學(xué)科評估服務(wù)雙一流建設(shè)：第三方評估的困境與突圍

1、    學(xué)科評估服務(wù)“雙一流”建設(shè)第三方評估的困境與突圍    摘要：學(xué)科評估是“雙一流”建設(shè)的“風(fēng)向標(biāo)”“催化劑”和“推進(jìn)器”。在“雙一流”建設(shè)中引入第三方評估是回應(yīng)利益相關(guān)者訴求的現(xiàn)實(shí)需要，是打破信息不對稱僵局的迫切要求，是落實(shí)“管辦評分離”原則的必然選擇。高校學(xué)科第三方評估服務(wù)“雙一流”建設(shè)的主要問題表現(xiàn)為制度闕如，獨(dú)立性孱弱；法規(guī)缺失，合法性貧血；人員匱乏，專業(yè)性打折；理論滯后，公信力不足。高校學(xué)科第三方評估為“雙一流”建設(shè)提供高質(zhì)量、高水平、高品質(zhì)的服務(wù)，需要著力制度創(chuàng)新，確立第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立身份；加強(qiáng)立法工作，保證第三方機(jī)構(gòu)的合法地位；優(yōu)化評

2、估隊伍，提升第三方評估的專業(yè)水準(zhǔn)；深化理論研究，增強(qiáng)第三方評估的實(shí)際效果。關(guān)鍵詞：學(xué)科評估，“雙一流”建設(shè)，第三方評估學(xué)科評估是面向中央和地方政府、全國所有學(xué)位授予單位、國內(nèi)社會和國際社會自主開展的一項具有第三方性質(zhì)的高等教育評估服務(wù)業(yè)務(wù)，學(xué)科評估的目的在于以評促建，加快推進(jìn)世界一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)（以下簡稱“雙一流”建設(shè)）。國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（20102020年）在倡導(dǎo)第三方評估方面提出，要培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。2015年，國務(wù)院印發(fā)的統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案指出：“建立健全績效評價機(jī)制，積極采用第三方評價，提高科學(xué)性和公信度”。學(xué)科評估是“雙一流”的“風(fēng)向

3、標(biāo)”“催化劑”和“推進(jìn)器”，科學(xué)的第三方評估能彌補(bǔ)行政性評估的缺陷，為政府決策提供高質(zhì)量的服務(wù)，為高校改革發(fā)展提供高水平的服務(wù)，為社會了解高校辦學(xué)信息提供高效率的服務(wù)?！半p一流”建設(shè)要以第三方評估為起點(diǎn)，遵循學(xué)科發(fā)展規(guī)律，遵循學(xué)校發(fā)展規(guī)律，遵循教育發(fā)展規(guī)律，著力構(gòu)建以評促建、以評促改、以評促管的新機(jī)制，加快推進(jìn)我國從高等教育大國向高等教育強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變。一、“雙一流”建設(shè)呼喚本真的第三方評估從高校學(xué)科建設(shè)與發(fā)展來看，第三方評估作為高等教育管理的重要手段和高等教育質(zhì)量保證的外部機(jī)制，具有診斷、監(jiān)控、鑒定和激勵等功能，在深化“放管服”改革、實(shí)現(xiàn)教育“管辦評”分離進(jìn)程中發(fā)揮著獨(dú)特的價值。第三方評估是構(gòu)建

4、現(xiàn)代高等教育治理體系的重要途徑，是充分發(fā)揮社會積極因素參與高等教育治理的大勢所趨，是形成政府、社會、高校相結(jié)合的共建機(jī)制的應(yīng)然舉措，在“雙一流”建設(shè)中引入實(shí)質(zhì)性的第三方評估已成為社會各界的共同心聲。（一）回應(yīng)利益相關(guān)者訴求的現(xiàn)實(shí)需要第三方評估是基于高等教育外部關(guān)系規(guī)律和“雙一流”建設(shè)的客觀需要，由獨(dú)立于高等教育及其利益相關(guān)者的社會中介組織或機(jī)構(gòu)所開展的高校學(xué)科評估。從學(xué)科評估的實(shí)踐來看，第三方是指處于第一方參評對象和第二方服務(wù)對象之外的一方，是獨(dú)立于政府、高校、家長、學(xué)生、雇主、校友、捐贈人等高等教育利益相關(guān)者之外的評估主體。由于第三方與第一方、第二方既不具有行政隸屬關(guān)系，也不具有利益關(guān)系，因

