地方債務(wù)風(fēng)險治理

1、地方債務(wù)風(fēng)險治理14摘 要國家審計署在2010年、2012年、2013年開始對地方債務(wù)進(jìn)行充分統(tǒng)計，得知此類債務(wù)表現(xiàn)出穩(wěn)步增長的走勢，因此需要地方政府強化對此類債務(wù)風(fēng)險的管理。然而我國中央政府雖然采用了替代地方政府發(fā)行一定數(shù)額的債務(wù)，協(xié)助地方政盡快讓地方債務(wù)透明化、陽光化，且制定預(yù)算法扶持地方政府的舉債活動，此類債務(wù)問題在2016年并未發(fā)生明顯的改變。在對國內(nèi)地方債務(wù)風(fēng)險開展分析之后，創(chuàng)建國內(nèi)此類債務(wù)管理體系就能得到良好的效果。本文首先對地方債務(wù)、地方政府債務(wù)風(fēng)險的概念進(jìn)行界定，分析我國地方債務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，了解地方債務(wù)的發(fā)展、主要構(gòu)成、主要特點，分析債務(wù)風(fēng)險的基本情況，找出地方債務(wù)風(fēng)險形成的三個

2、原因，在此基礎(chǔ)上我國地方債務(wù)風(fēng)險治理的策略。關(guān)鍵字：地方債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險，風(fēng)險治理目 錄摘 要I一、引言1（一）研究背景1（二）研究意義1二、相關(guān)概念界定2（一）地方債務(wù)2（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險2三、地方債務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀分析3（一）地方債務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀3（二）地方債務(wù)的主要構(gòu)成5（三）地方債務(wù)的主要特點6（四）地方債務(wù)風(fēng)險的基本情況7四、地方債務(wù)風(fēng)險形成的原因8（一）財權(quán)和事權(quán)不對等8（二）地方政府缺少完善的債務(wù)風(fēng)險管理制度9（三）土地出讓金額數(shù)量過高9五、我國地方債務(wù)風(fēng)險治理的策略10（一）合理劃分中央與地方政府財權(quán)和事權(quán)10（二）完善地方債務(wù)管理制度11（三）改革土地財政制度12六、總結(jié)13參考文獻(xiàn)

3、15一、 引言（一）研究背景目前，國內(nèi)地方政府債務(wù)風(fēng)險問題逐漸變成社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要風(fēng)險 俞喬, 范為. 中國地方政府債務(wù)問題及治理研究J. 經(jīng)濟研究參考, 2016(14):10-21.。國務(wù)院開始針對此類債務(wù)問題委托審計署開展徹底排查。對政府債務(wù)規(guī)模來說，不同組織都有不同的估計。比如國內(nèi)銀監(jiān)會負(fù)責(zé)人尚福林2013年3月在回復(fù)我國證券報記者采訪的時候指出，“2012年底，地方政府融資平臺貸款余額是9. 3萬億元，假如增加借助債券、信托等方式融資的債務(wù)，上述比值會不斷提高”。國內(nèi)財政部原負(fù)責(zé)人項懷誠在2013年舉辦的博鰲論壇上指出各級政府債務(wù)或超出二十萬億元。但是其他國家分析組織也制定對應(yīng)的

4、分析報告：根據(jù)摩根大通相關(guān)信息，一直到2012年底，國內(nèi)地方政府債務(wù)大概超過十四萬億元；2013年9月高盛報告預(yù)估國內(nèi)此類債務(wù)總數(shù)是十五萬億元，里昂證券在5月13日公開的對此類債務(wù)的預(yù)估數(shù)值更高，是十八萬億元。雖然自2009年開始規(guī)定每年都要代替地方政府發(fā)行一定數(shù)額的債務(wù)，通過中央政府代替地方政府發(fā)放地方債，促使地方政府的所有債務(wù)透明化、陽光化。2015年年初，中央政府實施的新預(yù)算法，第一次采用法律的形式對地方政府的舉債行為進(jìn)行了明確規(guī)范，讓地方政府舉債行為做到了有法可依，但是地方政府在很大程度上仍缺少一套科學(xué)完善的配套管理體制，因此還有很多問題需要不斷的研究與探索。（二）研究意義根據(jù)當(dāng)前收集

