新土地管理法解讀(共7頁(yè))

1、新土地管理法的最新解讀中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議于2019年8月26日通過(guò)修改中華人民共和國(guó)土地管理法（以下簡(jiǎn)稱土地管理法）、中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法。近日，網(wǎng)絡(luò)媒體新聞?dòng)嘘P(guān)土地管理法修改的最新解讀和實(shí)時(shí)評(píng)論可謂百家爭(zhēng)鳴、汗牛充棟、不一而足。筆者也發(fā)表一些自己的觀點(diǎn)和看法。這次法律修改已經(jīng)醞釀了十多年，一些“重大突破”其實(shí)在理論界早有共識(shí)，一些網(wǎng)絡(luò)風(fēng)云人物也在論壇發(fā)表過(guò)相關(guān)論調(diào)，在網(wǎng)絡(luò)上廣為流傳。國(guó)家之前也在部分地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)與實(shí)踐，多數(shù)還寫(xiě)進(jìn)了2014年12月中辦、國(guó)辦印發(fā)的關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)（以下簡(jiǎn)

2、稱意見(jiàn)）和2015年3月原國(guó)土資源部印發(fā)的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則（以下簡(jiǎn)稱細(xì)則），最終能夠上升為法律可謂水到渠成。第一個(gè)“意料之中”：允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市。新土地管理法刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定，明確“土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”。同時(shí)規(guī)定了入市條件（雖經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意）、入市土地權(quán)能（受讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押）

3、以及后續(xù)管理措施等。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在廣東、安徽等地已有十多年探索試驗(yàn)，實(shí)踐基礎(chǔ)扎實(shí)，上述修改規(guī)定也與意見(jiàn)和細(xì)則的表述基本一致，當(dāng)屬“意料之中”。但法律修改徹底解決了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的合法性問(wèn)題，向著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)邁出了關(guān)鍵一步，將釋放巨大的集體建設(shè)用地資源和資產(chǎn)潛力，對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施將起到重大推動(dòng)作用，可以說(shuō)是此次修法的最大亮點(diǎn)。第二個(gè)“意料之中”：積極穩(wěn)妥改革土地征收制度。新土地管理法對(duì)現(xiàn)行土地征收制度作出了多項(xiàng)創(chuàng)新和完善。一是落實(shí)憲法關(guān)于土地征收的規(guī)定，在新土地管理法第45條中首次對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行界定，明確因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)

4、設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等6種情形，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。二是落實(shí)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在新土地管理法第47條中明確將原來(lái)的征地批后公告改為征地批前公告，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)修改；征地報(bào)批以前，縣級(jí)以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。三是將2004年國(guó)務(wù)院28號(hào)文件提出的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的政策要求上升為法律規(guī)定，在新土地管理法第48條中確立征收土地應(yīng)當(dāng)公平、合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，并明確以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的年產(chǎn)值倍

5、數(shù)法，在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和將被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用。征地制度改革社會(huì)爭(zhēng)議較大，法律修改在縮小征地范圍、完善征地程序、建立多元保障機(jī)制等方面取得了重要進(jìn)展，同時(shí)對(duì)重大問(wèn)題充分考慮改革的復(fù)雜性，結(jié)合現(xiàn)階段實(shí)際作了審慎處理。比如，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)政府實(shí)施的“成片開(kāi)發(fā)用地”，沒(méi)有簡(jiǎn)單作為“非公益用地”，符合標(biāo)準(zhǔn)的可以實(shí)施征收。又如，對(duì)征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有簡(jiǎn)單要求“市價(jià)補(bǔ)償”，而是按照區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償，體現(xiàn)了土地增值分享原則。這些處理都在“意料之中”。第三個(gè)“意料之中”：強(qiáng)化農(nóng)村宅基地權(quán)益保障。主要體現(xiàn)在新土地管理法第62條。一是

6、保障農(nóng)村村民居住權(quán)利，明確人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。二是下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。三是完善宅基地自愿有償退出機(jī)制，明確國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。四是保障宅基地用益物權(quán)，明確鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。以上規(guī)定，將33個(gè)縣市試點(diǎn)宅基地制度改革成熟可靠的做法提煉上升為法律制度，既注重維護(hù)農(nóng)戶宅基地基本權(quán)益，有利于保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，又充分反映城鎮(zhèn)化發(fā)展要

7、求，促進(jìn)地盡其用和農(nóng)民增收，也在“意料之中”。第四個(gè)“意料之中”：從嚴(yán)保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田。新土地管理法堅(jiān)持把實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、確保國(guó)家糧食安全作為立法的基本宗旨，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，除將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田外，還作出若干重要修改。一是加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理。新土地管理法第32條規(guī)定，省級(jí)人民政府要確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量不降低，耕地質(zhì)量降低的，由國(guó)務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織整治；第36條規(guī)定，引導(dǎo)因地制宜輪作休耕。二是強(qiáng)化永久基本農(nóng)田管理。新土地管理法第34條規(guī)定，永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)落實(shí)到地塊，納入國(guó)家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會(huì)公

