關(guān)于建立處罰裁量基準(zhǔn)制度規(guī)范自由裁量權(quán)的調(diào)研報告

1、關(guān)于建立處罰裁量基準(zhǔn)制度規(guī)范自由裁量權(quán)的調(diào)研報告建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，規(guī)范行政處罰自由裁量 權(quán)，是黨的十七大關(guān)于規(guī)范行政執(zhí)法要求的重要內(nèi)容，是全 國市縣政府依法行政工作會議明確的一項重要任務(wù)，是進(jìn)一 步深化行政執(zhí)法責(zé)任制，依法界定行政執(zhí)法職責(zé)，落實行政 執(zhí)法責(zé)任的必要環(huán)節(jié)。建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度對提高行 政行為的公平性、公正性和合理性，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí) 法質(zhì)量，減少行政爭議具有重要意義。為了建立行政處罰裁 量基準(zhǔn)制度、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)， 按照年初工作安排， 20XX年8月至10月，我們先后赴貴州省、廣西壯族自治區(qū) 及我省延安市、榆林市、寶雞市和省工商局、西安市城市管 理綜合執(zhí)法

2、局，通過召開座談會和實地調(diào)查等方式進(jìn)行調(diào) 研，還通過電話等渠道，了解外省市對行政處罰裁量基準(zhǔn)制 度的構(gòu)建設(shè)計及運(yùn)行情況，為我省建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制 度奠定了一定基礎(chǔ)。一、省內(nèi)外實行行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的基本情況省外情況：貴州省目前正在探索建立規(guī)范行政處罰自由 裁量權(quán)制度。20XX年，就規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)做了一些 理論準(zhǔn)備，在去年國務(wù)院法制辦召開的第六次地方推行行政 執(zhí)法責(zé)任制重點聯(lián)系單位工作座談會上，就其理論成果規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的理論設(shè)想進(jìn)行了交流。目前，貴 州省已形成貴州省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范行政處罰自由 裁量權(quán)的意見，待征求各方面意見后報省政府辦公廳印發(fā)。 廣西目前還未開展規(guī)

3、范行政處罰自由裁量權(quán)工作，也未建立 行政處罰裁量基準(zhǔn)制度。 他們認(rèn)為自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)、規(guī)章賦予行政執(zhí)法人員的職權(quán)，過細(xì)會束縛行政執(zhí)法人員手 腳，不利于行政執(zhí)法人員執(zhí)法。總的來看，自20XX年全國市縣政府依法行政工作會議后，北京、河南、河北、山東、 四川、遼寧、廣東等一些省市都建立了行政處罰裁量基準(zhǔn)制 度，其中，北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī) 定、四川省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定、鄭州 市人民政府辦公廳關(guān)于建立罰款自由裁量階次制度的意見 等制度規(guī)范，對我省建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度、規(guī)范行政 處罰自由裁量權(quán)具有借鑒意義。省內(nèi)情況：寶雞市于 20XX年4月在市級執(zhí)法任務(wù)較重、 實施

4、行政處罰自由裁量權(quán)較大的城市管理綜合執(zhí)法局、農(nóng)業(yè) 局、環(huán)境保護(hù)局、國土資源局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、勞動和社 會保障局等6個市直部門開展行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度 試點工作。各試點部門制定了實施方案，正在按照實施方案 逐步推進(jìn)。寶雞市計劃明年在試點工作取得實效基礎(chǔ)上，在 全市各級行政機(jī)關(guān)全面推進(jìn)。省工商局選擇西安市工商碑林 分局開展工商行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)課題研究。課題組圍 繞自由裁量權(quán)這一工商行政執(zhí)法中的重點問題，積極開展社 會調(diào)查，運(yùn)用過程分析的方法，從縱向和橫向雙重角度對工 商行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的環(huán)節(jié)、范圍、存在問題及其原因 進(jìn)行了全面深入的分析，對實踐中如何正確運(yùn)用自由裁量權(quán) 提出了對策