5、到的數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府承受的負(fù)債呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，債務(wù)整體規(guī)模巨大，加上中央政府定下了在 2020 年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，代表了今后的幾年我國地方政府債務(wù)規(guī)模還有可能會迅速膨脹，地方政府如果沒有足夠的財力保證，建設(shè)目標(biāo)可能將無法實現(xiàn)，因此本文針對我國地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行研究，分析地方債務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀以及主要特點，分析地方債務(wù)風(fēng)險情況，尋找合理的治理方案，完善地方債務(wù)管理研究，為地方政府提供措施參考，對我國地方債務(wù)管理體系建設(shè)可以產(chǎn)生積極的作用。二、 相關(guān)概念界定（一）地方債務(wù)國內(nèi)地方債務(wù)一般表示地方政府債務(wù)，對此類債務(wù)問題開展深入分析的起點局勢合理劃分政府債務(wù)范圍。政府是重要的公共主體

6、，和普通公司主體所承擔(dān)的債務(wù)范圍不同。Hana Polackova指出財政風(fēng)險矩陣，將地方債務(wù)分類成直接顯性、或有顯性、直接隱形與或有隱形四部分，也是目前各個國家都認(rèn)可的政府債務(wù)劃分模式 Hana polackova. Brixi,Contingent Government Liabilities: A Hidden Risk for Fiscal Stability J. Policy Research Working Paper World Bank, 1998: 1-31.。其也指出隱形債務(wù)定義，把債務(wù)范圍延伸到政府在道義層面被廣大民眾推定應(yīng)該擔(dān)負(fù)的債務(wù) 哈維·羅森.財政學(xué)(第

7、六版)M.北京,人民大學(xué)出版社,2003:453-489.。國內(nèi)審計署依照法律責(zé)任主體將此類債務(wù)分類成：地方政府承擔(dān)歸還責(zé)任債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)和負(fù)有救助責(zé)任債務(wù)三部分。所以，主要把“地方政府性債務(wù)”和“地方政府債務(wù)”匯總起來，全部使用“地方政府債務(wù)”進(jìn)行敘述。此類債務(wù)主要涵蓋公益性（基礎(chǔ)性）項目建設(shè)直接借入、拖欠或由于準(zhǔn)備擔(dān)保、回購等信用支持而出現(xiàn)的債務(wù)，和地方政府（包含政府組織與部門）等為競爭性項目建設(shè)直接借入、拖欠或因準(zhǔn)備擔(dān)保、回購等信用支持而出現(xiàn)的債務(wù)，相關(guān)方通常是地方政府（包含政府組織與部門）、經(jīng)費補助事業(yè)組織、公用事業(yè)組織、融資組織等。（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險地方政府債務(wù)風(fēng)險概念類

8、型眾多，為了讓本文分析更為深刻和透徹，此時需要對本文所分析的地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行詳細(xì)敘述和劃分。劉尚希把財政風(fēng)險確定成“政府所具有的公共資源無法承擔(dān)自身需要擔(dān)負(fù)的支出職責(zé)與義務(wù)，為了確保經(jīng)濟、社會平穩(wěn)和進(jìn)步遭受損害的概率” 劉尚希. 財政風(fēng)險：一個分析框架J. 經(jīng)濟研究，2003（05）：23-31+91.。而債務(wù)是政府上述責(zé)任和義務(wù)的直接表現(xiàn)。時紅秀就從微觀與宏觀兩部分清楚劃分此類定債務(wù)風(fēng)險，微觀角度上表示政府不能歸還債務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險，宏觀角度上表示地方政府債務(wù)對宏觀經(jīng)濟與方針的現(xiàn)實作用 時紅秀. 地方政府債務(wù)出路問題再討論J. 銀行家，2010（03）：10-15.。楊婷婷把此類債務(wù)風(fēng)險概念

9、確定成政府不能歸還到期債務(wù)的償債風(fēng)險和因此造成的其余風(fēng)險，是出現(xiàn)在地方財政日常運作與債務(wù)危機間的中間部分 楊婷婷. 我國地方政府債務(wù)風(fēng)險研究D. 中共中央黨校, 2015.。所以地方政府債務(wù)風(fēng)險是因為遭受多種不明確條件的現(xiàn)實作用，此類政府債務(wù)主要涵蓋本身在內(nèi)的經(jīng)濟、社會各部分造成虧損的概率。此類債務(wù)風(fēng)險主要涵蓋直接和間接兩部分。其中前者表示，目前地方政府對自身需要擔(dān)負(fù)的還款債務(wù)一直不能按時歸還本金和利息的概率。而后者就表示由此所造成的現(xiàn)實結(jié)果。比如，一些國家的地方政府缺少歸還本金和利息的實力而造成政府破產(chǎn)，一些國家對地方政府的舉債活動并不認(rèn)可，假如此類政府因為債務(wù)風(fēng)險而導(dǎo)致對社會養(yǎng)老金、保險金

