鄉(xiāng)政村治格局下的村民自治-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的制約關(guān)系分析

1、  “鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的制約關(guān)系分析      80年代初,伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和政社合一、高度行政集權(quán)化的人民公社體制的解體,在 農(nóng)村 基層政權(quán)和 社會(huì) 管理體制上形成了"鄉(xiāng)政村治"格局,即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán),對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能,但不直接具體管理基層社會(huì)事務(wù);鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織-村民委員會(huì),對本村事務(wù)行使自治權(quán)。這樣,在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個(gè)處于不同層面且相對獨(dú)立的權(quán)力:一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(代表國家)的行政管理權(quán),二是村委會(huì)(代表

2、村民)的自治權(quán)。在體現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)力這一根本點(diǎn)上兩者無疑是相契合的,但在具體的操作過程中,又每每產(chǎn)生不協(xié)調(diào)乃至嚴(yán)重的沖突,制約著村民自治的健康 發(fā)展 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能的有效履行。本文擬著重 分析 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間沖突的主要表現(xiàn)形式及其成因,并提出若干對策建議。    一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間沖突的主要表現(xiàn)及其成因    與過去的人民公社體制有很大不同,在"鄉(xiāng)政村治"格局下,作為村民自治組織的村委會(huì)對于作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政隸屬關(guān)系或領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,二者只有工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、

3、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系,對這一點(diǎn)村組法第四條作了如下規(guī)定:"鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。"應(yīng)該說,就成文的 法律 制度而言,村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和原則化的:既沒有明確規(guī)定"指導(dǎo)、支持、幫助"的 內(nèi)容 、方式與 方法 ,也沒有明確規(guī)定"協(xié)助"的范圍和形式。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)見仁見智、各取所需提供了過大的制度空隙,由此而衍生出種種矛盾和沖突。    其一,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)方

4、面來看,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu),仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式,對村委員工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù),這特別突出地表現(xiàn)在村級(jí)民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)上。    在民主選舉方面,少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部不依法辦事、濫用職權(quán),嚴(yán)重干擾和破壞選舉工作的正常進(jìn)行。具體形式主要有以下四種:一是既不征得農(nóng)民群眾的同意,又無上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),幾年甚至十幾年都不進(jìn)行村委會(huì)選舉,致使農(nóng)民群眾無法行使民主權(quán)利。二是漠視國家法律權(quán)威,不組織民主選舉,強(qiáng)行任命村委會(huì)成員。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉工作機(jī)構(gòu)或其領(lǐng)導(dǎo)成員,在選舉過程中濫用職權(quán),造成違法

5、。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府違反法定程序,撤換任期未滿的村委會(huì)成員,侵犯農(nóng)民的罷免權(quán)。    在民主決策方面,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村民和村民委員會(huì)對村事務(wù)的民主決策權(quán),甚至不顧各村的實(shí)際情況,片面追求"高速度","高指標(biāo)","高積累",向村委會(huì)下達(dá)"硬性任務(wù)",要求村委會(huì)向農(nóng)民強(qiáng)行亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留公然超過國務(wù)院明文規(guī)定的"不得超過農(nóng)民上年純收入5%"的規(guī)定,竟達(dá)到50%以上。    在民主監(jiān)督方面,比較突出的是所