8、告，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。三是維護(hù)永久基本農(nóng)田的權(quán)威性。新土地管理法第35條明確，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途；國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；禁止通過(guò)擅自調(diào)整縣級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。這些規(guī)定以法律方式堵住了耕地占補(bǔ)平衡和永久基本農(nóng)田保護(hù)實(shí)踐中存在的漏洞，是從嚴(yán)保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田的應(yīng)有之義。第五個(gè)“意料之中”：為“多規(guī)合一”和用途管制改革預(yù)留法律空間。建立國(guó)土全覆蓋的用途管制制度是構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的重要內(nèi)容，其前提是實(shí)行“多規(guī)合

9、一”，建立統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系和監(jiān)督實(shí)施制度。但“多規(guī)合一”改革正在推進(jìn)之中，完成國(guó)土空間規(guī)劃立法更需要一個(gè)過(guò)程，為保證土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃向國(guó)土空間規(guī)劃順利過(guò)渡，需要賦予國(guó)土空間規(guī)劃相應(yīng)的法律地位和效力，使之能夠代行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的功能。為此，新土地管理法增加第18條，規(guī)定國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開(kāi)發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。同時(shí)，為解決改革過(guò)渡期的規(guī)劃銜接問(wèn)題，明確已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，并在附則中規(guī)定，編制國(guó)土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。表面上看，在土地管理法中對(duì)建立

10、國(guó)土空間規(guī)劃體系及其效力作出規(guī)定似有“越位”之嫌，但從法律執(zhí)行而言還是有其必要性的。第六個(gè)“意料之中”：確立國(guó)家土地督察制度的法律地位。2006年，國(guó)務(wù)院決定建立國(guó)家土地督察制度，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進(jìn)行督察。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，國(guó)家土地督察制度已成為我國(guó)土地執(zhí)法監(jiān)管的一項(xiàng)重要制度，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護(hù)土地管理秩序等方面發(fā)揮了中堅(jiān)作用，但其法律地位問(wèn)題一直未能解決。新土地管理法在總則中增加第5條，明確國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。國(guó)家土地督察制度由此正式成為我國(guó)土地管理

11、的法律制度，這也是依法行政的必然要求。除此之外，法律修改與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度等改革成果做好銜接，也都在“意料之中”。再說(shuō)“意料之外”。應(yīng)該說(shuō)，這次法律修改因歷時(shí)數(shù)載，且透明度較大，社會(huì)共識(shí)程度較高。盡管如此，還是有一些具體修改與筆者的預(yù)期不盡一致，亦即在“意料之外”。  第一個(gè)“意料之外”：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍包括新增建設(shè)用地?？扇胧型恋胤秶谠圏c(diǎn)前期的頂層設(shè)計(jì)時(shí)曾有過(guò)反復(fù)討論，最后確定須符合3個(gè)條件：（1）符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；（2）集體存量建設(shè)用地，即排除了新增建設(shè)用地；（3）工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（不支持房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地直接入市

12、）。意見(jiàn)和細(xì)則也按此作了規(guī)定。這次修法除堅(jiān)持了（1）（3）兩項(xiàng)條件外，不再將入市限定在存量建設(shè)用地內(nèi)。試點(diǎn)方案將入市范圍限定在農(nóng)村存量建設(shè)用地內(nèi)，一方面是考慮到我國(guó)農(nóng)村存量建設(shè)用地量大面廣，通過(guò)就地利用、調(diào)整利用、整治利用等可以釋放大量建設(shè)用地空間，基本可滿足鄉(xiāng)村發(fā)展之需；另一方面是考慮到允許增量建設(shè)用地入市，不利于盤(pán)活農(nóng)村閑散低效用地，有可能沖擊農(nóng)村土地管理秩序。試點(diǎn)過(guò)程中確有部分地方提出允許農(nóng)村新增建設(shè)用地入市。或許是綜合上述因素，新土地管理法沒(méi)有限制農(nóng)村新增建設(shè)用地入市，同時(shí)在第23條中新增一款規(guī)定，土地利用年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作出合理安排。這一規(guī)定對(duì)土地利用計(jì)劃工作而

13、言無(wú)疑是新的挑戰(zhàn)，效果如何有待觀察。第二個(gè)“意料之外”：沒(méi)有明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益如何分配。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地增值收益分配是改革試點(diǎn)遇到的主要問(wèn)題之一。意見(jiàn)和細(xì)則都明確，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得出讓收益，政府應(yīng)綜合考慮形成土地增值收益的因素，從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，確定合理比例收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，以實(shí)現(xiàn)土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例的大體平衡。2016年4月財(cái)政部、國(guó)土資源部下發(fā)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法，明確這一比例為20%50%。試點(diǎn)過(guò)程中也有專家建議，考慮到集體建