5、和建議。其它市縣和執(zhí)法部門尚未開展此項工 作?？傮w看，我省建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度、規(guī)范行政執(zhí) 法自由裁量權(quán)，只是進(jìn)行了一些有益的探索和設(shè)計，無實質(zhì) 性進(jìn)展。二、目前行政處罰自由裁量權(quán)行使中存在問題及原因 行政處罰自由裁量權(quán)就像一把雙刃劍，如果行使得當(dāng)， 則能實現(xiàn)個案正義；如被濫用，則極易侵犯相對人的合法權(quán) 益。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員行使行政處 罰自由裁量權(quán)主要存在以下問題：處罰不公。由于行政處罰的具體作出者是執(zhí)法人員，執(zhí) 法人員對法律理解的局限性及受不良外部因素的影響，在行 使自由裁量權(quán)時，往往發(fā)生自由裁量超過一定的標(biāo)準(zhǔn)，或自 由裁量超出一定的范圍、種類，出現(xiàn)畸輕畸重、顯失公

6、平的 現(xiàn)象，造成行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。處罰創(chuàng)收?；鶎右恍﹫?zhí)法部門因經(jīng)費(fèi)不足等原因，存在 給執(zhí)法人員下達(dá)罰款指標(biāo)、任務(wù)的現(xiàn)象，促使執(zhí)法人員以罰 代管、濫用處罰裁量權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害群眾利益，損壞政府形象裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)。在執(zhí)法辦案中，法律規(guī)定對同一類案 件可以根據(jù)自由裁量權(quán)作出不同處理，執(zhí)法人員往往考慮相 對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，對類似的事 實、情節(jié)、后果作出不一致的處罰，導(dǎo)致自由裁量權(quán)運(yùn)用不 當(dāng)。造成行政處罰處罰自由裁量權(quán)不當(dāng)行使的主要原因：法律規(guī)定不一致。國家法和地方法都是行政執(zhí)法的依 據(jù)。國家通過制定法律、法規(guī)，確定了執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人 員的職責(zé)，規(guī)定了對違法行為的處罰種類及

7、幅度。地方法則 是根據(jù)國家法的精神原則結(jié)合本地區(qū)的實際作出的具體規(guī) 定。國家法與地方法在一些具體條文規(guī)定上難免會出現(xiàn)一些 差異。因而，在實際執(zhí)法工作中，面對“執(zhí)法多據(jù)”現(xiàn)象， 由執(zhí)法人員自由選擇適用的法律，可以導(dǎo)致同類違法行為適 用不同法律處罰的處理結(jié)果。法律規(guī)定幅度過寬。不確定法律概念導(dǎo)致了過于寬泛的 裁量權(quán)，一是許多法律規(guī)范對行政處罰權(quán)的授權(quán)僅規(guī)定了處 罰的一般原則或權(quán)限，而對于具體如何處罰的問題缺乏解釋 或規(guī)定。二是行政法律規(guī)范，包括地方性法規(guī)、部門規(guī)章、 政府規(guī)章，普遍存在較大處罰幅度的問題，給行政執(zhí)法人員 較大的行政處罰自由裁量權(quán)，造成實際執(zhí)法中處罰的隨意 性。執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。

8、行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)用得如 何，和執(zhí)法人員的素質(zhì)有著直接的關(guān)系。在現(xiàn)有的行政執(zhí)法 人員中，相當(dāng)一部分執(zhí)法人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識 和行政管理知識培訓(xùn)，理解法律條文比較膚淺，對案件性質(zhì) 和情節(jié)的認(rèn)定，常因個人能力、水平的限制而出現(xiàn)偏差。價值取向和感情因素的影響。國家賦予行政機(jī)關(guān)的自由 裁量權(quán)是由執(zhí)法人員操作的，執(zhí)法人員的權(quán)力觀、地位觀、 利益觀特別是價值判斷標(biāo)準(zhǔn)如果受到地方利益、部門利益乃 至個人利益的影響，再加上“人情關(guān)系”，自由裁量權(quán)就會 發(fā)生偏差，甚至被當(dāng)作尋租手段而出現(xiàn)執(zhí)法腐敗。監(jiān)督不力。行政處罰自由裁量權(quán)涉及范圍廣，加之監(jiān)督 機(jī)制不健全，監(jiān)督力量不足，很難對每種處罰行為都實施有