10、等主要公共服務(wù)的拖延，債務(wù)風(fēng)險隨之出現(xiàn)。三、 地方債務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀分析（一）地方債務(wù)的發(fā)展地方債務(wù)的形成因素涉及眾多部分，此外債務(wù)數(shù)值較大、擴張較快。當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展速度不斷加快，此類政府開始持續(xù)投資設(shè)施發(fā)展，然而原本財政不能指出上述投資活動，造成此類政府承擔(dān)較高的債務(wù)，且此類債務(wù)數(shù)值不斷增加，風(fēng)險出現(xiàn)概率也不斷提高。國內(nèi)審計署主要在2010年、2012年、2013 年安排各個地區(qū)的審計組織對國內(nèi)政府債務(wù)開展徹底審查，且在具體審計時期，對此類債務(wù)開展詳細(xì)的劃分：政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任、也許承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，總共審計62215個組織與部門，7170 個投融資平臺企業(yè)，包含730065個項目

11、。此時，206988.65 億元是國內(nèi)各級政府組織需要承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)，108859.2億元是負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，43393.7億元則是也許承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，剩余的26655.8 億元是負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，上述類型所占比值主要是60.9%、24.5%、14.9% 審計署.全國政府性債務(wù)審計結(jié)果R.審計署第 32 號公告，2013-12-30.。和2010年、2012年時間段進(jìn)行比較，債務(wù)數(shù)值不斷增加，詳細(xì)情況可參考表3-1。從國內(nèi)地方政府債務(wù)的調(diào)節(jié)規(guī)模進(jìn)行分析，表現(xiàn)出持續(xù)增加的走勢。特別是在 2008 年世界金融危機的影響下，各個國家經(jīng)濟都出現(xiàn)了嚴(yán)重的危機，中國通過4 萬億元的巨大財政

12、投資保持了8.7%的經(jīng)濟增長速度，地方政府被壓制已久的融資沖動也很快的釋放出來，各地方政府開始了瘋狂的向銀行爭奪信貸資源，地方政府性債務(wù)的規(guī)模也相應(yīng)的大幅度的上升。表 3.1 全國地方債務(wù)余額年份政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)總和2010年67109.5123369.7416695.66107174.912012年96281.8724871.2937705.16158858.322013年6月108859.1726655.7743393.72178908.66資料來源：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果依照財政部計算的中央財政預(yù)算情況可知，2015年，國內(nèi)地方政

13、府普通債務(wù)余額是9.93萬億元，專項債務(wù)是6.08萬億元；2016年，其一般債務(wù)余額是10.7萬億元，專項是6.48萬億元，政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)所占比值是60%，剩下的就是負(fù)有擔(dān)保以及其余有關(guān)責(zé)任的債務(wù)。2016年和去年相比增多債務(wù)余額1.17萬億元，漲幅是7.3%。從行政等級上進(jìn)行深入分析，主要是縣級政府（包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）債務(wù)比值高；從地區(qū)劃分上進(jìn)行分析，東部沿海區(qū)域明顯更高。舉債一般是銀行貸款，此類資金主要使用在市政建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)備和土地收儲資金等領(lǐng)域。伴隨此類債務(wù)數(shù)值的持續(xù)提高，促使債務(wù)風(fēng)險出現(xiàn)的可能性持續(xù)提高，假如發(fā)生問題就會在一定程度上限制地區(qū)經(jīng)濟與社會的長久穩(wěn)定發(fā)展。隨著審計系統(tǒng)的逐

14、漸完善，數(shù)據(jù)統(tǒng)計的覆蓋面也越來越廣，統(tǒng)計口徑也更加全面更加科學(xué)，所以在以前可能沒有被統(tǒng)計的隱蔽性較強的債務(wù)也將相繼的被挖掘出來，隱性債務(wù)也將被暴露在陽光下，今后的數(shù)據(jù)可能會更驚人。（二）地方債務(wù)的主要構(gòu)成依照審計署公開的所有債務(wù)信息進(jìn)行分析，當(dāng)前國內(nèi)眾多等級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任大概是2.93萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的則是6.65萬億元，總共超過三十萬億元。此處地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過十萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任則將近三億元，也許擔(dān)負(fù)一定救助責(zé)任的債務(wù)超過四萬億元，總共超過十七萬億元。此處，少數(shù)信息的籌集也許會出現(xiàn)模糊性，也許過低預(yù)估現(xiàn)實債務(wù)數(shù)值，比如對于政府債

