格林柯?tīng)柋瘎”澈蟮膬?nèi)外部治理

1、格林柯?tīng)柋瘎”澈蟮膬?nèi)外部治理文章提交者：費(fèi)國(guó)平 摘要格林柯?tīng)柡偷侣〉让駹I(yíng)企業(yè)的悲劇究竟是企業(yè)家個(gè)人的悲劇還是時(shí)代的悲??？顧雛軍們的結(jié)局是否昭示了絕大多數(shù)中國(guó)民營(yíng)企業(yè)家的結(jié)局？國(guó)退民進(jìn)與國(guó)有資產(chǎn)流失之間真的存在必然聯(lián)系嗎？政府眼中的企業(yè)究竟是什么樣的企業(yè)？企業(yè)眼中的政府究竟是什么樣的政府？企業(yè)的內(nèi)部治理和外部治理，究竟孰輕孰重？這些問(wèn)題，費(fèi)國(guó)平律師在文中都做了相應(yīng)解答。格林柯?tīng)柋瘎”澈蟮膬?nèi)外部治理格林柯?tīng)?、德隆等企業(yè)的結(jié)局，是他們的悲劇也是我們這個(gè)時(shí)代的缺憾。顧雛軍可分為兩個(gè)階段來(lái)看，一是，收購(gòu)科龍等上市公司股份是否合法，是否存在侵吞國(guó)有資產(chǎn)，二是，在收購(gòu)后的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中是否違法。格林柯?tīng)栂祻氖召?gòu)

2、科龍開(kāi)始就充滿了爭(zhēng)議，其問(wèn)題也有兩方面，一是否導(dǎo)致國(guó)資流失，二是，是否具有收購(gòu)和整合能力。顧雛軍已被采取刑事措施，顧雛軍的功過(guò)自有歷史去評(píng)說(shuō)，在顧雛軍、唐萬(wàn)新產(chǎn)業(yè)整合的血泊背后，我們?cè)鯓硬拍懿徊狡浜髩m？他們的悲劇是緣于法律缺位還是法律失靈？是他們膽大妄為還是監(jiān)管不到位？當(dāng)我們從個(gè)人的角度去考察他們作為企業(yè)領(lǐng)袖的時(shí)候，他們的勤奮、儉樸、敬業(yè)精神不都是我們民族一直在提倡并引以自豪的嗎？他們什么時(shí)候開(kāi)始變成人民的對(duì)立面的？是什么把他們推到這一步的？國(guó)退民進(jìn)與國(guó)資流失國(guó)退民進(jìn)中出現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，有人將其原因歸結(jié)為法律缺位。其實(shí)在任何代理行為中都存在委托管理資產(chǎn)流失的可能，國(guó)有資產(chǎn)存在，非公企業(yè)資

3、產(chǎn)也存在。要防止資產(chǎn)流失就必須要完善公司治理，要從法治層面加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)和國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。除了法治問(wèn)題以外，國(guó)資流失與國(guó)資管理者的管理水平和廉政也密切相關(guān)。如果國(guó)有企業(yè)是企業(yè)，并且進(jìn)入市場(chǎng)參與交易，應(yīng)當(dāng)使用統(tǒng)一規(guī)則。國(guó)有資產(chǎn)的管理規(guī)則只適用于管理國(guó)有企業(yè)而不適用于其他企業(yè)。不能國(guó)企和民企之間存在交易便說(shuō)國(guó)有資產(chǎn)流失。交易中如果不存在違法或者惡意損害委托人利益的行為，交易就是有效的，交易有效而存在交易價(jià)格的高低是委托人選擇的代理人能力的表現(xiàn)。代理人不盡代理職責(zé)和資產(chǎn)流失是兩個(gè)不同的概念。顧雛軍今日今時(shí)的失敗，與顧收購(gòu)之初的行為和對(duì)企業(yè)進(jìn)行了一些有益的整合和提升無(wú)關(guān)。有人基于上市公司信息真實(shí)的前置判斷

