國(guó)有控股公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)探究

1、國(guó)有控股公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)探究摘要：國(guó)有控股公司董事會(huì)是連接國(guó)資委和企業(yè)之間的 一個(gè)”界面”，在完善國(guó)有控股公司治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中占據(jù)重要 地位。本文分析了國(guó)有控股公司的特殊性及其定位和作用， 引出董事會(huì)設(shè)置的必要性及其職能，發(fā)現(xiàn)目前國(guó)有控股公司 董事會(huì)運(yùn)作過(guò)程中存在的一些現(xiàn)實(shí)矛盾和問(wèn)題，從而對(duì)我國(guó) 國(guó)有控股公司中董事會(huì)構(gòu)建和運(yùn)作提出一些自己的想法，以 更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有控股公司經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的兼顧。關(guān)鍵詞：國(guó)有控股公司；董事會(huì)；獨(dú)立董事在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系中，國(guó)有控股公司處在一個(gè)”承上 啟下”的位置。其上為國(guó)資委，是國(guó)有資產(chǎn)的授權(quán)投資機(jī)構(gòu), 對(duì)國(guó)資委授予其經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有保值增值責(zé)任；而對(duì)于 一般的

2、國(guó)有企業(yè)而言，國(guó)有控股公司又是子公司的出資者， 行使公司法賦予的股東權(quán)利。作為連接國(guó)有資產(chǎn)管理部 門(mén)和國(guó)有企業(yè)的中樞，國(guó)有控股公司在國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中 處于關(guān)鍵性的地位，因此其治理結(jié)構(gòu)是否完善、合理，對(duì)于 其是否能充分發(fā)揮作用至關(guān)重要。國(guó)有控股公司因?yàn)楸旧硭?具有的特殊性，使董事會(huì)成為國(guó)資委和企業(yè)之間的一個(gè)”界 面”，因此，在國(guó)有控股公司治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中，有關(guān)董事會(huì)構(gòu) 建和運(yùn)行的研究備受大家關(guān)注。一、文獻(xiàn)綜述袁麗娜、張冬麗等（2005）認(rèn)為在國(guó)有控股公司的治理 結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)是國(guó)資委和企業(yè)之間的一個(gè)”界面”，因此 完善國(guó)有控股公司的治理結(jié)構(gòu)就是合理設(shè)置董事會(huì)機(jī)構(gòu)，實(shí) 化董事會(huì)職權(quán)，以及規(guī)范董事會(huì)的

3、運(yùn)行機(jī)制。作者在文中把 董事分為三類(lèi)：一是由出資人（國(guó)資委）代表出任的非執(zhí)行 董事；二是由董事會(huì)提名出資人批準(zhǔn)，并在公司經(jīng)理層中選 拔的執(zhí)行董事；三是職工董事和獨(dú)立董事。這三類(lèi)董事在所 有董事當(dāng)中都占據(jù)1/3的比例，并且在選任當(dāng)中，摒棄”組 織部委派干部”模式，要求所選人的董事有豐富的經(jīng)營(yíng)管理 和資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，以企業(yè)家的身份進(jìn)入公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。 跟張海航等人一樣，本文作者也認(rèn)為董事會(huì)需要設(shè)置各專(zhuān)門(mén) 委員會(huì)，以更好更有效率地行使各項(xiàng)職權(quán)。很顯然，作者關(guān) 于董事會(huì)人員合理比例的論斷是有新意的，比張海航等人關(guān) 于合理確定董事會(huì)人員數(shù)量的分析更加深入。另外，作者還 提出國(guó)有控股公司應(yīng)當(dāng)在公司章程中規(guī)

4、定規(guī)范的董事會(huì)議 事規(guī)則，實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)制和個(gè)人責(zé)任追究制度，并保證董事 會(huì)會(huì)議嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行，這對(duì)于董事會(huì)正常運(yùn)作是 必要的。沈群群（2007）指出在我國(guó)國(guó)有控股公司董事會(huì)構(gòu)成和 職能中存在著以下問(wèn)題：一是主管部門(mén)直接任命董事；二是 對(duì)董事會(huì)中職工董事的界定和保護(hù)不夠；三是獨(dú)立董事不” 獨(dú)立”。因此，作者認(rèn)為需要對(duì)國(guó)有控股公司的董事會(huì)結(jié)構(gòu) 進(jìn)行改革。跟袁麗娜等人的觀點(diǎn)具有一致性，作者也認(rèn)為需 要對(duì)各類(lèi)董事的比例進(jìn)行合理規(guī)定，并明確各自的職權(quán)范 圍，保證獨(dú)立董事的”獨(dú)立性”。劉愛(ài)東、伍鍵（2005）在同意以上各學(xué)者關(guān)于明確董事 會(huì)職責(zé)，保證獨(dú)立董事獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，提出建立獨(dú)立監(jiān)事 制度。