15、務(wù)構(gòu)成方面的后三部分，融資平臺債券肯定超過三萬億元，超過審計署計算得到的數(shù)值最少1.2萬億元；WIND統(tǒng)計信息表示，當(dāng)前政府信托融資大概是三萬億元，超過當(dāng)前計算得到的數(shù)值大概1萬億元；利用BT模式吸納外界資金的數(shù)值較多，然而此類信息不能獲得，利用地方基礎(chǔ)設(shè)施投資額和分析計算得到大概超過五萬億元 俞喬，范為.中國地方政府債務(wù)問題及治理研究J.經(jīng)濟研究參考，2016（14）:15.。所以國內(nèi)此類債務(wù)總共估計在二十五萬億元。從當(dāng)前對多種融資數(shù)值的保守預(yù)估，每年所需利息成本高于1萬億元。從眾多融資渠道得到資金的來源進(jìn)行分析，最終大多數(shù)依舊源自銀行，因此促使國內(nèi)銀行業(yè)發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性不斷提高。美國

16、次貸問題的主要原因是二十一世紀(jì)早期聯(lián)邦儲備局太多松懈的貨幣方針和金融領(lǐng)域自我創(chuàng)新融合所導(dǎo)致的金融系統(tǒng)杠桿化問題；其中國內(nèi)出現(xiàn)債務(wù)問題的原因并不是金融領(lǐng)域的持續(xù)膨脹，主要是國內(nèi)獨有的“政府+金融”的發(fā)展模式。國內(nèi)并不嚴(yán)苛的貨幣政策與政府對此類資源的全權(quán)控制相融合的現(xiàn)實結(jié)果是，金融資源投入到政府引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)中，而并非是可以得到最高經(jīng)濟與社會效益的產(chǎn)業(yè)，因此就導(dǎo)致借債投資一般不能順利持續(xù)。詳細(xì)的說，世界金融問題出現(xiàn)之后，眾多地方政府負(fù)債被使用到鐵路、公路等相關(guān)設(shè)施活動和鋼鐵、太陽能、光伏等部分產(chǎn)業(yè)中。國內(nèi)此類債務(wù)的組成一般涵蓋五個方面：銀行貸款、地方政府債務(wù)、融資組織債券、信托融資、BT融資。（三）地

17、方債務(wù)的主要特點土地財政是主要的償還渠道。依照我國有關(guān)組織計算的結(jié)果可知，政府負(fù)有承歡責(zé)任的債務(wù)中，有大概一千個項目是政府承諾使用土地出讓效益當(dāng)做償債渠道。土地是重要的有償資源，其價格和現(xiàn)實供求情況有關(guān)。一般狀況下，地方政府將土地當(dāng)做政策手段，為拓展地區(qū)預(yù)算內(nèi)外財政來源和渠道，在地區(qū)競爭中，首先利用過低的價格、持續(xù)供應(yīng)給工業(yè)發(fā)展，其次使用過高的價格、限制性出讓商、住用地，進(jìn)而使用財政最大化方式。當(dāng)前政府在分稅制變革的發(fā)展負(fù)擔(dān)下，融資局勢不容樂觀，去除預(yù)算內(nèi)效益以外，政府一般利用土地出讓金，得到多種預(yù)算內(nèi)效益與對外舉債來處理地區(qū)投融資難題。當(dāng)前政府一般利用土地非稅、抵押融資和有關(guān)稅收三個方式得到

18、現(xiàn)實效益，使用上述資源開展抵押活動，且利用銀行貸款轉(zhuǎn)變成信貸資源。融資平臺是主要的借貸渠道。融資平臺企業(yè)是國內(nèi)此類債務(wù)的關(guān)鍵且直接的債務(wù)人，該組織借出債務(wù)占據(jù)總數(shù)的一半，然而其盈利水平、資產(chǎn)質(zhì)量和管理規(guī)范性并不好，其中縣級融資組織債務(wù)就變成國內(nèi)地方政府債務(wù)風(fēng)險管控的關(guān)鍵部分。比如2010年，國內(nèi)三級地方政府融資企業(yè)總共是6576家，此時，縣級融資企業(yè)將近五千家；縣級融資企業(yè)融資額度超過14038.26億元，占據(jù)此類企業(yè)綜合融資的28.24%。2013年的企業(yè)償債金額到達(dá)巔峰，額度是2.76萬億元，其中在2012年到2014年的時間內(nèi)，每年平均還貸數(shù)值是2.63萬億元 徐鯤，鄭威.縣級政府債務(wù)風(fēng)