4、，對(duì)格林柯?tīng)柸胫骺讫埡蠼o科龍帶來(lái)的客觀變化作出積極的評(píng)價(jià)，并不因?yàn)轭欕r軍的個(gè)人犯罪行為而被否定。顧涉嫌的罪名，在資本市場(chǎng)并非個(gè)案，而是市場(chǎng)公開(kāi)的秘密。顧入獄既不代表顧過(guò)去對(duì)科龍和社會(huì)的貢獻(xiàn)就因此帶上了顏色，更不代表國(guó)企改革的是非對(duì)錯(cuò)。就如某人連續(xù)多年被評(píng)為市級(jí)勞模后發(fā)現(xiàn)，他在校和在工作期間均犯有盜竊行為而被判入獄，我們不能因此而指責(zé)、更不應(yīng)當(dāng)遷怒于曾經(jīng)為他評(píng)獎(jiǎng)的各級(jí)機(jī)構(gòu)。推薦精選太后眼里長(zhǎng)不大的兒皇帝：中國(guó)企業(yè)顧雛軍被依照法律程序采取了強(qiáng)制措施，由于企業(yè)的外部性以及涉及到就業(yè)問(wèn)題，地方政府旋即操刀重組格林柯?tīng)栂凳召?gòu)的企業(yè)，在半個(gè)月左右的時(shí)間顧雛軍被依照法律程序免去了董事長(zhǎng)之職。維護(hù)社會(huì)公眾利益

5、，成了地方政府出手的雖無(wú)法律依據(jù)卻言之鑿鑿的理由。推薦精選企業(yè)在地方政府的面前似乎是太后眼里永遠(yuǎn)長(zhǎng)不大的兒皇帝。企業(yè)上市、并購(gòu)重組、企業(yè)戰(zhàn)略的確定、企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)，始終有政府的影子在閃現(xiàn)。企業(yè)出現(xiàn)危機(jī)，政府更是出手更換兒皇帝，不論企業(yè)的所有制性質(zhì)，只要這個(gè)企業(yè)在我的治下，只要這個(gè)江山是我交給你的。企業(yè)、市場(chǎng)、政府，對(duì)此似乎都已習(xí)以為常。證監(jiān)會(huì)更是直接召集上市公司董事會(huì)，對(duì)擬不參會(huì)的董事更是揚(yáng)言如不出席，后果自負(fù)。格林柯?tīng)栂挡粌H是顧雛軍的也是社會(huì)的，廉潔高效的政府自當(dāng)為社會(huì)公眾和企業(yè)服務(wù)，而不必在乎是什么所有制性質(zhì)。當(dāng)政府與國(guó)有企業(yè)的利益難分難舍的時(shí)候，地方政府用什么樣的原則處理這種利益沖突是關(guān)

6、鍵。我們?cè)?jīng)推崇不找市長(zhǎng)找市場(chǎng)之后，市場(chǎng)不靈就自然成了市長(zhǎng)管市場(chǎng)的理由。政府當(dāng)然應(yīng)當(dāng)管市場(chǎng)，尤其是轉(zhuǎn)型時(shí)期的市場(chǎng)。但問(wèn)題是政府什么時(shí)候該管市場(chǎng)，管什么、怎么管、管到什么程度？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的唯一理由是市場(chǎng)失靈，但是政府對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)應(yīng)當(dāng)是制度層面的、宏觀的，而不是介入微觀的個(gè)案操作；市場(chǎng)中成功失敗的案例都屬正常，一個(gè)個(gè)案的問(wèn)題并不能顯示出市場(chǎng)失靈。德隆、健力寶、到格林柯?tīng)枺慕槿朐絹?lái)越具體。在法律工具論理論的支持下，地方政府打著法治的旗號(hào)，法律和法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)變成了地方政府的工具，可以按地方政府的意志隨時(shí)出擊。順德政府這只閑不住的手，或許受健力寶事件的啟發(fā)，轉(zhuǎn)而變成了一只看不見(jiàn)

