我國(guó)高等教育評(píng)估制度演變的社會(huì)基礎(chǔ)與制度邏輯-基于歷史制度主義的分析

1、    我國(guó)高等教育評(píng)估制度演變的社會(huì)基礎(chǔ)與制度邏輯基于歷史制度主義的分析    2.高等教育評(píng)估制度的學(xué)習(xí)效應(yīng)。一旦某一制度形成，在對(duì)其進(jìn)行不斷重復(fù)使用之后，會(huì)使個(gè)體學(xué)習(xí)到如何在該制度下更為恰當(dāng)有效地開(kāi)展活動(dòng)，并且其活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)將促使在已有的制度框架下引發(fā)創(chuàng)新，形成對(duì)制度回報(bào)的預(yù)期。在行政主導(dǎo)型的高等教育評(píng)估工作中，從事教育評(píng)估活動(dòng)的行政管理人員、評(píng)估專(zhuān)家以及接受評(píng)估的高等院校，在長(zhǎng)時(shí)間的開(kāi)展和接受評(píng)估過(guò)程中，已經(jīng)適應(yīng)、熟知并找到了如何實(shí)行“高效”評(píng)估的規(guī)律和方法，評(píng)估制度的學(xué)習(xí)效應(yīng)已根深蒂固，各評(píng)估主體不愿主動(dòng)放棄業(yè)已成熟的評(píng)估制度去重新學(xué)習(xí)和探索另一種

2、新的評(píng)估模式。3.高等教育評(píng)估制度的合作效應(yīng)。制度的合作效應(yīng)可理解為既得利益集團(tuán)對(duì)自身利益的維護(hù)，對(duì)新制度的排斥。一種制度形成后總會(huì)產(chǎn)生該制度下的既得利益者和既得利益集團(tuán)，這一集團(tuán)基于對(duì)現(xiàn)有利益的強(qiáng)烈需求，以自身?yè)碛兄滟Y源的能力去竭力維護(hù)現(xiàn)有制度，如通過(guò)制定一系列與之相適應(yīng)的規(guī)則對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有制度的固化，并反對(duì)各種企圖進(jìn)行制度路徑替代的顛覆活動(dòng)。他們所關(guān)心的并不是其行為是否增加社會(huì)總收益，而是能否在總收益中占有更大的份額。我國(guó)現(xiàn)行的高等教育評(píng)估制度在長(zhǎng)期的實(shí)施過(guò)程中已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的利益格局。社會(huì)第三方評(píng)估模式的實(shí)行，勢(shì)必要打破原有政府的權(quán)力壟斷和約束力，破壞原有的利益分

3、配格局。為維持既得利益，勢(shì)必會(huì)力求鞏固現(xiàn)有制度，遏制“管辦評(píng)分離”的創(chuàng)新，阻礙改革的進(jìn)行。4.高等教育評(píng)估制度的適應(yīng)性預(yù)期。“隨著以特定制度為基礎(chǔ)的契約盛行，將減少這項(xiàng)制度持久下去的不確定性”3。行政主導(dǎo)型教育評(píng)估制度從形成、發(fā)展到完善，并達(dá)至頂峰時(shí)，不確定因素持續(xù)減少，制度被廣泛接受和認(rèn)同。這種已有的思維和行為的雙重定勢(shì)，有可能成為一種強(qiáng)大的路徑依賴(lài)，不利于新制度的形成和發(fā)展。在上述4種因素的共同作用下，行政主導(dǎo)型高等教育評(píng)估制度作為評(píng)價(jià)高等教育質(zhì)量的主要制度，其地位不斷得到強(qiáng)化并逐步趨于穩(wěn)定。一方面，行政主導(dǎo)型高等教育評(píng)估制度在高等教育自主發(fā)展能力較弱的時(shí)期對(duì)于提高教育質(zhì)量、規(guī)范教育活動(dòng)起