19、險治理的制度創(chuàng)新J.經(jīng)濟體制改革，2015(1):151-156.。城市建設(shè)是導(dǎo)致此類債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)實條件。伴隨分稅制變革的宏觀環(huán)境的，中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)分別進(jìn)行了相應(yīng)的轉(zhuǎn)移，政府基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)建的投融資局勢不容樂觀。2012 年我國審計署統(tǒng)計的國內(nèi) 五十多個縣級財政性資金審計結(jié)論是，此等級政府自由使用的財力所占比值低于 23%，使用在基礎(chǔ)設(shè)備創(chuàng)建的資金少之又少；其次，少數(shù)政府債務(wù)通常都使用在交通運輸、排水設(shè)備、綠化設(shè)施、住房等主要設(shè)施創(chuàng)建上，因此就無法回避的需要充足的資金投放。城市化水平的持續(xù)提升，給政府承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)帶來了明顯的資金負(fù)擔(dān)。依照審計署的相關(guān)報告我們就可以知道，國內(nèi)政府性債務(wù)

20、余額總共超過十萬億元，此時，交通運輸、市政和能源等主要產(chǎn)業(yè)投資所占比值是 60%左右。在不斷籌集資金促進(jìn)城市發(fā)展的時候，此類政府的負(fù)債風(fēng)險持續(xù)提高 審計署.全國政府性債務(wù)審計結(jié)果R.審計署第 32 號公告，2013-12-30.。（四）地方債務(wù)風(fēng)險的基本情況地方政府債務(wù)風(fēng)險問題需要利用下面三部分標(biāo)準(zhǔn)開展判定。赤字率表示赤字除以 GDP 的比值，世界上普遍承認(rèn)的赤字率警戒線是3%；債務(wù)率表示債務(wù)余額除以整體財力，地方債務(wù)率通常不能高于100%；負(fù)債率表示債務(wù)余額除以GDP，依照各國現(xiàn)實情況確定，比如美國對各地區(qū)政府提出的最高限額是 13%到16%；加拿大最高限額是 百分之二十五。依照上述限額評價

21、國內(nèi)地方政府的債務(wù)風(fēng)險，一直到2016年，國內(nèi)赤字規(guī)?？偣彩?.6 萬億元，GDP總共是67.7萬億元，在整理計算之后得出，赤字率大概是2.3%，和3%相比 ，依舊存在差距。根據(jù)債務(wù)率進(jìn)行分析，2016年地方債務(wù)余額是16萬億元，2016年地區(qū)整體財力財政收入8.3萬億元，此外中央對地區(qū)稅收返還與轉(zhuǎn)移支付55097.5，總共是138080萬億，因此債務(wù)率116%。假如綜合財力需要增加政府性基金收入和國有資本經(jīng)營效益，2016 年底此類債務(wù)率是 86%。即便也存在基金效益和資本經(jīng)營效益，并未高于 100%，但是也算是風(fēng)險范圍?；谪?fù)債率進(jìn)行分析。2016年地區(qū)政府債務(wù)總數(shù)超過十六 萬億元，除以國

22、內(nèi) GDP 總數(shù)是 23.6%，明顯超過美國確定的 13% 到16% 的最高限額，也靠近加拿大的 25% 最高限額，非常明顯的高于正常比例。上述信息是國內(nèi)平均數(shù)，思考到地區(qū)不均衡問題，問題非常明顯，2015 年底，一百 多個市本級、四百 多個縣級的債務(wù)率均高于百分之百。上述兩級的風(fēng)險過高，逐漸變成普遍問題，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)的作用一般匯聚在市與縣兩個等級，其債務(wù)風(fēng)險不斷加重，開始得到各界人士的重視。四、地方債務(wù)風(fēng)險形成的原因（一）財權(quán)和事權(quán)不對等在國內(nèi)實施分稅制之后，政府并未精準(zhǔn)分類中央和地方政府自身具有的財權(quán)與事權(quán)。伴隨地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，地方政府成為地區(qū)關(guān)鍵的建設(shè)者，也擔(dān)負(fù)其更大的責(zé)任

