中期財政規(guī)劃與跨年度預算平衡機制銜接性研究

1、    中期財政規(guī)劃與跨年度預算平衡機制銜接性研究    摘  要：近年來，中國的經(jīng)濟增速放緩，而公共支出和投資規(guī)模仍然呈現(xiàn)大規(guī)模的上升趨勢，這導致我國財政收支矛盾進一步加深，各級政府面臨著更嚴峻的債務風險，加劇了對我國財政體制抗壓能力的考驗，也進一步暴露了傳統(tǒng)年度預算存在的弊端。實踐證明，跨年度預算平衡機制可以有效克服傳統(tǒng)年度預算存在的弊端，因此當前預算管理模式是朝著跨年度預算平衡機制與中期財政規(guī)劃的方向發(fā)展。本文從二者之間的關系入手，通過分析二者在銜接性上的問題，提出相關的建議。關鍵詞：中期財政規(guī)劃;跨年度預算平衡;銜接性一、跨年度預算平衡

2、與中期財政規(guī)劃的關系一國政府的收入可能與支出需要通常與一國一定時期的經(jīng)濟與社會發(fā)展政策緊密相連，這就需要有在中期視野下的對收入與支出的科學預測以及相應的預算分配機制作為保障，即在收入端要科學準確地預測經(jīng)濟運行趨勢，建立起中期財政收入預測機制;在支出端則應根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展以及宏觀調控的目標，依靠科學的項目論證機制、績效目標評估機制等制定出相應的支出政策與跨年滾動的支出限額?；诖耍衅谪斦?guī)劃應該是跨年度預算平衡機制的基礎制度安排，起著源頭的作用，而跨年度預算平衡機制是對中期財政規(guī)劃的具體實施。二、跨年度預算平衡與中期財政規(guī)劃銜接性的突出問題（1）宏觀經(jīng)濟形勢難測及預算編制與規(guī)劃編制之間相互脫節(jié)

3、影響中期財政規(guī)劃的準確性中期財政規(guī)劃涵蓋年限較長，因此準確把握和預測宏觀經(jīng)濟形勢成為各級政府合理編制中期財政規(guī)劃的前提。從目前的實際情況來看，我國在中期財政收支預測方面存在很多難點問題。一是當前中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著國內外嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)，中美貿易戰(zhàn)正式拉開帷幕，貿易保護主義抬頭，而我國正處于轉型升級的關鍵階段，財稅體制不斷變革，減稅降費力度加大，使得財政收入預測難以確定;二是政府決策機制有待進一步完善，政府預算管理制度還在不斷建立和規(guī)范中，部分項目指出標準不夠完善，使得支出預測難度加大;三是由于中期財政規(guī)劃和年度預算之間聯(lián)動性較弱，預算編制與規(guī)劃編制之間存在錯位，不能實現(xiàn)同步編制，這使得財政部門

4、在實際中難以形成約束各部門編制的部門中期財政規(guī)劃的總規(guī)劃，從而將預算平衡的任務推卸給財政部門。（2）職能部門中長期規(guī)劃及執(zhí)行能力不足，影響二者的銜接性在中期財政規(guī)劃改革的進程中，財政部門作為牽頭部門，其收支滾動預算基數(shù)源于各個職能部門，因此中期財政規(guī)劃的質量直接取決于職能部門規(guī)劃的科學性和可行性。在三年預算滾動編制中，部門規(guī)劃與執(zhí)行過程當中主要存在以下問題：一是職能部門對中長期經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃能力不足，據(jù)此編制的預算可行性不強;二是我國基層政府的財政收入中，轉移支付所占的比重較大，而其用途及可獲取額度的不確定性，使得難以在預算中準確反映本年度需要驚醒的政策以及各種事項;三是政治任期更迭也會對

5、政策的可持續(xù)性產(chǎn)生影響。（3）部分項目庫建設處于起步階段，難以支撐中期財政規(guī)劃的運行由于對項目庫建設的重視程度不夠及滾動更新和科學管理經(jīng)驗的欠缺，我國中期財政規(guī)劃也難以實現(xiàn)有效的實施。一是財政部門與發(fā)改部門在編制與評估工作中仍然相互獨立，各自主導項目庫建設，難以高效地形成統(tǒng)一且穩(wěn)定的預算安排;二是我國項目庫內成熟的項目數(shù)量較少，更傾向于在預算資金確定后再確定具體項目，影響預算資金的安排和使用效率;三是項目管理缺乏及時地滾動更新機制以及合理的立項與分類標準，導致項目庫作用難以有效發(fā)揮。（4）中期財政規(guī)劃約束力有限以及績效評價體系的缺乏，影響預算的執(zhí)行力目前，我國的中期財政規(guī)劃缺乏法律約束力，其實