6、謂"村財(cái)鄉(xiāng)管" 問題 。村財(cái)鄉(xiāng)管本來是個(gè)別地方針對具體情況采取的對村級(jí)財(cái)務(wù)的一種監(jiān)督,但現(xiàn)在卻被一些地方普遍采用。出發(fā)點(diǎn)是好的,但既不太合理,實(shí)際實(shí)施過程中也容易產(chǎn)生一些負(fù)面的效果。一是村里失去了自己的財(cái)務(wù)權(quán)和資金使用、支配、收益權(quán)。村里的財(cái)產(chǎn)歸村民集體所有,由村委會(huì)負(fù)責(zé)保管、使用,而村委會(huì)又是群眾性自治組織,除了必要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、提留外,沒有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交財(cái)務(wù)的法定義務(wù);二是村財(cái)鄉(xiāng)管為鄉(xiāng)鎮(zhèn)侵吞、挪用村級(jí)財(cái)產(chǎn)提供了便利。村財(cái)集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一管理,而農(nóng)經(jīng)站客觀上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)部門,聽命于鎮(zhèn)長,因而易造成村財(cái)產(chǎn)的流失,對村 經(jīng)濟(jì) 社會(huì)發(fā)展造成不利 影響 。實(shí)際生活中這樣的事已屢有發(fā)

7、生。除了這些弊端外,從這種監(jiān)督的程序本身看,它客觀上是一種事后監(jiān)督,根本不能達(dá)到對村財(cái)務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督的目的,而僅僅是形式上限制了村級(jí)的"用錢"權(quán)。同時(shí),它又是一種單方面的監(jiān)督形式:鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村有監(jiān)督權(quán),而村則無半點(diǎn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)"管理"的監(jiān)督權(quán)。    鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會(huì)強(qiáng)有力的控制還表現(xiàn)在,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo),來間接地"領(lǐng)導(dǎo)"而不僅僅是"指導(dǎo)"村委會(huì)。一般來說,在每一屆村委會(huì)換屆選舉之前,都要先進(jìn)行村黨支部的換屆選舉,根據(jù)黨章的規(guī)定,村黨支部一般都是

8、通過全村黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當(dāng)選。這樣村黨支部書記對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖,包括對村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。筆者接觸過的一些鄉(xiāng)黨委書記曾明白無誤地告訴筆者:"村組法所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系,實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)長同時(shí)又是黨委副書記,村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)!"    上述問題的成因,既不能簡單歸之于少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素

9、質(zhì)不高,觀念更新不夠,也不能完全歸因于上面所說的有關(guān)法律規(guī)定的過于原則化。更關(guān)鍵的原因還是應(yīng)該從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位及其所擔(dān)負(fù)的職能中探討。    如上文所述,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位,這決定了黨和國家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù),最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹、落實(shí),即人們通常所說的"上面千條線,下面一根針"。這些目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)是國家通過行政命令的方式由各級(jí)政府層層下達(dá)的,其完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)"工作實(shí)績"、決定其升降去留的一項(xiàng)主要指標(biāo)。特別是 目前 縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的工作考核普遍實(shí)行&

10、quot;三個(gè)一票否決制",即計(jì)劃生育一票否決制、信訪社會(huì)治安一票否決制、發(fā)展經(jīng)濟(jì)一票否決制。這3項(xiàng)工作都被量化為一些個(gè)體指標(biāo)。這些指標(biāo)是自上而下制定的,指標(biāo)制訂后逐級(jí)分解并落實(shí)任務(wù)和責(zé)任到人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只能完成或超額完成,否則不僅升遷無望,還可能"烏紗"難保。這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及機(jī)關(guān)干部想盡一切辦法完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo),特別是那些直接由村民負(fù)擔(dān)的任務(wù),如計(jì)劃生育、征兵、糧棉種植和訂購、稅款負(fù)擔(dān)等等。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會(huì)加強(qiáng)對村級(jí)組織特別是村委會(huì)的滲透、影響和控制,包括強(qiáng)有力的行政命令手段,以保證上級(jí)各項(xiàng)任務(wù)的貫徹落實(shí)。這其中的確有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部出于自身利益而假