23、和義務(wù)，財政支出卻不斷增加，但是獲得的財政收入依然有限，而中央政府的稅收收入始終占據(jù)總稅收的一半，整體趨勢呈現(xiàn)出“財權(quán)上移，事權(quán)下移”，即地方政府接受來自上級政府隱性下移的事權(quán)。根據(jù)審計署統(tǒng)計數(shù)據(jù)的顯示，自分稅制改革以后，在整個國家財政收入中，地方政府財政收入所占據(jù)的比例在不斷的下降，從1993年的78%減少到2016年的40%左右，將近減少了30%的資金。隨著我國中央政府近些年對惠民政策的進(jìn)一步完善，增加了投入保險、教育、養(yǎng)老、住房、醫(yī)療等社會福利的資金，對地方政府提出了要建設(shè)和提供相應(yīng)的設(shè)施和資金的要求，地方政府承擔(dān)的建設(shè)責(zé)任增加，包括公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等各個方面，尤其是在義務(wù)教

24、育上的投入。 還有一些地方政府想要通過良好的“政績”獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，從而增加地方政府所掌握的“財權(quán)”范圍。地方政府官員受到這種扭曲的政績觀的影響，一味的追求效用最大化，組織各種大型地方建設(shè)工程，增加設(shè)租與尋租的項目，一直增加擴大舉債的規(guī)模，極力給自己創(chuàng)造更多獲得政治和經(jīng)濟租金的機會。雖然有大部分的工程的確出于公共的需求，但是滿足政府績效和尋租需要占了絕大部分。（二）地方政府缺少完善的債務(wù)風(fēng)險管理制度國內(nèi)政府投融資制度還沒有依照目前社會主義市場經(jīng)濟需求進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)節(jié)，造成少數(shù)政府缺乏科學(xué)的投融資方式。因為各級政府的財政資金明顯缺乏，有關(guān)政府組織一般會使用以“變通”、“多元化”等渠道借入資金，

25、在一定程度上提高了各級政府的債務(wù)數(shù)目。原本在地方金融機構(gòu)貸款在地方政府債務(wù)中占據(jù)的比例有很大一部分，例如供銷社股金會、農(nóng)村合租基金會，然而少數(shù)政府并未對上述金融進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管。此類政府舉債活動一般利用建設(shè)融資平臺企業(yè)向相關(guān)組織提出申報，根據(jù)此類企業(yè)具備的“準(zhǔn)政府”優(yōu)勢，使得金融機構(gòu)對審查過程放松了檢查力度，導(dǎo)致金融監(jiān)管不嚴(yán)格，增加了地方政府的舉債。 因為各級政府對不同融資平臺產(chǎn)生了明顯的依賴性，所以各級政府和有關(guān)組織指出的現(xiàn)實要求、此類平臺的自主決策均會作用于融資組織在融資與投資領(lǐng)域的決定，在一定程度上無法分清決策主體和最終投資主體自身需要擔(dān)負(fù)的權(quán)力與責(zé)任。目前，我國財政部、審計署等相關(guān)管理部門

26、尚未在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟責(zé)任審計范圍中增加政府負(fù)債這一項，沒有引起地方政府對債務(wù)的風(fēng)險的重視，今后對地方債務(wù)的責(zé)任追求工作監(jiān)，管部門應(yīng)當(dāng)加強力度。此外，政府所屬組織舉債、金融組織借貸、為公司擔(dān)保等一般是地各級政府最關(guān)鍵的舉債主體，因為缺少單獨健全的財務(wù)管理體系，不能科學(xué)規(guī)范各級政府對此類債務(wù)的監(jiān)管。（三）土地出讓金額數(shù)量過高隨著我國經(jīng)濟水平的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程也在不斷加快，而各個地區(qū)的城鎮(zhèn)化配套設(shè)施，城鎮(zhèn)的交通網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)民工市民化提供的社會福利、醫(yī)療服務(wù)等都是依靠于地方政府提供的資金。在城鎮(zhèn)化過程中需要的龐大資金與地方財政承受能力之間必定會產(chǎn)生明顯的沖突與矛盾。根據(jù)我國土地管理法，地方政

27、府是可以依法轉(zhuǎn)讓對國有土地和集體所有土地的使用權(quán)，部分地方政府產(chǎn)生了利用土地資源獲取資金的想法，采用“土地財政”增加地方財政收入已經(jīng)成為地方政府的必然選擇?！巴恋刎斦痹诩涌斓胤降某擎?zhèn)化建設(shè)速度的同時，也會給地方政府帶來更多的債務(wù)風(fēng)險，有可能會影響到我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)速度。 在土地財政中，政府的償債能力是造成債務(wù)風(fēng)險的因素之一。一般情況下，地方政府會選擇土地抵押的方式籌集資金，并提供給相應(yīng)的融資平臺公司和項目建設(shè)公司，其中地方政府是土地抵押貸款信用的主要支撐力，在土地抵押融資中作為主要的還款承諾人，但還是利用未來土地增值和土地相關(guān)稅收收入來償還土地抵押貸款。如果出現(xiàn)經(jīng)濟增長發(fā)生波動或者房地產(chǎn)市場