5、而第三方評估被認(rèn)為是保證評估結(jié)果公平公正的起點(diǎn)。國家中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要（20102020）提出，“鼓勵專門機(jī)構(gòu)和社會中介機(jī)構(gòu)對高校學(xué)科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評估。建立科學(xué)、規(guī)范的評估制度。探索與國際高水平教育評價機(jī)構(gòu)合作，形成中國特色學(xué)校評價模式?！痹凇半p一流”建設(shè)中，每一個高等教育利益相關(guān)者都希望自己的利益不受侵犯，特別是參評高校希望通過客觀公正的評估，公平地爭創(chuàng)“雙一流”，這就需要打破行政性的資源分配模式，形成以評估結(jié)果為參照的資源分配機(jī)制。鑒于第三方組織不涉足高等教育資源分配，不參與“雙一流”建設(shè)競爭，其權(quán)力運(yùn)行能拋開利益紛爭，通過公平地對待所有參評對象、公平地保障所有利益

6、相關(guān)者的利益而建立起和諧的評估秩序，減少參評對象在評估過程中弄虛作假、惡意挖人、裁撤拼湊等機(jī)會主義行為，降低高等教育監(jiān)督的成本，實(shí)現(xiàn)公眾的問責(zé)和利益保障。在這種意義上說，在“雙一流”建設(shè)中引入第三方評估不只是建立起高等教育質(zhì)量的外部保障機(jī)制，也是對高等教育利益相關(guān)者價值訴求的積極回應(yīng)。（二）打破信息不對稱僵局的迫切要求第三方評估作為一種信息收集與配送機(jī)制，通過采用科學(xué)的指標(biāo)體系和大數(shù)據(jù)技術(shù)，運(yùn)用定性分析和定量分析相結(jié)合、主觀判斷與客觀判斷相結(jié)合、國內(nèi)評估與國際評估相結(jié)合的方法，按照學(xué)科專業(yè)建設(shè)與學(xué)校整體建設(shè)評價并行的原則，考察高校學(xué)科建設(shè)效果與總體方案的符合度、建設(shè)方案主要目標(biāo)的達(dá)成度、建設(shè)高

7、校及其學(xué)科專業(yè)的表現(xiàn)度，使政府與高校之間、高校與社會之間的信息交流和互動更為快捷和高效，在保障學(xué)科與研究生教育質(zhì)量的同時，也不斷滿足政府和社會對高等教育的訴求。2016年，國家在修改高等教育法時，特別新增“教育行政部門負(fù)責(zé)組織專家或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進(jìn)行評估，評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開”的條款，強(qiáng)化第三方評估的職能。相對于政府性評估而言，第三方對學(xué)科建設(shè)現(xiàn)狀的評估能減少高等教育系統(tǒng)進(jìn)行信息溝通的交易成本，遏制信息流通過程中的信息不對稱和不對等，省時高效地找到公約數(shù)而達(dá)成共識。形象地說，第三方評估是專業(yè)的人做專業(yè)的事，其對學(xué)科質(zhì)量信息的判斷不是“霧里看花”“水中