11、公濟(jì)私或工作方法上粗暴、簡單等方面的原因,但根本上還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擔(dān)負(fù)的特殊角色使然。我們所走訪的的幾十位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在談及對一問題的看法時(shí),都不同程度地表示有不得已的苦衷,他們都聲稱并不是不支持村民自治,也不是不知道村民自治長遠(yuǎn)來說所具有的重大意義,但上面交付的硬性任務(wù)必須完成,因此不得不干預(yù)甚至操縱村委會(huì)的工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦承他們做的許多事情違反了村組法,但又補(bǔ)充道:"我們是奉上級(jí)命令行事,是奉命違法"。理由很簡單,若僅僅依靠村組法所規(guī)定的那種指導(dǎo)或協(xié)商方式,是很難支配作為村民自治組織的村委會(huì)的,更無力通過村委會(huì)對村民汲取實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和完成計(jì)劃的人力、物力和財(cái)力。應(yīng)該說,這種看

12、法在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。?理論 界也不乏回應(yīng)者。如有學(xué)者曾提出"村委會(huì)準(zhǔn)政權(quán)化"的設(shè)想,試圖在保持村民自治性質(zhì)不變的基礎(chǔ)上,給予村委會(huì)一定程度的政權(quán)性質(zhì)和地位,以為政府提供一個(gè)合乎法理、可靈活使用的組織形式,既保持政權(quán)的控制能力,又為村民自治留下空間。而由中共湖北省委組織部和湖北省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)課題組1995年提交的一份權(quán)威報(bào)告,甚至主張將村民委員會(huì)下沉到小范圍的 自然 村,在自然村之上設(shè)立村公所,作為鄉(xiāng)政府派出機(jī)構(gòu),以進(jìn)一步強(qiáng)化國家對農(nóng)村基層社會(huì)的行政管理。這種似乎不合時(shí)宜的主張并非空穴來風(fēng),更非無稽之談。   其二,從村民

13、自治和村委會(huì)方面來看,則有不同甚至截然相反的看法。如果說家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民成為 農(nóng)村 經(jīng)濟(jì) 生活中的主體,村民自治則使農(nóng)民開始成為農(nóng)村 政治 生活中的主體。村民希望通過由自己選舉產(chǎn)生的村委會(huì)這一法定的村民自治組織來控制社區(qū)資源,體現(xiàn)和維護(hù)他們的利益,而村委會(huì)由村民產(chǎn)生和罷免,也決定了村委會(huì)必須代表村民意愿,以為村民服務(wù)來換取村民的支持和信任。但是,這只是村委會(huì)性質(zhì)和功能的一個(gè)方面;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會(huì)在村民中得到貫徹實(shí)施,因此,村委會(huì)實(shí)際上又承擔(dān)著某些行政職能,具有準(zhǔn)政權(quán)組織的意味。許多調(diào)查顯示,村委會(huì)除了完成屬于自治范圍的工作外,它的另一方面的工作(約占其全部工作2/

14、3)就是貫徹上級(jí)的方針、政策。因此,村委會(huì)便居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民之間,扮演著既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,又要代表本村群眾的"雙重角色"。村委會(huì)"海選"模式的首創(chuàng)地吉林省梨樹縣的一些民選的村干部對此深有體會(huì),他們說,"當(dāng)選"比"任命"的壓力更重,因?yàn)樵瓉碇挥幸粋€(gè)責(zé)任方向(上級(jí)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)),現(xiàn)在至少變成兩個(gè);原來對他們只有一種要求,現(xiàn)在變成多種要求。村委會(huì)要做到兩者兼顧,有一定難度。但若偏重于某一角色,就勢必引發(fā)糾紛。    在現(xiàn)實(shí)中,有些村委會(huì)只是一味執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求,完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,忙于&