4、到積極作用；但另一方面，由于存在自我復(fù)制和路徑依賴(lài)的機(jī)制，影響了新制度體系的形成與建構(gòu)，對(duì)科學(xué)評(píng)價(jià)高等教育質(zhì)量產(chǎn)生了阻礙。三、我國(guó)高等教育評(píng)估制度變遷中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及制度失靈分析歷史制度主義認(rèn)為歷史的發(fā)展并非一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，而是在制度和政策既有連續(xù)又有斷裂的進(jìn)程中逐漸進(jìn)行的，制度的正常時(shí)期與制度的斷裂時(shí)期由制度變遷中的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”來(lái)銜接?！八^關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是指歷史發(fā)展中的某一重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在這一節(jié)點(diǎn)上，政治沖突中的主導(dǎo)一方或制度設(shè)計(jì)者們的某一重要決策直接決定了下一階段政治發(fā)展的方向和道路?！?286我國(guó)高等教育評(píng)估制度的變遷基本上與我國(guó)高等教育管理體制的變遷一致，由于高等教育管理體制與政治經(jīng)濟(jì)體制的

5、耦合程度極高，政治經(jīng)濟(jì)體制的變遷必然帶來(lái)高等教育評(píng)估制度的演化，因此，政治經(jīng)濟(jì)變遷中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)往往也是高等教育評(píng)估制度變遷中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。具體而言，在我國(guó)高等教育評(píng)估制度變革的四個(gè)歷史時(shí)段中，各自的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是：第一次制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1992年黨的十四大正式確立了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)，教育領(lǐng)域中集權(quán)式的管理體制開(kāi)始進(jìn)行適應(yīng)性制度微調(diào)，大學(xué)逐步成為面向市場(chǎng)自主辦學(xué)的法人實(shí)體，社會(huì)力量參與教育評(píng)估開(kāi)始出現(xiàn)，但強(qiáng)大的行政力量仍將行政主導(dǎo)型教育評(píng)估以法律形式確定下來(lái)。第二次制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1999年全國(guó)高等院校的大規(guī)模擴(kuò)招。高等教育規(guī)模的急劇擴(kuò)張與招生數(shù)量的激增引發(fā)社會(huì)各界對(duì)高等教育

6、質(zhì)量的擔(dān)憂(yōu)，在行政問(wèn)責(zé)的同時(shí)，社會(huì)問(wèn)責(zé)開(kāi)始出現(xiàn)。行政主導(dǎo)型教育評(píng)估制度隨著政府評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立達(dá)到頂峰，但與此同時(shí)，制度轉(zhuǎn)換也在進(jìn)行，社會(huì)組織正以多種多樣的方式廣泛參與到教育評(píng)估過(guò)程之中。第三次制度變遷有兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。第一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是行政主導(dǎo)型高等教育評(píng)估所爆發(fā)的“評(píng)估失靈”危機(jī)?？死估?krasner)在其制度的斷續(xù)性平衡(punctuated equilibria)理論中就指出：“制度在經(jīng)歷了一段長(zhǎng)時(shí)間的穩(wěn)定之后，會(huì)在某一時(shí)期內(nèi)被危機(jī)所打斷，從而產(chǎn)生出突發(fā)性的制度變遷，自此之后，制度會(huì)再次進(jìn)入靜態(tài)平衡期?！?247一項(xiàng)對(duì)我國(guó)第一輪本科教學(xué)評(píng)估有效性的調(diào)查顯示，“認(rèn)為有效性一般的比率占40%