28、受挫，政府通過土地抵押所獲得的收入則會大幅度減少，使得政府難以兌現(xiàn)土地出讓收入償債時的承諾，從而產(chǎn)生地方政府債務(wù)風(fēng)險。五、我國地方債務(wù)風(fēng)險治理的策略（一）合理劃分中央與地方政府財權(quán)和事權(quán)中央政府通過1994年的財政分稅制，掌握了大部分地方稅源的擁有權(quán)，減少了地方政府對財力的可支配收入，縮減了大部分地方政府的財政收入。因此，中央政府應(yīng)當(dāng)提高財政體制改革，減少不必要的地方財政支出，增加地方政府的財政收入。首先在憲法中增加對中央與省、市、縣級政府各自財權(quán)與事權(quán)的范圍，通過對財權(quán)、事權(quán)合理匹配，解決地方債務(wù)的問題。各個地方政府也要對相關(guān)部門的事權(quán)進(jìn)行詳細(xì)地劃分，以防出現(xiàn)多頭管理或者無人管理的情況，這樣

29、能夠在提高辦事效率的同時減少相應(yīng)的成本。另外，各個地方政府盡快改變自身職能，簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)型成為“服務(wù)型政府”，引入市場機制，讓市場承擔(dān)地方政府一部分的財政壓力，提高地方政府解決地方債務(wù)風(fēng)險的水平。加強地方稅體系建設(shè)。財政收入的缺失也會導(dǎo)致地方債務(wù)的增加，地方政府財政收入大部分都來源于地方稅收，所以政府應(yīng)該構(gòu)建一個科學(xué)合理的地方稅體系，對本地的稅源進(jìn)行發(fā)掘和扶植，擴寬地方財政收入的渠道。各個地方政府可以按照本地的具體發(fā)展特點和情況，確立地方稅體系以財產(chǎn)稅作為稅收主體，以資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等為輔助稅種，同時增設(shè)一些新型的稅種，為地方財政提供持續(xù)性收入。 完善轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題依舊

30、阻礙著地方政府的管理，中央政府應(yīng)該進(jìn)一步深入制度改革，完善財政轉(zhuǎn)移支付流程，首先對貧困縣的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)給予一定提高，減少不同地區(qū)之間的可支配財產(chǎn)的差距，解決因為財政收入縮減造成的債務(wù)風(fēng)險。其次，政府盡快完善相關(guān)法律，明確轉(zhuǎn)移支付資金的合法使用范圍，盡可能杜絕挪用、貪污等現(xiàn)象。（二）完善地方債務(wù)管理制度統(tǒng)一規(guī)范的債務(wù)管理體系有利于各個地方政府對債務(wù)進(jìn)行管理，地方政府可以根據(jù)本地的債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、今后的舉債計劃等，科學(xué)安排、全面管理地方債務(wù)資金的各項用途，為今后的償債工作制定相應(yīng)的計劃。合理分配債務(wù)時間限制，基于地方債務(wù)資金來源渠道的不同，對資金的投向結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)分配，保證項目的資金回收和償還環(huán)節(jié)

31、能夠相互匹配。完善監(jiān)督機制，加強對地方放債務(wù)的管理。地方政府以及監(jiān)管部門、內(nèi)部機構(gòu)、人民群眾都應(yīng)當(dāng)對地方政府的舉債、用債、償債的整個流程進(jìn)行嚴(yán)格地管理和監(jiān)督，并為了保護(hù)債權(quán)人的知情權(quán)，盡快建設(shè)全國性的信息系統(tǒng)平臺，用于公布地方債務(wù)信息。地方政府還應(yīng)該完善社會監(jiān)督機制，鼓勵人民群眾積極主動舉報地方政府在舉債環(huán)節(jié)中做出的違法違規(guī)行為。相關(guān)政府機構(gòu)同時要配合政府完成相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督工作，確保地方政府按期償還債務(wù)資金，并合理使用。健全償債制度。此類制度便于各級政府按時承擔(dān)償債責(zé)任與義務(wù)，中央政府需要為各級政府確定具體的償債主體與責(zé)任，對不同債務(wù)所對對照的債權(quán)債務(wù)關(guān)系開展具體分類，創(chuàng)建“借、用、還”相融合