15、quot;收糧、催款、刮宮、引產(chǎn)",而置村民的意見和利益于不顧,這必然會(huì)失去村民的擁護(hù)和支持。實(shí)際上,越來越多的村委會(huì)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不再唯命是從,而是采取各種方式弱化、抵制政府的過分干預(yù)。應(yīng)該說,村委會(huì)的這種行為在一定范圍內(nèi),是合理的,也是合法的,因?yàn)榇褰M法已賦予了村委會(huì)自治權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得對村委會(huì)隨意發(fā)號(hào)施令,將其作為下屬組織。但任何合理行為若超出一定限度也可能變得不合理。有學(xué)者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有少數(shù)村委會(huì)為了自己特定的利益,有意識(shí)地強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當(dāng)村民責(zé)怪村委會(huì)不能維護(hù)村民利益時(shí),村委會(huì)就將全部責(zé)任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn),而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)怪村委會(huì)協(xié)助工作不力時(shí),它們又把責(zé)任全部推給村民。

16、還有個(gè)別村委會(huì)干部甚至認(rèn)為:"我是本村群眾選舉出來,我只對群眾負(fù)責(zé)"。在他們看來,村民自治就是本村村民想干什么就干什么,而村委會(huì)作為村民的合法代言人和代理人,有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù),沒有必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。于是,他們對承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé),抱著消極、冷淡的態(tài)度,甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗,如對本村村民的超計(jì)劃生育不聞不問。    二、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系的若干對策    上述可見,村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾和沖突來自于村委會(huì)(代表村民)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(代表國家)兩方面,各有其合理性

17、和依據(jù),也各有其偏激之處。從總體上看,矛盾的主要方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,也就是說,擁有基層政權(quán)的行政權(quán)力、高度組織化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕,是造成矛盾和沖突的主要原因。但緩解和克服矛盾的辦法卻不能僅僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身入手。筆者這里無意提出系統(tǒng)、成熟的對策,只想談幾點(diǎn)初步的設(shè)想。    一是將村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān),是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾(主要是農(nóng)民)行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的主要形式。它在性質(zhì)上雖不同于作為村民自治組織的村委會(huì),但在功能上二者又有相通之處。筆者設(shè)想,是否可以考慮從組織上將二者銜接起來,即規(guī)定:村委會(huì)委員原

18、則上應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表,村委會(huì)主任、副主任則是其當(dāng)然代表,從而將村委會(huì)"巧妙"地納入國家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi),使之由完全的"體制外"力量變?yōu)橐欢ǔ潭壬系?quot;體制內(nèi)"力量:一方面,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的村委會(huì)成員可以通過制度化的渠道在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)表達(dá)和體現(xiàn)村民的愿望和要求,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的各項(xiàng)決定更充分地反映廣大村民的意愿;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對作為人大代表的村委會(huì)成員又有一定的組織上的約束力,使之更主動(dòng)、自覺、積極地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作,由此實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府的良性互動(dòng)關(guān)系。而村委會(huì)主任、副主任、委員會(huì)只是以個(gè)人身份

19、參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大,這并不會(huì)改變村委會(huì)作為村民自治組織的性質(zhì)。    二是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標(biāo)制定制度。特別是要改革那種單純由上級(jí)制定的數(shù)字化指標(biāo)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的做法。上級(jí)政府在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn) 發(fā)展 指標(biāo)時(shí),應(yīng)做到從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際出發(fā),同時(shí)充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見和要求。由于這些考核指標(biāo),大都要落實(shí)到每個(gè)村民,因此事先應(yīng)與村民委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商,廣泛征求村民意見。這樣制定的考核指標(biāo)才易于贏得村委會(huì)和村民的理解和支持,也才切實(shí)可行。    三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各自的職責(zé)權(quán)限。在 中國 農(nóng)村處于急劇 社會(huì) 變遷且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展地區(qū)不平穩(wěn)的背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的利益邊界及權(quán)限范圍往往是模糊的,變動(dòng)著的,通過國家層面的 法律 制度(如村組法)是無法清楚界定的,而只能由各地以國家法律法規(guī)為依據(jù)建章立制,制定出上合國家大法,下合社情民意,簡單明了、便于操作的制度,對鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限作明確具體的規(guī)定。近年來,一些地方在貫徹村組法過程中,已經(jīng)制定了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作