5、出任獨(dú)立監(jiān)事的人員不能是股東大會(huì)和公司職工代 表，并且這些人員必須精通業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)和法律，其人事資格 不在公司，而在具有法定資格的審計(jì)機(jī)構(gòu)或法律機(jī)構(gòu)。作者 的這一觀點(diǎn)是很有創(chuàng)意的，這就能保證獨(dú)立監(jiān)事以其身份的 獨(dú)立性確保其監(jiān)督行為的公正性和有效性，從而改變目前公 司監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)的局面。榮兆梓（2012）認(rèn)為在國(guó)有資本在壟斷領(lǐng)域和自由競(jìng)爭(zhēng) 領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)采取不同的管理方式，在壟斷領(lǐng)域的國(guó)有資本應(yīng)按 行業(yè)劃歸多個(gè)國(guó)家控股公司管理。但是，如何防止國(guó)家控股 公司成為本行業(yè)壟斷寡頭串謀的支持者或者默許者。可選擇 的制度之一便是設(shè)立一個(gè)由多部委主要負(fù)責(zé)人組成的有實(shí) 權(quán)的公司董事會(huì)對(duì)公司實(shí)施有效治理，端正控股公司

6、公益目 標(biāo)與營(yíng)利目標(biāo)兼顧的經(jīng)營(yíng)行為。文中明確指出董事會(huì)成員由 多部委主要負(fù)責(zé)人組成，但是這些部委負(fù)責(zé)人往往是行政人 員，對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，因此董事會(huì)成員不能只從各 部委主要負(fù)責(zé)人種選任，還要保證一部分是從職工代表中選 出來(lái)的，二、國(guó)有控股公司的目標(biāo)與作用（一）國(guó)有控股公司的界定國(guó)有控股公司是控股公司的一種特殊形態(tài)，是連接國(guó)資 委和國(guó)有企業(yè)的中介。國(guó)家通過(guò)出資設(shè)立國(guó)有控股公司，實(shí) 現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)，最終達(dá)到政府的某一政策目 標(biāo)。因此，國(guó)有控股公司是政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手 段，它們從設(shè)立之初便具有特殊性。其特殊性通常表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是國(guó)有控股公司 由國(guó)家直接出資組建，即公

7、司股東（出資人）是國(guó)家；二是 國(guó)有控股公司是國(guó)家實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段，不僅追求經(jīng) 濟(jì)效益，且更加注重社會(huì)效益；三是國(guó)有控股公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不僅僅受公司法的約 束，同時(shí)還受到國(guó)家為建立該公司而專(zhuān)門(mén)制定的特別法規(guī)的 約束，是特殊的公司企業(yè)法人。（二）國(guó)有控股公司的目標(biāo)定位完善國(guó)有控股公司治理，提髙治理績(jī)效，首先要明確國(guó) 有控股公司的治理目標(biāo)和功能定位。治理目標(biāo)的明確主要就 是對(duì)于國(guó)有控股公司社會(huì)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的次序的明確。2 前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)，國(guó)有控股公司的目標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的兩 個(gè)方面。在一些特殊行業(yè)，不以經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的大小來(lái)評(píng)價(jià)管理 者，但是這些公司仍然要有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，以保證自身持續(xù)經(jīng)營(yíng)。 而競(jìng)爭(zhēng)性行

8、業(yè)中的國(guó)有控股公司則是以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主，只是 承擔(dān)一部分社會(huì)目標(biāo)。（三）國(guó)有控股公司的作用主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，配合政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控；其次，實(shí)現(xiàn) 國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性布局；再次，國(guó)有控股公司是深化國(guó)企改革 的主要力量。董事會(huì)是由股東大會(huì)選舉的全體董事組成，以公司名義 進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策和業(yè)務(wù)執(zhí)行的常設(shè)機(jī)構(gòu)。作為公司的最高決策 機(jī)構(gòu)，董事會(huì)是公司治理結(jié)構(gòu)中最關(guān)鍵的一環(huán)，具有承上啟 下的作用。對(duì)上保證股東利益的實(shí)現(xiàn)和最大化，對(duì)下監(jiān)督經(jīng) 理人員的日常經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，有效提高了資本的運(yùn)營(yíng)效率。 在國(guó)有控股公司的公司治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)是國(guó)資委和企業(yè) 之間的一個(gè)”界面”，國(guó)資委作為國(guó)有控股公司的出資人，