7、，認(rèn)為有效性較好和很好的比率之和只占24%，而認(rèn)為有效性較低和很低的比率高達(dá)36%，一般及一般以下共計(jì)達(dá)到76%”4。行政主導(dǎo)型本科教學(xué)評(píng)估的有效性受到質(zhì)疑，再加上評(píng)估實(shí)踐中所暴露的“評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一，區(qū)分度弱，針對(duì)性不強(qiáng)，未能發(fā)揮分類(lèi)評(píng)估分類(lèi)指導(dǎo)的作用；水平評(píng)估(也稱(chēng)等級(jí)評(píng)估)使高校過(guò)分重視評(píng)估結(jié)果，相互攀比心態(tài)較重，評(píng)估優(yōu)秀率過(guò)高，與公眾判斷和感受出入較大；評(píng)估主體單一，行政性過(guò)強(qiáng)，高校評(píng)估積極性和主動(dòng)性受到壓抑，被動(dòng)迎評(píng)現(xiàn)象較為普遍，同時(shí)評(píng)估封閉于高教系統(tǒng)內(nèi)部，社會(huì)參與度不高”5等問(wèn)題，使得行政主導(dǎo)的教育評(píng)估制度出現(xiàn)“制度失靈”的危機(jī)。第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是2010年頒布的國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和

8、發(fā)展規(guī)劃綱要(20102020年)中提出，“促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”，“管辦評(píng)分離”的理念正式出現(xiàn)于中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的教育政策綱要中，決定了行政主導(dǎo)型評(píng)估制度行將斷裂。這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)基礎(chǔ)在于以下兩個(gè)方面：首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革突破了人們的傳統(tǒng)觀(guān)念，高校的辦學(xué)自主權(quán)和社會(huì)公眾問(wèn)責(zé)意識(shí)的顯著提升，為新制度的產(chǎn)生提供了認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。其次，“在原有的制度環(huán)境中，利益沒(méi)有得到充分考慮的社會(huì)公眾和高等院校的力量在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下越來(lái)越不容易忽視，它們完全有動(dòng)力作為制度變遷的獲利主體，打破原有的利益平衡，從而建立新的制度”6。(見(jiàn)圖1)圖1 我國(guó)高等

9、教育評(píng)估制度變遷中關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的框架模型四、我國(guó)高等教育評(píng)估制度的邏輯重構(gòu)：從行政管控到價(jià)值中立我國(guó)高等教育評(píng)估制度經(jīng)歷了以政府單向管控為主到多元主體參與的變遷。以行政管控為核心的高等教育評(píng)估制度從形成、發(fā)展、完善直至衰退，在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)達(dá)到了制度需求與制度供給的均衡狀態(tài)，對(duì)于維護(hù)制度穩(wěn)定、促進(jìn)高等教育發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和行政體制改革的不斷深化，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的逐步提升，舊的行政主導(dǎo)型評(píng)估制度顯現(xiàn)出評(píng)估方式和路徑行政化、方法和手段官場(chǎng)化，并且評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)單一，評(píng)估有效性差，高校疲于應(yīng)付、被動(dòng)迎合，評(píng)估成為高校的負(fù)擔(dān)和恐懼，怨聲載道，“制度失靈”已

10、是不可避免?！肮苻k評(píng)分離”的新體制要求與之相適應(yīng)的新型高等教育評(píng)估制度，這個(gè)新制度必須實(shí)現(xiàn)從行政管控到價(jià)值中立的邏輯重構(gòu)?！肮苻k評(píng)分離”最核心的制度訴求在于“評(píng)”和“辦”的分離，而“管”和“評(píng)”的分離是實(shí)現(xiàn)“評(píng)”和“辦”分離的前提。在“管”“評(píng)”不分的評(píng)估模式下，“評(píng)”是政府進(jìn)行“管”的手段和工具，“評(píng)”以行政管控為價(jià)值導(dǎo)向，政府通過(guò)評(píng)估對(duì)學(xué)校辦學(xué)進(jìn)行直接干預(yù)。在此過(guò)程中，高等教育評(píng)估不僅僅對(duì)高校教育教學(xué)質(zhì)量做出評(píng)價(jià)，更意味著各種資源配置的再分配，政府通過(guò)評(píng)估的方式將管控的“有形之手”輕而易舉地伸入進(jìn)學(xué)校辦學(xué)的各個(gè)角落。在此制度邏輯下，學(xué)校難以把辦出特色作為發(fā)展目標(biāo)，如何能在評(píng)估中取勝成為學(xué)校