7、但卻能感覺(jué)得到的手。推薦精選然而，格林柯?tīng)枌?duì)科龍等上市公司的股權(quán)，在沒(méi)有被法律程序撤銷前，其所有權(quán)屬于格林柯?tīng)?，顧雛軍是不是有罪要等待法院最后的裁決，即便是裁決其罪名成立，其財(cái)產(chǎn)權(quán)以及依附于財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置、表決等權(quán)力非經(jīng)法律程序的剝奪，任何人不得侵犯。如果以公眾利益的名義可以隨意侵犯企業(yè)和公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，我們的社會(huì)除了人人可危以外還會(huì)變成什么樣呢？我們還能奢談改進(jìn)投資環(huán)境嗎？ 地方政府用越界行為干預(yù)企業(yè)的越界行為，無(wú)疑是對(duì)法治的破壞，是對(duì)政府信用的破壞。如果政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利尊重可以緣于一個(gè)主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，可以源于公眾利益的借口而不尊重法律，那么我們建設(shè)法治社會(huì)的基礎(chǔ)在那里？突破制度并不可怕，可

8、怕的是視制度為無(wú)物。政府這種突破法律尋求個(gè)案公平的做法，只會(huì)導(dǎo)致法律權(quán)威性的喪失，導(dǎo)致更多的人利用法律失靈而突破制度。法律缺位、法律缺漏抑或法律失靈在格林柯?tīng)栂档挠懻撝?，一個(gè)重要的觀點(diǎn)就是現(xiàn)行法律的缺位。缺位似乎是時(shí)下流行的詞語(yǔ)，任何社會(huì)問(wèn)題的原因都可以歸咎于此。地方政府介入格林柯?tīng)栂档囊粋€(gè)主要理由也是法律缺位。既然法律缺位時(shí)不時(shí)地成為我們尋找問(wèn)題的癥結(jié)所在，也是政府出手干預(yù)重組的理由之一，所以不得不從法律的角度來(lái)觀察這個(gè)問(wèn)題。筆者從事法律實(shí)踐工作已有數(shù)年，親歷了中國(guó)法制建設(shè)的過(guò)程。中國(guó)法制實(shí)質(zhì)性的建設(shè)和改革基本同步，成文法與摸著石頭過(guò)河的改革特性，決定了法治的需求與現(xiàn)實(shí)的滯后之間的矛盾關(guān)系。

9、法律已經(jīng)從早期少部分法學(xué)家的吶喊終于在今天走進(jìn)了市場(chǎng)、政府文件、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，尤為重要的是，更多的地方政府官員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、媒體，在分析和處理問(wèn)題時(shí)強(qiáng)調(diào)法律的價(jià)值和作用。于是我們能夠在形形色色的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題中看到，推動(dòng)中國(guó)法治進(jìn)程的更多的力量，經(jīng)濟(jì)學(xué)家群體和官員群體、媒體通過(guò)各種方式表達(dá)法治對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。既然法治于社會(huì)和市場(chǎng)所凸現(xiàn)的作用，一如各個(gè)群體所表達(dá)的那樣的話，為什么非社會(huì)正義和公平問(wèn)題又那么泛濫呢？當(dāng)把市場(chǎng)里出現(xiàn)的大大小小，不公平或者不符合社會(huì)正義的問(wèn)題不假思索地歸結(jié)為法律缺位的時(shí)候，是否應(yīng)當(dāng)冷靜地反思一下，在那些具體的環(huán)節(jié)上法律缺位？國(guó)退民進(jìn)中出現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)流失，法律在具體的

10、那個(gè)問(wèn)題上是缺位的？因?yàn)榉傻娜蔽徽涂梢韵裉竽前闶冀K垂簾聽(tīng)政甚而出手嗎？推薦精選法律缺位是指法律地位、監(jiān)管、法律保護(hù)系統(tǒng)缺失。有法律而滯后或者不完善是法律缺漏。中國(guó)的法律體系已基本確立并日臻完善，所以在所有的領(lǐng)域都不存在法律缺位的問(wèn)題，但是不同程度存在法律缺漏問(wèn)題，在一定程度上也存在系統(tǒng)性問(wèn)題。但是現(xiàn)有的法律，不缺發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和調(diào)查問(wèn)題以及處理問(wèn)題的程序和依據(jù)，而是缺乏依法辦事的社會(huì)文化和政府帶頭真心遵守法律的內(nèi)部和外部約束機(jī)制。德隆、格林柯?tīng)柡偷瓜碌拿駹I(yíng)或者國(guó)有企業(yè)領(lǐng)袖以及腐敗官員，哪一個(gè)不是依法查處的呢？如果法律是缺位的，那么對(duì)他們的查處豈不是沒(méi)有了依據(jù)？被推崇的審計(jì)風(fēng)暴，是依照法律程序