32、，“權(quán)、責(zé)、利”相融合的完善債務(wù)管理制度 苗慶紅. 地方政府債務(wù)償還機制研究J. 經(jīng)濟體制改革,2015,04:13-19.；依照不同債務(wù)資金的詳細(xì)來源，確定科學(xué)的償債模式與方案，保證所有債務(wù)資金的償債行為都具有強大的資金基礎(chǔ)，避免因資金缺乏而造成政府債務(wù)無法按時歸還，只能使用借新還舊的手段歸還；盡早創(chuàng)建健全的地方債務(wù)緊急償還處理預(yù)案，指出各級政府需要利用創(chuàng)建應(yīng)急償債基金、準(zhǔn)備金等模式，籌備相應(yīng)的償債資金可以在處理突發(fā)債務(wù)問題的時候提供相應(yīng)的資金幫助；全面貫徹和堅持預(yù)案理念，修訂且持續(xù)健全各級政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警舉措與對照的風(fēng)險處理工作程序，提升各級政府對債務(wù)風(fēng)險的管控和監(jiān)督。（三）改革土地財政制

33、度調(diào)節(jié)土地供應(yīng)和使用體制。有限性、無法持續(xù)性是此類資源的突出特征，因此未來避免發(fā)生政府使用土地資源代際間的不公平問題，需要對土地二級行業(yè)開展深入研究，全面借助市場的現(xiàn)實影響，讓市場自主分配和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的資源，不斷提升類資源的市場化供應(yīng)水平，產(chǎn)生眾多土地供應(yīng)主體與方式；科學(xué)管控各級政府土地出讓活動的年度彈性供應(yīng)土地量、五年總量，確保供應(yīng)均衡，促使資源出讓收入更加科學(xué)；提升監(jiān)管土地使用計劃、開發(fā)計劃、具體用途的力度，在管理各級政府使用土地的時候，通過人大、政協(xié)、輿論媒體、廣大民眾的眾多力量，提升土地資源使用率。 完善土地征收制度。對土地征收方法進(jìn)行調(diào)整，完善經(jīng)營性與公益性土地的征收方式和劃分標(biāo)

34、準(zhǔn)，經(jīng)營性土地具有土地市場化處置權(quán)利，公益性土地則時通過國家征收；明確土地征收流程和征地監(jiān)管制度，修訂公平、公正、公裁和公聽程序，確切劃分土地征收雙方監(jiān)督和舉報權(quán)利，此外加強相關(guān)組織約束和監(jiān)管力度，確保其全面高效的監(jiān)管征收者，確保此類征用者在權(quán)力使用的時候始終位于公正公開、民主狀態(tài)中；制定完善的違法歸責(zé)體制，讓各級政府關(guān)注本身在土地征用整個過程中的職責(zé)和義務(wù)，避免政府在具體行使權(quán)利的時候傷害廣大民眾的財產(chǎn)權(quán)；創(chuàng)建土地征用司法救助制度，為廣大民眾準(zhǔn)備相應(yīng)的司法程序，減少征地時期失地所導(dǎo)致的利益虧損，營造科學(xué)、穩(wěn)定、和諧的征用環(huán)境。調(diào)節(jié)土地收益分配體制。增加與之相關(guān)的財政預(yù)案體制，財政組織需要使用預(yù)案登記模式，記載各級政府抵押國有土地的詳細(xì)因素、用途、規(guī)模等情況，便于管控城鎮(zhèn)化發(fā)展時期存在的抵押融資過度問題，按時對此類資源融資的風(fēng)險開展監(jiān)管、評估、管控；增加土地收益儲備基金，對土地效益劃分進(jìn)行備案，將利用土地出讓與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所得到的部分效益分配到儲備基金中，基金創(chuàng)建以后當(dāng)年無法使用，此制度確保地區(qū)土地資源的代際公平和預(yù)算均衡 鄭威,徐鯤.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“土地財政”的風(fēng)險治理J.中國土地,2015(7):6-9.；變革土地收益劃分制度，增設(shè)惠民活動，給予喪失土地的農(nóng)民相應(yīng)的收益分配權(quán)力，維護(hù)他們的準(zhǔn)備相應(yīng)權(quán)益。各級政府需要利用稅收得到土地增值的效益，或者使用比