11、最重要的價(jià)值追求。學(xué)校常常是提前一兩年就為被動(dòng)迎評(píng)做準(zhǔn)備，甚至出現(xiàn)根據(jù)評(píng)估要求和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)“建立”新的教學(xué)檔案和評(píng)估資料，“完善”學(xué)校教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)教案、學(xué)生試卷等造假現(xiàn)象，評(píng)估的客觀(guān)公正性大打折扣。這種具有較強(qiáng)導(dǎo)向性和行政化色彩的評(píng)估，對(duì)學(xué)校是一種巨大的壓力和負(fù)擔(dān)，影響高等學(xué)校的正常教學(xué)科研秩序，學(xué)校、教師和學(xué)生往往產(chǎn)生反感、抵觸乃至厭惡情緒?？偠灾肮堋蓖ㄟ^(guò)“評(píng)”干預(yù)“辦”的自主權(quán)，“辦”通過(guò)“評(píng)”獲取“管”的辦學(xué)資源和各種利益，再加上“管”和“辦”之間有著千絲萬(wàn)縷的利益糾葛，“評(píng)”自然也就無(wú)法保持其客觀(guān)中立的價(jià)值判斷。只有當(dāng)政府不直接通過(guò)“評(píng)”的手段對(duì)學(xué)校的“辦”進(jìn)行“管”，實(shí)現(xiàn)評(píng)估的

12、客觀(guān)中立，“評(píng)”和“辦”才有可能從根本上實(shí)現(xiàn)分離，并得到真實(shí)的評(píng)估結(jié)果?！肮苻k評(píng)分離”的制度邏輯在于教育評(píng)估必須和政府的管理分開(kāi)、與學(xué)校的辦學(xué)分離，評(píng)估不再是政府對(duì)高校直接管控的手段，而是追求價(jià)值的客觀(guān)中立，即重新構(gòu)建起“管”“辦”“評(píng)”三個(gè)主體相對(duì)獨(dú)立，又相互制約的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)“管”的合法、“辦”的自主、“評(píng)”的中立。在“管辦評(píng)分離”的體制下，政府、高校及社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)各具相對(duì)明確的職責(zé)分工。政府應(yīng)加強(qiáng)依法行政、制定發(fā)展規(guī)劃和辦學(xué)要求，強(qiáng)化教育督導(dǎo)監(jiān)測(cè)。在當(dāng)前“管辦分離”已有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的前提下，為更好地實(shí)現(xiàn)“管辦評(píng)分離”，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)做到“管”“評(píng)”的分離?！肮堋薄霸u(píng)”分離的實(shí)質(zhì)是將政府的管理

13、之手從評(píng)估中分離出來(lái)，即政府不能再既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，而應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)宏觀(guān)管理。政府可建立全國(guó)高等學(xué)校公開(kāi)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)高校教育教學(xué)工作及其質(zhì)量進(jìn)行常態(tài)性監(jiān)控。高校應(yīng)依法自主辦學(xué)，根據(jù)現(xiàn)代大學(xué)制度要求建立和完善信息公開(kāi)和學(xué)校自我評(píng)估制度。高等學(xué)校必須公開(kāi)的數(shù)據(jù)應(yīng)及時(shí)更新并向社會(huì)發(fā)布，真實(shí)反映學(xué)校的教育教學(xué)狀況。學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中重大事項(xiàng)決策過(guò)程、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、教育教學(xué)年度質(zhì)量報(bào)告、教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等資料都應(yīng)公開(kāi)并接受政府和社會(huì)監(jiān)督。應(yīng)建立學(xué)校內(nèi)部自我評(píng)價(jià)制度，根據(jù)學(xué)校確定的發(fā)展目標(biāo)和人才培養(yǎng)目標(biāo)，圍繞教學(xué)條件、教學(xué)過(guò)程、教學(xué)效果進(jìn)行評(píng)估，要特別注重教師和學(xué)生對(duì)教學(xué)工