6、施的主要依據(jù)實質上只是財政部以國務院的名義出臺的一個政府文件，而“滾動”也只是預算編制的一種方法和工具，并不是具有法律效力的制度安排。其次，盡管近年來我們國家一直在強調要提高財政透明度，加強社會公眾對于政府財政的監(jiān)督，但預算公開程度仍然不足。再者，我國的中期財政規(guī)劃，尤其是跨年度預算缺乏有效的績效評價體系，并且財政資金的使用目標側重于社會效益而非經(jīng)濟效益，這也使得相應的指標難以計算和度量，降低預算執(zhí)行的效力。三、加強跨年度預算平衡與中期財政規(guī)劃銜接性的對策建議（1）提高財政收支預測的準確性，提升預算編制水平財政收支預測是編制中期財政規(guī)劃的關鍵一環(huán)，也是編制三年滾動預算的核心環(huán)節(jié)，而要對財政收支

7、進行科學預測，宏觀經(jīng)濟形勢的把握至關重要。目前世界各國測算中期財政收支的方法很多，包括簡單回歸方法、經(jīng)驗判斷方法、復雜時間序列與結構性宏觀經(jīng)濟模型等。提高財政收支的準確性，要從以下幾方面做起：第一，要明確劃分政府和市場的邊界，加快中央與地方政府之間事權與支出責任劃分的改革，明確各級政府的職能和在全國性政策落實中的支出責任;第二，在對宏觀經(jīng)濟形勢及三年收支預測時，要采取適合我國的方法，采取靜態(tài)與動態(tài)相結合的方式，既要結合歷史數(shù)據(jù)進行分析，又要及時滾動更新;第三，提高財政、稅務部門預測人員的技術水平，同時健全收入預測溝通協(xié)調機制，在綜合分析影響未來財政收入與支出的各項影響因素的基礎上，對未來財政收

8、支進行合理預測。（2）科學地制定中長期發(fā)展規(guī)劃，加強滾動預算和政策規(guī)劃的銜接性科學合理可持續(xù)的規(guī)劃是滾動預算的基礎，而滾動預算是政策規(guī)劃的落實保證。要提升中期財政規(guī)劃制定的合理性，必須做到：一要加強政策規(guī)劃的延續(xù)性，在保證決策科學合理的前提下，盡量避免因政治任期更迭而頻繁調整甚至取消;二要重視支出限額的控制問題，從國際上來看，中期財政規(guī)劃的核心是支出限額控制，只有堅持實事求是的原則，重視財政收支預測的基礎性工作，經(jīng)過科學精確的測算來確定財政支出數(shù)和支出限額，中期財政規(guī)劃才能真正落地執(zhí)行。（3）重視和加強項目庫建設，建立中長期重大項目的科學論證機制項目預算是中國預算管理改革的新途徑，通過編制規(guī)劃

9、項目預算，構建起預算與規(guī)劃之間的銜接機制，有效地化解預算部門之間的矛盾，進一步深化預算管理體制改革。一要加強各級政府及各部門對于項目庫建設的重視程度和認識水平，要結合政策規(guī)劃逐步落實和履行各自的職能，充實公共服務項目，確定項目的重要程度以及優(yōu)先次序;二要提升項目庫管理水平，明確項目庫分工，明確各個責任主體，避免出現(xiàn)不同部門之間項目內容交叉重疊，上下級項目缺乏統(tǒng)籌等問題;三要建立中長期項目的科學論證機制，優(yōu)先考慮重點領域和重點項目的投資，建立更加科學規(guī)范的評價機制，及時進行動態(tài)更新，減少項目支出的“碎片化”。（4）強化法律約束力，加大預算公開力度，實施績效評價體系法律保障對于中期財政規(guī)劃以及跨年

10、度預算作用的發(fā)揮具有重要的意義，而我國一直缺乏關于中期預算的法律地位的明確規(guī)定和實施細則。首先要在法律層面對中期財政規(guī)劃編制的周期、范圍、程序、約束力等作出進一步明確，將規(guī)劃安排在法律的框架下進行，不斷增強約束力;其次，細化預算信息，加大預算公開力度，增強公眾參與度，在公眾與社會監(jiān)督中不斷提升規(guī)劃水平;最后，要建立三年滾動財政規(guī)劃的績效問責與評估機制，將重大項目數(shù)量化、具體化，將績效理念貫穿于規(guī)劃和預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。參考文獻1劉曉嶸.我國中期財政規(guī)劃實施情況、困境及對策j.地方財政研究，2018（07）：48-532姜竹.論預算績效理念植入中期財政規(guī)劃的必要性j.經(jīng)濟研究參考，2017（50）：10-163朱俊