11、進(jìn)行的，是社會(huì)和法律賦予審計(jì)署的職責(zé)，是審計(jì)署早就應(yīng)當(dāng)并且持續(xù)進(jìn)行的日常工作，當(dāng)給予這種審計(jì)風(fēng)暴及其成果至高無(wú)上的社會(huì)榮譽(yù)的時(shí)候，我們是不是該問(wèn)問(wèn)我們的主流價(jià)值觀到底是什么呢？令我們悲痛的是，如果沒(méi)有了各種各樣的運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法又將會(huì)如何？如果所有的具有監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)都能認(rèn)真地履行職責(zé)，而不是心血來(lái)潮的搞風(fēng)暴，守法者將不會(huì)因?yàn)槎嘀Ц读耸胤ǔ杀径械讲还?，違法者對(duì)于自己的行為也就不會(huì)僥幸。推薦精選漸進(jìn)式改革的特性，法律缺漏甚至缺位在所難免，但是，當(dāng)前市場(chǎng)最大的問(wèn)題不是法律缺漏，而是法律失靈。法律失靈就是有法律，但是法律沒(méi)有得到很好的遵守和執(zhí)行。交通規(guī)則沒(méi)有規(guī)定行人闖紅燈應(yīng)當(dāng)受到什么處罰是法律缺漏，不

12、是缺位。闖紅燈而警察熟視無(wú)睹或者放縱違規(guī)者，是法律失靈，不是法律缺位。道路交通安全法是法律，法律授權(quán)行政部門或者地方政府發(fā)布實(shí)施辦法或者細(xì)則，辦法和細(xì)則都構(gòu)成法律而應(yīng)當(dāng)被遵守。當(dāng)前市場(chǎng)突出的法治問(wèn)題，是法律失靈的問(wèn)題，表現(xiàn)為監(jiān)管錯(cuò)位、監(jiān)管不到位、執(zhí)法不作為、違法不究、弱化司法救濟(jì)。法律缺漏既可以通過(guò)立法機(jī)構(gòu)補(bǔ)漏，也可以通過(guò)司法解釋補(bǔ)漏。法律缺位的濫用混淆了法律缺漏與缺位之間的區(qū)別。這種混淆誤導(dǎo)了解決問(wèn)題的方向和重點(diǎn)，是我們把所有法律缺漏問(wèn)題當(dāng)成缺位問(wèn)題，并歸結(jié)和期待立法機(jī)構(gòu)來(lái)完善的罪魁禍?zhǔn)住Ｈ绻媲鍐?wèn)題在缺漏，那么我們是不是可以更多的通過(guò)司法解釋來(lái)及時(shí)補(bǔ)漏呢？推薦精選德隆、格林柯?tīng)栔匝葑兊?/p>

13、最后的嚴(yán)重局面，是由于法律失靈所導(dǎo)致，而不是法律缺位導(dǎo)致的。在這兩個(gè)個(gè)案中都有一個(gè)事實(shí)，就是監(jiān)管部門事先既不是不知情，也不是沒(méi)有能力監(jiān)管，而是監(jiān)管不到位。從其歷史上看，或者調(diào)查后被企業(yè)的公關(guān)協(xié)調(diào)能力所左右，或者視而不見(jiàn)。似乎是不等毒瘤長(zhǎng)熟就不能動(dòng)，動(dòng)不了。處理個(gè)案應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定辦理，如果確實(shí)沒(méi)有成文法的規(guī)定，政府推動(dòng)最高司法機(jī)構(gòu)違法搞“三不”的智慧和精力，是不是可以用在通過(guò)司法解釋補(bǔ)漏上呢？司法作為社會(huì)正義的最后救濟(jì)程序，為何就被置于可有可無(wú)的位置，甚至在被要求救濟(jì)時(shí)選擇了所謂的行政前置程序？ 有報(bào)道稱，顧如果補(bǔ)上最后的款項(xiàng)就可免牢獄之災(zāi)、顧氏主要是沒(méi)有和政府、銀行協(xié)調(diào)好關(guān)系，這樣的判斷令人