8、望月”，而是“仰觀俯察”“望聞問切”，特別是對問題的診斷不遮遮掩掩，不僅判斷病癥而且查找病根，因而更能夠明察秋毫，“精確”發(fā)現(xiàn)學(xué)科存在的問題，“精確”發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的原因，“精確”分析學(xué)科潛在的優(yōu)勢，“精確”分析學(xué)科及學(xué)校發(fā)展努力的方向。這些“精確”的發(fā)現(xiàn)與分析，能夠幫助政府與高校、社會與高校之間建立信息溝通的橋梁，防止信息優(yōu)勢方因謀取自身利益而掩蓋對自己不利的信息，從而打破信息不對稱的僵局，為高校合理定位、“精確”制定“雙一流”創(chuàng)建策略提供最有價值的參考，為政府積極作為、“精確”制定“雙一流”支持策略提供最有價值的服務(wù)。（三）落實(shí)“管辦評分離”原則的必然選擇第三方評估的本質(zhì)是政府作為委托人將評

9、估權(quán)力交給專業(yè)性的第三方組織，作為代理人的第三方組織根據(jù)明示或隱含的契約，通過組織開展學(xué)科評估為政府施策、高校決策提供有價值的服務(wù)，并根據(jù)服務(wù)質(zhì)量獲得相應(yīng)的報酬。在建設(shè)“雙一流”的過程中，建立以第三方評估為主體的委托代理制度，形成第三方代理人市場，不僅是社會力量承接高等教育管理權(quán)力下放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是落實(shí)“管辦評分離”、建立中國特色學(xué)科評估制度的必然要求。2018年，教育部、財政部和國家發(fā)展改革委印發(fā)的關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見提出，“鼓勵第三方獨(dú)立開展建設(shè)過程及建設(shè)成效的監(jiān)測評價。積極探索中國特色現(xiàn)代高等教育評估制度”。第三方評估具有客觀理性、價值中立的特點(diǎn)，其服務(wù)范圍不僅僅限

10、于“雙一流”建設(shè)對象的遴選、中期及末期考核，還包括諸多關(guān)于高校學(xué)科建設(shè)與發(fā)展、學(xué)校發(fā)展等事務(wù)，這對提高政府施策的科學(xué)性和合理性、對提高高校決策的針對性和有效性都具有重要意義。政府將學(xué)科評估事務(wù)委托給獨(dú)立的第三方組織，實(shí)乃通過簡政放權(quán)，建立政府依法辦學(xué)、高校自主管理、各方民主監(jiān)督、社會有效參與的現(xiàn)代大學(xué)制度，有利于減輕政府壓力、釋放高?；盍?、激發(fā)社會動力，構(gòu)建政府、高校、社會之間新型關(guān)系，形成多方合力共建“雙一流”的體制機(jī)制1。二、“雙一流”建設(shè)語境中第三方評估的困境經(jīng)過不斷努力，中國高校學(xué)科評估取得長足進(jìn)展，在服務(wù)“雙一流”建設(shè)方面發(fā)揮著日益重要的作用。然而，由于第三方評估在我國高校學(xué)科建設(shè)中

11、開展的時間還比較短，尚處于起步和探索階段，成功經(jīng)驗(yàn)有限，在評估思想認(rèn)識、評估制度建設(shè)、評估理論探索等方面還有許多懸而未決的難題，特別是在行政力量的干預(yù)下，第三方的獨(dú)立性、中立性難以保障，第三方評估在實(shí)踐推進(jìn)中常常因制度闕如、法規(guī)缺失、人員匱乏和理論滯后等問題而陷入困境。（一）制度闕如，獨(dú)立性孱弱中國高校學(xué)科第三方評估機(jī)構(gòu)成立之初，即是依托于政府與教育行政部門而逐漸發(fā)展起來的，行政力量在第三方評估機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用，第三方的發(fā)育度存在較大不足，至今沒有建立第三方評估的相關(guān)制度，第三方評估機(jī)構(gòu)在承接代理業(yè)務(wù)時際遇身份缺失、職能模糊、服務(wù)不明和角色紊亂的障礙，獨(dú)立運(yùn)作困難，制約評估