14、設(shè)用地的所有權(quán)性質(zhì)，政府應(yīng)當(dāng)采取稅收方式收取土地增值收益。上述意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)說(shuō)已有相當(dāng)共識(shí)。新土地管理法只是在第63條中規(guī)定，“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”，未曾提及入市土地增值收益分配。立法者或許認(rèn)為“具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”可以解決這一問(wèn)題，但以“稅收法定”原則衡量，涉及增值收益課稅問(wèn)題未見(jiàn)諸法律，仍屬“意料之外”。第三個(gè)“意料之外”：沒(méi)有明確建立宅基地有償使用制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)宅基地實(shí)行無(wú)償分配、無(wú)限期使用的福利制度，對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保障居住權(quán)利起到了積極作用，但也助長(zhǎng)了超

15、標(biāo)準(zhǔn)占地和“一戶多宅”，需求受到刺激又加劇了宅基地供需矛盾。針對(duì)這一問(wèn)題，意見(jiàn)和細(xì)則都提出，探索宅基地有償使用制度，對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋等占用的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，探索有償使用。這一規(guī)定受到試點(diǎn)縣市廣泛歡迎，并進(jìn)行了大量探索。有的試點(diǎn)還采取“有償選位”方式，探索新分配宅基地有償使用，各方反應(yīng)良好。新土地管理法沒(méi)有采納試點(diǎn)中這一普遍做法，估計(jì)主要還是擔(dān)心加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低改革的“獲得感”。但若不能解決好超標(biāo)準(zhǔn)占地和“一戶多宅”這個(gè)影響宅基地公平分配的問(wèn)題，就會(huì)不同程度制約宅基地的其他改革。第四個(gè)“意料之外”：沒(méi)有明確宅基地

16、除修建農(nóng)房以外的其他用益權(quán)能。近年來(lái)，各地按照國(guó)家政策要求，積極探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保及其宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式和途徑。2017年中央1號(hào)文明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，引發(fā)社會(huì)極大關(guān)注，也成為宅基地制度改革的最大預(yù)期。新土地管理法只在第62條中強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，以及明確“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅”，沒(méi)有明確宅基地用益物權(quán)的具體權(quán)能。這反映了立法者的謹(jǐn)慎。立法明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，預(yù)料宅基地改革不會(huì)就此停

17、頓。第五個(gè)“意料之外”：大幅修改土地利用總體規(guī)劃編制原則。新土地管理法第17條對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制原則作了大幅修改，修改后的原則共6條：（一）落實(shí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求，嚴(yán)格土地用途管制；（二）嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；（三）提高土地節(jié)約集約利用水平；（四）統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地合理需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；（五）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；（六）占用耕地與開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地?cái)?shù)量平衡、質(zhì)量相當(dāng)。這些原則本身并無(wú)問(wèn)題，但在各級(jí)土地利用總體規(guī)劃即將于2020年底前到期，且國(guó)家不再安排編制各級(jí)土地利用總體規(guī)劃，而是以編制國(guó)土空間總

18、體規(guī)劃代替的情況下，還對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制原則進(jìn)行如此大幅修改，就有點(diǎn)讓人摸不著頭腦了。仔細(xì)看看那些新增的規(guī)定，比如“（一）落實(shí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求，嚴(yán)格土地用途管制”，“（四）統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地合理需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，更像是國(guó)土空間規(guī)劃的編制原則，大概是立法者想為國(guó)土空間規(guī)劃編制多留點(diǎn)法律空間吧！第六個(gè)“意料之外”：大幅下放土地審批權(quán)限。1999年實(shí)施的土地管理法，針對(duì)當(dāng)時(shí)投資過(guò)熱、新增建設(shè)用地幾近失控的局面，制定了復(fù)雜的土地審批制度。這套制度對(duì)抑制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張發(fā)揮了重要作用，但審批層級(jí)過(guò)高、時(shí)限過(guò)長(zhǎng)、程序復(fù)雜等問(wèn)題日益顯現(xiàn)，越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。近年來(lái)按照放管服改革的要求，不斷采取措施簡(jiǎn)化用地審批，但涉及法律問(wèn)題效果有限。新土地管理法按照是否占用永久基本農(nóng)田來(lái)劃分國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的審批權(quán)限，這不僅強(qiáng)化了永久基本農(nóng)田監(jiān)管，也大幅下放了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限。今后，國(guó)務(wù)院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)用由國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府審批。按此要求，不僅部分不涉及占用基本農(nóng)田的單獨(dú)