14、不禁要問(wèn)，我們社會(huì)的商業(yè)倫理和價(jià)值觀，到底是什么呢？法治的未來(lái)，能給我們什么樣的期待？顯然，在社會(huì)公關(guān)協(xié)調(diào)能力和隨意性執(zhí)法的雙重?cái)D壓下，法律已經(jīng)被曲解為可以肆意濫用的工具，法律在社會(huì)深度層面上根深蒂固的打上了法律工具論的痕跡。執(zhí)法的不作為、司法弱化也就成了自然的產(chǎn)物。這些是不是助長(zhǎng)狂妄自信的擴(kuò)張者視法律為無(wú)物，甚至縱容個(gè)別企業(yè)領(lǐng)袖偏離法律軌跡狂奔，并最終被自己參與玩弄的法律掩埋的必然結(jié)局？ 公司的外部治理顧雛軍被捕了，格林科爾系就開(kāi)始分崩解析，唐萬(wàn)里“進(jìn)去”了，德隆系轟然坍塌，導(dǎo)致這種局面出現(xiàn)的其中一個(gè)原因就是，在家長(zhǎng)（族）式管理文化下，公司沒(méi)有完成必要的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。公司的核心資產(chǎn)和管理都掌

15、控在企業(yè)領(lǐng)袖以及雖然能力有限但可信賴的內(nèi)部人手里，當(dāng)樹(shù)倒猢猻散的時(shí)候，企業(yè)便失去支撐。這也是民企和國(guó)企宿命的差異所在吧。推薦精選公司財(cái)產(chǎn)與個(gè)人財(cái)產(chǎn)乃至消費(fèi)的混淆，使得眾多的企業(yè)領(lǐng)袖忽略了侵占挪用資金的法律后果，當(dāng)上市公司近千億資金被侵占挪用而無(wú)人查處的局面在持續(xù)的時(shí)候，企業(yè)領(lǐng)袖們被法不責(zé)眾的原則蒙騙，殊不知最終被查處的企業(yè)哪一個(gè)又不是栽在被忽視的法律規(guī)則上呢？ 但是，上市公司增強(qiáng)了公司內(nèi)部治理，引入獨(dú)立董事制度之后，挪用上市公司資金依然頻繁發(fā)生、違規(guī)的關(guān)聯(lián)交易仍然屢禁不止，信息披露虛假不斷涌現(xiàn)時(shí)，顯然，需要檢視的已經(jīng)不僅僅是公司內(nèi)部治理問(wèn)題了。公司治理不僅包括內(nèi)部治理，還包括外部治理。外部治理

16、的關(guān)鍵是監(jiān)管的有效性和法治的完善。法治完善的要義之一是，在立法時(shí)法律所涉及的相關(guān)利益主體有平等的參與權(quán)利，法律得到公平的有效的執(zhí)行。如果有法而不依，有責(zé)任進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)關(guān)不盡監(jiān)管職責(zé)，我們所建立的任何公司治理和監(jiān)管制度，我們所提倡的任何企業(yè)的社會(huì)責(zé)任都可能失去了存在的基礎(chǔ)和保障。當(dāng)利益成了市場(chǎng)發(fā)展最主要的驅(qū)動(dòng)力的時(shí)候，我們有什么理由指責(zé)市場(chǎng)里的任何主體最大化自己的利益？市場(chǎng)主體為了最大化自身利益，而與制度博弈屬于正?，F(xiàn)象，而法律制度就是為了約束和防范這種嘗試突破制度的行為而設(shè)置的。當(dāng)過(guò)程缺乏有效監(jiān)管的情況下，這種對(duì)法律制度的突破將變本加厲。換而言之，外部治理如果不解決好，僅僅依賴于企業(yè)內(nèi)部的治理

