PPP項目前期投資審批程序

1、PPP項目前期投資審批程序一、投資體制的基本原則依據(jù)國務(wù)院于2004年7月16日所出臺的關(guān)于投資體制改革的決定(國發(fā)200420號)中，規(guī)定投資體制應(yīng)落實“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的基本原則，并根據(jù)此原則將投資項目政府的管理職能區(qū)分為三部分，分別是審批制、核準制與備案制，具體內(nèi)容說明如下：(一)審批制1. 政府投資項目采全部審批制政府投資項目可以區(qū)分為直接投資和資本金注入方式兩種，從投資決策角度，決定要求審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應(yīng)嚴格政府投資項目的初步設(shè)計、概算審批工作。本書稱此部分審批為全部審批制。2. 企業(yè)使用政府補助、轉(zhuǎn)貸、貼息投資建

2、設(shè)的項目采部分審批制政府對于項目采用投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，決定要求只審批資金申請報告。具體的權(quán)限劃分和審批程序由國務(wù)院投資主管部門會同有關(guān)方面研究制定，報國務(wù)院批準后頒布實施。由于類項目的文件審批范圍比較少，本書稱此為部分審批制。(二)核準制對于政府核準的投資項目目錄內(nèi)的企業(yè)投資項目，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，對于企業(yè)投資建設(shè)實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業(yè)提交的項目申請報告，主要從維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方

3、面進行核準。(三)備案制企業(yè)投資建設(shè)項目，除實行核準制的項目外，其他項目無論規(guī)模大小，均采用備案制。除國家另有規(guī)定外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務(wù)院投資主管部門要對備案工作加強指導(dǎo)和監(jiān)督，防止以備案的名義變相審批。(四)小結(jié)有關(guān)于PPP項目投資程序應(yīng)采取審批制、核準制或是備案制，目前法律法規(guī)沒有明確的規(guī)定，基本上PPP項目同時具備社會資本投資項目與政府補助項目的雙重性質(zhì);根據(jù)投資體制改革的決定內(nèi)容的解釋，如果從社會資本投資的角度看PPP項目，應(yīng)該采取核準制或是備案制;但是從政府補助的角度，如果是準經(jīng)營性的PPP項目，解釋上應(yīng)該采

4、取部分審批制;如果是非經(jīng)營性的PPP項目,項目收入全靠政府購買服務(wù)，應(yīng)該采取哪種制度，決定中并沒有規(guī)定。因此經(jīng)由上述的說明，我們可以得知PPP項目在投資體制中，政府的管理權(quán)責(zé)應(yīng)采取哪種制度，目前沒有明確的規(guī)定，有待未來立法解決。另外，根據(jù)2016年8月10日國家發(fā)展改革委辦公廳頒布的關(guān)于國家高速公路網(wǎng)新建政府和社會資本合作項目批復(fù)方式的通知(發(fā)改辦基礎(chǔ)20161818號)中規(guī)定：“一、政府采用投資補助方式參與的國家高速公路網(wǎng)新建PPP項目按照核準制管理。政府采用資本金注入方式參與的國家高速公路網(wǎng)新建PPP項目仍按照審批制管理，直接報批可行性研究報告?！庇纱丝芍瑴式?jīng)營性的高速公路項目，即政府采

5、用投資補助方式參與的項目，采用核準制，政府投資參股項目公司的高速公路項目，即政府采用資本金注入方式參與的項目，采用審批制;筆者認為，有關(guān)于后者情形適用審批制，恐有討論的必要;首先，一般在項目上，政府補助的金額通常多于政府投資參股的金額，則政府負擔(dān)金額多的補助項目采用核準制，政府負擔(dān)金額少的參股項目采用審批制，似乎在程序上有些輕重顛倒之嫌;此外，政府參股項目公司的準經(jīng)營性項目，政府除了參股投資外，還需要針對項目的資金缺口給予項目公司補助，這種又參股又補助的項目，應(yīng)適用核準制還是審批制，根據(jù)通知的內(nèi)容是無法解決的，因此本書認為目前的投資體制并不適用于PPP項目。二、政府投資項目的審批程序國內(nèi)目前針

6、對PPP項目沒有投資審批的直接規(guī)定，但是財政部第三批示范項目評審標準要求新建項目必須完成城市規(guī)劃、立項、可研的審批程序，因此實踐中經(jīng)常將PPP項目比照政府投資項目審批程序辦理。2014年3月1日國家發(fā)展和改革委員會出臺的中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法(國家發(fā)展和改革委員會令第7號)，文件中針對政府投資項目的立項與可研的審批程序有詳細的規(guī)定，此外項目審批與城市規(guī)劃也存在一定程度的聯(lián)系，因此相關(guān)內(nèi)容也一并說明如下：(一)城市規(guī)劃程序依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第5條的規(guī)定，城市規(guī)劃應(yīng)依據(jù)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃相連接(即國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃城市規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃)。規(guī)劃內(nèi)容具體區(qū)分為以下四