14、作的評(píng)價(jià)，注重學(xué)生學(xué)習(xí)效果和教學(xué)資源使用效率的評(píng)價(jià)，注重用人單位對(duì)人才培養(yǎng)質(zhì)量的評(píng)價(jià)。高校內(nèi)部自我評(píng)估，是今后評(píng)估改革工作中的重要內(nèi)容，它體現(xiàn)了高校自主地位的提升，有利于增強(qiáng)高校的自主辦學(xué)能力。通過(guò)用“自己的尺子量自己”，重點(diǎn)在于評(píng)價(jià)學(xué)校自己所立、所說(shuō)、所做、所為是否實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，促進(jìn)學(xué)校辦出水平、辦出特色。社會(huì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)建立獨(dú)立自主、科學(xué)專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)制，堅(jiān)持客觀(guān)中立的價(jià)值判斷，形成不干擾辦學(xué)主體的評(píng)估制度，為政府決策、學(xué)校自我評(píng)價(jià)和社會(huì)問(wèn)責(zé)提供有益參考。首先，社會(huì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)評(píng)估的專(zhuān)業(yè)性。高等教育評(píng)估是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，其操作實(shí)施需要遵循教育教學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)律，在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

15、、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估流程上要考慮到院校、專(zhuān)業(yè)的多樣性，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)的評(píng)估方法開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)。同時(shí)評(píng)估專(zhuān)家最好是教育領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，熟悉高等教育的辦學(xué)規(guī)律且具有一定的評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；相關(guān)評(píng)估人員應(yīng)進(jìn)行全面的培訓(xùn)和考核，提升評(píng)估隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，保證評(píng)估工作的科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性。其次，評(píng)估必須依據(jù)學(xué)校公開(kāi)的信息開(kāi)展工作，必要時(shí)通過(guò)實(shí)地考察等方式驗(yàn)證信息的真實(shí)性。從而使評(píng)估既不會(huì)異化為政府干預(yù)學(xué)校辦學(xué)的手段，也不會(huì)對(duì)學(xué)校正常的辦學(xué)秩序造成干擾而成為學(xué)校的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)“辦”和“評(píng)”的分離。再次，根據(jù)國(guó)家對(duì)高等教育發(fā)展的總體規(guī)劃及辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，兼顧具體學(xué)校的辦學(xué)思路和方向特色，制定科學(xué)專(zhuān)業(yè)的評(píng)估指標(biāo)體系，合理確定指標(biāo)權(quán)重，避免因評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)單一而導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展出現(xiàn)同質(zhì)化傾向。最后，在評(píng)估實(shí)踐中，應(yīng)注意把握客觀(guān)中立和評(píng)估成效之間的平衡，在充分考慮評(píng)估委托方(政府或?qū)W校)需求的同時(shí)，努力做到評(píng)估立場(chǎng)、評(píng)估方法、評(píng)估過(guò)程等要素的中立性，以實(shí)現(xiàn)評(píng)估的客觀(guān)公正，使評(píng)估最大限度地接近真實(shí)情況?？傊?，評(píng)估應(yīng)以客觀(guān)中立為自身立場(chǎng)，以實(shí)事求是為評(píng)估原則，以公開(kāi)信息為評(píng)估材料，以科學(xué)專(zhuān)業(yè)為工作要求，對(duì)學(xué)校辦學(xué)是否符合國(guó)家政策規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)、對(duì)是否符合教育發(fā)展規(guī)律做出評(píng)判、對(duì)是否滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的需求進(jìn)行衡量判斷，始終保持“評(píng)”在“管”和“辦”中的獨(dú)立性。參考文獻(xiàn)：1教育部，關(guān)于深入推進(jìn)管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)z.20