9、 只能通過(guò)董事會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)其宏觀調(diào)控意圖，因此國(guó)有控股公司 董事會(huì)的設(shè)置十分必要。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，董事會(huì)是公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使者，如果不設(shè)董事會(huì)， 法人權(quán)利的行使將喪失主體；其次，董事會(huì)是貫徹國(guó)家宏觀產(chǎn)業(yè)政策和承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn) 保值增值任務(wù)的關(guān)鍵，是在中觀層次解決國(guó)有資本行政監(jiān)督 職能和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)職能分開(kāi)的關(guān)鍵。如果沒(méi)有董事會(huì)作為 一個(gè)隔離出資人與具體經(jīng)營(yíng)管理人員的界面，國(guó)有資產(chǎn)管理 體制又將重回改革前的老路上去，造成政企不分，政資不分;再次，若沒(méi)有董事會(huì)作為公司內(nèi)部分享權(quán)利的一方，則 難以形成有效的公司內(nèi)部權(quán)力制衡關(guān)系，容易發(fā)生內(nèi)部人控 制，進(jìn)而損害國(guó)家及相關(guān)利益者的利益。二、國(guó)有控

10、股公司存在的問(wèn)題（一）國(guó)有控股公司董事會(huì)成員來(lái)源和選任不合理目前來(lái)看，我國(guó)的國(guó)有控股公司董事會(huì)成員基本由政府 官員兼任或者從政府官員中任命。政府官員并不熟悉公司的 經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)，由其負(fù)責(zé)國(guó)有控股公司的重點(diǎn)決策很難保證 決策效率和決策科學(xué)性。另外政府官員通常會(huì)代表各自部門(mén) 利益，因此國(guó)有控股公司董事會(huì)的難免會(huì)受到政府部門(mén)利益 的影響，這不但不利于政企分開(kāi)，而且可能使國(guó)有控股公司 的決策實(shí)際是部門(mén)利益妥協(xié)的產(chǎn)物1。（二）國(guó)有控股公司內(nèi)部董事、經(jīng)理和監(jiān)事的制衡機(jī)制 尚未建立國(guó)有控股公司大多是董事長(zhǎng)兼任總經(jīng)理，董事會(huì)成員與 經(jīng)理人員交叉任職，形成自己”聘任”自己、自己”監(jiān)督” 自己，自己”評(píng)價(jià)”自己的

11、局面，”內(nèi)部人控制”得以加強(qiáng)。另外，在實(shí)踐中董事、監(jiān)事和經(jīng)理通常來(lái)自同一單位， 5他們之間缺乏有效地相互監(jiān)督和相互制約。（三）國(guó)有控股公司中對(duì)職工董事的界定和保護(hù)不夠?qū)β毠ざ聝H規(guī)定”應(yīng)當(dāng)”有，對(duì)具體數(shù)量、比例以及 職工董事監(jiān)督權(quán)的界定和保護(hù)卻不加說(shuō)明。（四）獨(dú)立董事的”獨(dú)立性”不夠原則上，獨(dú)立董事在履行職務(wù)中不受內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理人員 的影響，從而有利于發(fā)揮其監(jiān)督作用。但在我國(guó)的一些國(guó)有 控股公司中獨(dú)立董事往往是公司主要領(lǐng)導(dǎo)人的熟人、朋友， 或是經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域著名的學(xué)者教授，有的甚至兼任好幾家公 司的獨(dú)立董事。2三、國(guó)有控股公司董事會(huì)的形成與模式“公司董事會(huì)每屆任期為三年，董事會(huì)成員為三人至九人，由

12、國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門(mén)按照董事會(huì)的任期委派或者更換。事會(huì)成員中應(yīng)當(dāng)有公司職工代表。董事會(huì)中的職工代表由公司職工民主選舉產(chǎn)生。董事會(huì)設(shè)董 事長(zhǎng)一人，可以視需要設(shè)副董事長(zhǎng)。董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)，由 國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門(mén)從董事會(huì)成員中 指定。董事長(zhǎng)為公司的法定代表人。”上述規(guī)定對(duì)于國(guó)有控 股公司同樣適用。但是筆者認(rèn)為上述規(guī)定對(duì)于提高國(guó)有控股公司治理效率是不夠的。為了解決上述董事會(huì)運(yùn)作當(dāng)中存在的問(wèn)題，保 證董事會(huì)的決策和監(jiān)督職能的發(fā)揮，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面改 革:（一）國(guó)有控股公司的董事應(yīng)該從政府部門(mén)、職工代表和外部機(jī)構(gòu)選任，并保持合理比例首先，國(guó)有控股公司董事會(huì)中應(yīng)當(dāng)有政府部