12、的專業(yè)水準(zhǔn)和規(guī)范化發(fā)展。從第一輪到第四輪學(xué)科評估，雖然教育主管部門聲稱是在第三方的組織下運(yùn)行的，但社會各界對此有不同的聲音，甚至是質(zhì)疑教育主管部門委托下屬機(jī)構(gòu)承接業(yè)務(wù)，所秉承的是教育主管部門的意志，聽從的是相關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的指令，是事實(shí)上的利益相關(guān)者，并不具備獨(dú)立性2；教育主管部門既是管理者又是評價者，難免“不知廬山真面”3。從當(dāng)前學(xué)科評估第三方機(jī)構(gòu)性質(zhì)來看，它是教育主管部門的一個下設(shè)機(jī)構(gòu)，具有典型的官方性質(zhì)。教育主管部門在設(shè)置第三方機(jī)構(gòu)時指出，評估機(jī)構(gòu)要“在教育部和國務(wù)院學(xué)位委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，承擔(dān)教育部、國務(wù)院學(xué)位委員會委托開展的學(xué)位與研究生教育的評估、評審工作，并根據(jù)需要面向社會自主開展

13、與學(xué)位與研究生教育有關(guān)的評估、評審工作”。這相當(dāng)于規(guī)定，第三方機(jī)構(gòu)是教育主管部門的隸屬機(jī)構(gòu)，是官辦組織，雖然具有獨(dú)立法人資質(zhì)，但必須在教育部的授意下開展工作，因而沒有獨(dú)立開展學(xué)科評估的行動自由。沒有獨(dú)立性，第三方評估就沒有靈魂，評估機(jī)構(gòu)在面對參評對象的利益紛爭時很難堅持客觀公正的價值評判，評估的作用和效果就會大打折扣，難以為“雙一流”建設(shè)提供高質(zhì)量的服務(wù)，這與學(xué)科評估的初衷背道而馳。長此以往，不僅學(xué)科評估會失去合法存在的理由，而且“雙一流”建設(shè)也會成為人們茶余飯后的閑資。（二）法規(guī)缺失，合法性貧血中國高校學(xué)科第三方評估在高等教育國際化、大眾化、普及化、信息化及“雙一流”建設(shè)浪潮中快速發(fā)展，已初

14、步形成第三方評估市場，但“無法評估”“非法評估”成為制約高校學(xué)科評估科學(xué)發(fā)展的一道“內(nèi)傷”，第三方評估服務(wù)“雙一流”建設(shè)正在遭遇合法性危機(jī)。從我國高校學(xué)科評估的實(shí)踐來看，教育主管部門委托的官辦組織扮演著第三方評估機(jī)構(gòu)的角色，不過，這一角色只不過是評估機(jī)構(gòu)“自冕的皇冠”，并沒有得到法律認(rèn)可。我國高校學(xué)科第三方評估的原初依據(jù)是國家教委于1990年10月頒布的普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定，此文件提出，“在學(xué)校自我評估的基礎(chǔ)上，以社會評估為重點(diǎn)，并且要鼓勵學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體參加教育評估”。盡管該文件提出社會評估的倡議，但并沒有對第三方評估機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、身份、功能等進(jìn)行清晰的界定，第三方評估機(jī)構(gòu)在學(xué)科評估中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)、享有的權(quán)利、履行的義務(wù)等均無法可尋，評估機(jī)構(gòu)的從業(yè)資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容等皆無法可依，使第三方評估機(jī)構(gòu)的存在缺乏法律根基和保障。在學(xué)科評估事業(yè)發(fā)展及國家推進(jìn)“雙一流”建設(shè)過程中，雖然國家、教育主管部門陸續(xù)出臺一些關(guān)于發(fā)展社會中介評估機(jī)構(gòu)的規(guī)定，采取一些發(fā)展社會中介評估機(jī)構(gòu)的措施，如1992年國務(wù)