劃管理部門的實(shí)務(wù)操作流程。研究發(fā)現(xiàn)，關(guān)于國有土地使用權(quán)出 讓的前置審批問題，我國法律、行政法規(guī)沒有做出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，但根據(jù) 1993年 1 月 1 日實(shí)施的建設(shè)部?城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理方法? 、2001 年 4 月 1 日實(shí)施?青 島市城市規(guī)劃條例?以及?青島市規(guī)劃局建設(shè)工程規(guī)劃報(bào)建須知?的有關(guān)規(guī)定，無論 2002 年 7 月 1 日前還是 2002年 7 月 1 日后，無論以協(xié)議方式還是以招拍掛方式出讓土地

7、使用權(quán)， 其辦理流程均為：取得立項(xiàng)批復(fù)一取得規(guī)劃設(shè)計(jì)條件其表現(xiàn)形式為規(guī)劃管理部門下達(dá)的 選址意見書或規(guī)劃定點(diǎn)及設(shè)計(jì)條件通知書或規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)等載明規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的書面文 件 T 土地使用權(quán)出讓簽訂出讓合同 取得?建設(shè)用地規(guī)劃許可證? 辦理土地 使用權(quán)權(quán)屬證書。 注： 2021 年 1 月 1 日實(shí)施的?中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法?也完全采 用了這一流程。最高人民法院判決書認(rèn)為未取得?建設(shè)用地規(guī)劃許可證?的，不屬于已經(jīng) 進(jìn)行了前置審批情形的觀點(diǎn)，值得商榷。因本案土地出讓合同有效已是定論，所以，我們在代理本案訴訟中著重強(qiáng)調(diào)：一、認(rèn) 定“歷史遺留問題，應(yīng)當(dāng)以歷史的、即 2002年 7月 1日前法律、法規(guī)、

8、規(guī)章的規(guī)定和實(shí) 務(wù)操作流程的事實(shí)為依據(jù)， 而不應(yīng)以處理歷史遺留問題時(shí)提出的觀點(diǎn)為準(zhǔn)繩； 二、根據(jù)“歷 史的規(guī)章規(guī)定和“歷史的流程事實(shí)，土地使用權(quán)出讓的前置審批包括獲得“立項(xiàng)批復(fù) 和“規(guī)劃設(shè)計(jì)條件 ，?建設(shè)用地規(guī)劃許可證?是土地出讓后應(yīng)當(dāng)辦理的手續(xù)，而非前置審 批；三、本案土地出讓，在 2002年 7月 1日前取得了立項(xiàng)批復(fù)和規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)即規(guī)劃設(shè) 計(jì)條件，完成了前置審批，應(yīng)當(dāng)作為“歷史遺留問題 ，繼續(xù)履行協(xié)議出讓合同。【法院判決】本案一、二審法院均采納了我們的意見，判決繼續(xù)履行本案的協(xié)議出讓合同，圓滿解 決了這一“歷史遺留問題 ?！巨k案隨想】對協(xié)議出讓土地“歷史遺留問題的處理也已漸漸成為歷史，而歷史總是留給人們一 些發(fā)人深省的啟示。土地資源稀缺與經(jīng)濟(jì)開展需求之間的矛盾，國家與企業(yè)、中央與地方、 城市與農(nóng)村之間資源配置的調(diào)整，還會產(chǎn)生另一些諸如土地征收與征用的歷