13、門(mén)委派的董國(guó)有控股公司不同于一般的公司，在追求經(jīng)濟(jì)利益的同 時(shí)，更主要的是實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能。為協(xié)調(diào)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì) 目標(biāo)，董事會(huì)中的一部分成員必須是來(lái)自于政府部門(mén)的，這 一部分董事可以由國(guó)務(wù)院相關(guān)部委的負(fù)責(zé)人來(lái)?yè)?dān)任。國(guó)資委 可以設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的董事選任機(jī)構(gòu)，建立董事人才庫(kù)，專(zhuān)門(mén) 負(fù)責(zé)政府部門(mén)參與董事的選任。3其次，國(guó)有控股公司董事會(huì)中職工董事應(yīng)該占有一定的 比例，職工董事須通過(guò)職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，參與公司經(jīng) 營(yíng)決策的制定與執(zhí)行。4再次，國(guó)有控股公司董事會(huì)中還應(yīng)該包括適當(dāng)比例的外 部獨(dú)立董事獨(dú)立董事是指除了擔(dān)任董事外不在公司擔(dān)任其他職務(wù) 的董事，在原則上，其在履行職務(wù)中不受內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理人員 的影響

14、，本身具有獨(dú)立性和外部性。獨(dú)立董事應(yīng)該是在社會(huì) 中具有較高專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的人員，熟悉公司的經(jīng)營(yíng)管理業(yè) 務(wù)，如經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等各領(lǐng)域的專(zhuān)家。獨(dú)立董事的選任 應(yīng)當(dāng)由董事會(huì)全體會(huì)議決定，盡量避免與公司主要領(lǐng)導(dǎo)人有 密切私人關(guān)系的人做公司的獨(dú)立董事，保證獨(dú)立董事的"獨(dú) 立性”。（二）國(guó)有控股公司應(yīng)當(dāng)健全董事會(huì)機(jī)構(gòu)，依據(jù)公司規(guī) 模和性質(zhì)，下設(shè)多個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的設(shè)置可以使董事會(huì)更好地行使其各項(xiàng)職 權(quán)，對(duì)公司各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中所出現(xiàn)的各種變化，及時(shí)做 出決策，從而提高工作效率；同時(shí)，還可以使各個(gè)董事更有 效地發(fā)揮其各自的能力和特長(zhǎng)。這些專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)主要包括：戰(zhàn)略決策委員會(huì)、提名委 員會(huì)、薪

15、酬酬委員會(huì)與考核委員會(huì)等。其中，審計(jì)委員會(huì)和 薪酬委員會(huì)的成員應(yīng)該主要由外部獨(dú)立董事組成，以更好地 發(fā)揮其監(jiān)督職能。5（三）規(guī)范國(guó)有控股公司董事會(huì)的運(yùn)行機(jī)制國(guó)有控股公司應(yīng)該制定明確的公司董事會(huì)章程，明確董 事會(huì)的責(zé)任、結(jié)構(gòu)、成員標(biāo)準(zhǔn)等，規(guī)范董事會(huì)議事規(guī)則和議 事程序，確保董事會(huì)有效運(yùn)作和科學(xué)決策。董事會(huì)內(nèi)部實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)制和個(gè)人責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn) 董事會(huì)各成員相互之間的監(jiān)督與制衡。（四）健全國(guó)有控股公司的監(jiān)事制度怎樣才能確保董事會(huì)嚴(yán)格按照規(guī)則和程序行使職權(quán)，實(shí) 現(xiàn)公司經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的兼顧呢？最主要的是建立健 全國(guó)有控股公司的監(jiān)事制度。首先，本文認(rèn)為國(guó)有控股公司監(jiān)事會(huì)中監(jiān)事的來(lái)源也應(yīng) 該有三個(gè)：政府部門(mén)、職工代表和外部。監(jiān)事的一部分由國(guó) 資委指定，一部分由職工代表大會(huì)從職工中選舉產(chǎn)生，還有 一部分應(yīng)該是獨(dú)立監(jiān)事。其中，獨(dú)立監(jiān)事的人事關(guān)系不在公 司，而在具有法定資格的審計(jì)機(jī)構(gòu)或法律機(jī)構(gòu)，與公司董事 會(huì)和經(jīng)理沒(méi)有隸屬關(guān)系。8其次，要制定明確的監(jiān)事會(huì)議事程序和規(guī)則，保證其行 使職能的科學(xué)性和有效性，以更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)公司董事會(huì)的監(jiān) 督。參考文獻(xiàn)：1 吳茂見(jiàn).國(guó)有控股公司的概念和法律特征分析j 西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2005, 7 (6)： 69-70.2 鄭海航，徐煒.完善我國(guó)國(guó)有控股公司制度j 經(jīng) 濟(jì)與管理研