17、無(wú)法完成中國(guó)公司治理的再造。如果將問(wèn)題停留在僅僅解決誰(shuí)是監(jiān)管者，監(jiān)管誰(shuí)，卻沒(méi)有解決監(jiān)管者怎么監(jiān)管，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管監(jiān)管者的問(wèn)題，不建立完善的監(jiān)管者問(wèn)責(zé)機(jī)制，公司治理只能成為奢談。有觀點(diǎn)認(rèn)為，最大的問(wèn)題是要增加違法成本，可是再大的違法成本增加而不查處，規(guī)定的修改有何意義？從這個(gè)角度看，增加執(zhí)法和司法的投入是不是比增加違法成本，強(qiáng)調(diào)法律缺位更重要更迫切？周小川2001年時(shí)任證券會(huì)主席時(shí)，將公司治理作為當(dāng)年的重點(diǎn)工作推進(jìn)，其結(jié)果如何有目共睹。推薦精選不完善公司的外部治理，就無(wú)法保證公司內(nèi)部治理的有效性，要約束和保障公司內(nèi)外部治理的實(shí)現(xiàn)，就必須落實(shí)監(jiān)管的有效性，樹(shù)立和鞏固司法的權(quán)威性。只有這樣才能為內(nèi)部治理措

18、施的實(shí)施提供保證，為違反治理規(guī)則、對(duì)其他股東和社會(huì)公眾造成損害提供有效的救濟(jì)措施，最終使公司問(wèn)題通過(guò)監(jiān)管而得到發(fā)現(xiàn)、制止和懲戒。權(quán)利被損害人得到良好和適當(dāng)?shù)木葷?jì)。而決不是在公司問(wèn)題積重難返時(shí)，通過(guò)行政手段在債權(quán)人以及其他利益相關(guān)人之間進(jìn)行協(xié)調(diào)、斡旋，甚至直接越過(guò)產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行資產(chǎn)的處理。因?yàn)檫@樣做的結(jié)果意味著拒絕承認(rèn)不作為監(jiān)管的弊處，拒絕公司其他利益相關(guān)人通過(guò)市場(chǎng)手段擺脫公司困境的自然權(quán)利，拒絕權(quán)利人通過(guò)司法救濟(jì)權(quán)利尋求公平結(jié)果的正當(dāng)訴求。法律的另一個(gè)最明顯特征之一就是，給予市場(chǎng)參與主體明確并連貫一致的預(yù)期，這種預(yù)期是主體能夠判斷自己行為正確與否的基礎(chǔ)。這就必然要求，調(diào)節(jié)社會(huì)的規(guī)則、條例、法律和政

19、策能夠給予市場(chǎng)判斷的條件，并且這些規(guī)則、條例、法律和政策的應(yīng)用公平公正，連貫一致。但是，當(dāng)我們?cè)诜墒ъ`的機(jī)制下，從事經(jīng)營(yíng)的時(shí)候我們難免被誤導(dǎo)，因?yàn)槭袌?chǎng)已經(jīng)很難區(qū)分孰是孰非之間的距離。當(dāng)市場(chǎng)公開(kāi)地知悉，上市公司1000億的資金被大股東違法侵占或挪用并且并不受法律追究的時(shí)候，市場(chǎng)對(duì)于法律的預(yù)期邊界被模糊了，對(duì)于違規(guī)、違法、甚至犯罪之間的界限，市場(chǎng)主體便在這種監(jiān)管不作為中逐步失去了確定的判斷。推薦精選因襲皇權(quán)文化在制度制定中積淀的制度制定特權(quán)，少了對(duì)制度執(zhí)行者不作為甚至違反制度的安排。當(dāng)制度制定成為執(zhí)法者的專屬權(quán)的時(shí)候，制度必然缺少了市場(chǎng)主體自覺(jué)遵守的社會(huì)基礎(chǔ)。奢望執(zhí)行者為自己執(zhí)行而制定的制度，能夠充分考慮對(duì)自身的約束，這種安排，由于缺少了對(duì)執(zhí)行者的問(wèn)責(zé)機(jī)制，缺少了對(duì)執(zhí)行者不作為的法律責(zé)任和監(jiān)督，法律失靈也就成了我們法治最大的問(wèn)題