7、種：1. 城市總體規(guī)劃城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排。城市總體規(guī)劃是城市規(guī)劃編制工作的第一階段，也是城市建設(shè)和管理的依據(jù)，一般簡稱為“總規(guī)”。2. 分區(qū)規(guī)劃分區(qū)規(guī)劃是指在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對局部地區(qū)的土地利用、人口分布、公共設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施的配置等方面所作的進一步安排。3. 控制性詳細規(guī)劃以城市城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強度的控制指

8、標、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求，一般簡稱為“控規(guī)”。4. 修建性詳細規(guī)劃是以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃為依據(jù)，制訂用以指導(dǎo)各項建筑和工程設(shè)施的設(shè)計和施工的規(guī)劃設(shè)計。是城市詳細規(guī)劃的一種，一般簡稱為“修規(guī)”。通常有了總規(guī)、控規(guī)與修規(guī)之后，才能根據(jù)這些規(guī)劃指標進一步設(shè)計項目。(二)立項程序立項程序指的是確定某個項目確定由哪個單位負責(zé)，并進行項目的初步分析，通常立項階段要求項目單位應(yīng)編制項目建議書，內(nèi)容要對項目建設(shè)的必要性、主要建設(shè)內(nèi)容、擬建地點、擬建規(guī)模、投資匡算、資金籌措以及社會效益和經(jīng)濟效益等進行初步分析(辦法第10條第1款前段參照)。項目建議書編制完成后，

9、由項目單位按照規(guī)定程序報送項目建議書給審批部門審批。項目審批部門對符合有關(guān)規(guī)定、確有必要建設(shè)的項目，批準項目建議書，并將批復(fù)文件抄送城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門(辦法第11條第1款參照)。PPP項目的項目單位(或稱為立項人)應(yīng)由誰來擔(dān)任?是由實施機構(gòu)擔(dān)任還是由項目公司擔(dān)任?有關(guān)這個問題，筆者主張應(yīng)由實施機構(gòu)擔(dān)任項目單位，不該由項目公司擔(dān)任，原因在于：第一、立項階段還沒進入采購程序，也沒有選出社會資本方，更不可能有項目公司的存在，因此只能由實施機構(gòu)申請立項并擔(dān)任項目單位，第二、邏輯上應(yīng)認為項目可行且有實施的必要，而后可行性研究報告也通過了審批，才有需要成立項目公司實施項目，不應(yīng)該出現(xiàn)可行性

10、研究報告還沒審批通過就成立項目公司的情形，因此立項階段可行性研究報告尚未完成審批的情況下，只能由實施機構(gòu)完成申請立項審批，第三、有人主張應(yīng)由項目公司擔(dān)任項目單位的原因在于，過去審批的慣例都是由建設(shè)單位來擔(dān)任項目單位，而PPP模式中是由項目公司擔(dān)任建設(shè)單位的角色，因此應(yīng)由項目公司作為項目單位，筆者認這種想法是受到傳統(tǒng)模式的影響，過去傳統(tǒng)模式基本上都是由工程的建設(shè)單位擔(dān)任項目單位的，而PPP項目的審批應(yīng)獨立安排，不該受傳統(tǒng)模式的影響。雖然筆者的立場認為應(yīng)由實施機構(gòu)擔(dān)任項目單位，但是如有特殊的情況，例如：貸款的需求、產(chǎn)權(quán)登記的需求、建設(shè)工程合同備案的需求等等，需由項目公司擔(dān)任項目單位，也可以同意變更

11、項目單位，由原先的實施機構(gòu)改為項目公司。(三)可行性研究報告審批程序項目建議書批準后，項目單位依據(jù)項目建議書批復(fù)文件，組織開展可行性研究，并按照規(guī)定向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門申請辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評價等審批手續(xù)(辦法第12條參照)。編制可行性研究報告，應(yīng)對項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性以及社會效益、節(jié)能、資源綜合利用、生態(tài)環(huán)境影響、社會穩(wěn)定風(fēng)險等進行全面分析論證，落實各項建設(shè)和運行保障條件，并按照有關(guān)規(guī)定取得相關(guān)許可、審查意見(辦法第14條第1款前段參照)?？尚行匝芯繄蟾婢幹仆瓿珊?，由項目單位按照規(guī)定程序報送項目審批部門審批，并應(yīng)當附以下文件：(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見書、(二)國土資源行政主管部門出具的用地預(yù)審意見1、(三)環(huán)境保護行政主管部門出具的環(huán)境影響評價審批文件、(四)項目的節(jié)能評估報告書、節(jié)能評估報告表或者節(jié)能登記表、(五)根據(jù)有關(guān)規(guī)定應(yīng)當提交的其他文件(辦法第1