9、限的監(jiān)督。由于缺乏嚴(yán)密的監(jiān)督，對自由裁量的各個環(huán)節(jié)得 不到有效制約，為“權(quán)力尋租”留下空間，導(dǎo)致行政處罰合 法不合理，合法不合情。三、建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的建議建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度不是創(chuàng)設(shè)新的處罰標(biāo)準(zhǔn)，而 是對處罰標(biāo)準(zhǔn)的階梯化、細(xì)化，使行政處罰更具操作性，其 積極意義：一是建立和完善裁量基準(zhǔn)，對授權(quán)過于寬泛的法律、法 規(guī)、規(guī)章條文進(jìn)行細(xì)化，以彌補(bǔ)法律不周延的固有缺陷，延 伸法律的功能和作用，規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的執(zhí)法行 為。二是壓縮了自由裁量的空間，使模糊的規(guī)定明確化，將 寬泛的幅度具體化，減少了自由裁量權(quán)被濫用的可能性。三是裁量基準(zhǔn)直觀，容易操作，對行政執(zhí)法人員形成約 束，有效減

10、少了權(quán)力尋租的機(jī)會，控制和減少了執(zhí)法過程中 的腐敗現(xiàn)象。國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定明確要求，要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量 幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社 會發(fā)展實際，對行政裁量權(quán)予以細(xì)化， 能夠量化的予以量化， 并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行。按照國務(wù) 院要求，我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒外省經(jīng)驗，結(jié)合我省實際，制定*省行政處罰自由裁量適用規(guī)則，明確由省級各部門結(jié) 合本部門實際，對本部門、本系統(tǒng)組織實施的法律、法規(guī)、 規(guī)章中的行政處罰自由裁量權(quán)，進(jìn)行細(xì)化、量化。明確標(biāo)準(zhǔn)，報省政府審定后向社會公布實施。具體工作中應(yīng)注意以下幾 個方面：依據(jù)過

11、罰相當(dāng)原則，科學(xué)設(shè)定裁量標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)設(shè)定行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)行邊界，要從實際出 發(fā)，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、執(zhí)法人員綜合素質(zhì)等相關(guān) 因素，做到權(quán)力授予與權(quán)力的行使、權(quán)力的控制相適應(yīng)，以 實現(xiàn)自由裁量權(quán)的“授而不濫”和“控而不死”。要結(jié)合本地區(qū)、本部門具體情況，制定客觀公正的裁量 標(biāo)準(zhǔn)。在法律的處罰行為、種類和幅度范圍內(nèi)，將違法行為 再細(xì)分成幾個階次，每個階次制定不同的量罰標(biāo)準(zhǔn)，防止輕 錯重罰，重錯輕罰，同案不同罰。定期進(jìn)行跟蹤檢查，不斷完善裁量標(biāo)準(zhǔn)。實行裁量基準(zhǔn)制度，涉及上千部法律，數(shù)萬種行政行為， 細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)一定要堅持合法、合理原則。法制機(jī)構(gòu) 應(yīng)當(dāng)建立動態(tài)檢查和靜態(tài)審核相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對行 政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、量化工作的指導(dǎo)。對裁量標(biāo)準(zhǔn)有 疑義的，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡快予以解釋，對檢查和審核中發(fā)現(xiàn) 的裁量問題，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行梳理、及時修改，不斷 完善裁量標(biāo)準(zhǔn)。公開裁量標(biāo)準(zhǔn)，接受社會