行政過(guò)程中相對(duì)人程序性權(quán)利研究十

1、行政過(guò)程中相對(duì)人程序性權(quán)利研究 十 行政過(guò)程中相對(duì)人程序性權(quán)利研究王錫鋅北京大學(xué)法學(xué)院【摘要】本文認(rèn)為，行政過(guò)程中相對(duì)人的程序性權(quán)利是實(shí)現(xiàn)程序公正的基本要素。文章首先探討了實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利的內(nèi)在聯(lián)系，并以此為基礎(chǔ)對(duì)行政過(guò)程中相對(duì)人的程序性權(quán)利之具體內(nèi)容進(jìn)行分析，明確提出了行政過(guò)程中相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有的旨在保障“最低限度公正”的程序性權(quán)利。文章最后從行政程序立法的角度，探討了程序性權(quán)利之保障與救濟(jì)的法律途徑?！娟P(guān)鍵詞】行政程序 程序性權(quán)利 實(shí)體性權(quán)利 程序性權(quán)利的救濟(jì)On the Respondents Procedural Rights in the Process of Administr

2、ation【英文摘要】This article aims to analyze components of procedural rights of private parties in administrative processIts basic argument is that procedural rights are vital elements to the achievement of procedural justice Based upon a reexamination of the relationship between substantive rights and p

3、rocedural rights，the author explores core components of procedural rights，and articulates the significance of the concept of“minimum procedural fairness”The article concludes with rethinking of institutional legal reforms aimed to better protect such procedural rights一、導(dǎo)言法律程序可以被理解為在參與某個(gè)過(guò)程中復(fù)數(shù)以上的當(dāng)事人之間

4、配置權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律原則和規(guī)則。從動(dòng)態(tài)意義上看，法律程序就是特定程序權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。如果說(shuō)程序從結(jié)構(gòu)上看“是規(guī)定某個(gè)過(guò)程中的當(dāng)事人之間互動(dòng)關(guān)系的行動(dòng)規(guī)則”的話，1在法律家的眼中，這種互動(dòng)關(guān)系主要就是程序上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。本文試圖對(duì)行政過(guò)程中相對(duì)人程序性權(quán)利進(jìn)行初步探討。筆者首先將對(duì)與程序性權(quán)利相關(guān)的一些基本概念進(jìn)行扼要分析和界定，并對(duì)程序性權(quán)利和實(shí)體性權(quán)利的關(guān)系作簡(jiǎn)要分析。以此為基礎(chǔ)，筆者將對(duì)程序性權(quán)利的主要內(nèi)容和形式進(jìn)行考察，特別是對(duì)行政過(guò)程中相對(duì)一方所應(yīng)當(dāng)享有的程序性權(quán)利予以分析。由于任何關(guān)于權(quán)利問(wèn)題的全面探討都必須考慮對(duì)權(quán)利的救濟(jì)，因此在本文的最后，筆者將就程序性權(quán)利的意義和效力，

5、以及對(duì)程序性權(quán)利的法律保障進(jìn)行討論。二、程序性權(quán)利與實(shí)體性權(quán)利（一）權(quán)利、實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利權(quán)利（right） 法律權(quán)利是法學(xué)中的一個(gè)基本概念或范疇。但是基本概念也正是歧義叢生的概念。牛津法律大辭典“權(quán)利”詞條的撰寫(xiě)人帶著明顯的怨氣寫(xiě)道：權(quán)利（right），這是一個(gè)受到相當(dāng)不友好對(duì)待和常常被濫用的概念。2張文顯在他的法學(xué)基本范疇研究一書(shū)中介紹有關(guān)權(quán)利釋義的學(xué)說(shuō)主要有八種，包括資格說(shuō)、主張說(shuō)、自由說(shuō)、利益說(shuō)、法力說(shuō)、可 能說(shuō)、規(guī)范說(shuō)、選擇說(shuō)。3在這里，筆者的意圖不在于對(duì)各種關(guān)于權(quán)利的釋義進(jìn)行評(píng)價(jià)，而只是想指出把握法律上權(quán)利之核心要素的另一種思路，即對(duì)權(quán)利概念從過(guò)程與狀態(tài)（或結(jié)果）兩個(gè)方面進(jìn)行

6、分析的思路。這種思路可以為我們研究法律權(quán)利提供一個(gè)新的視野。在這個(gè)視野中，權(quán)利至少可以從兩方面來(lái)理解，即實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利，或者說(shuō)作為狀態(tài)的權(quán)利和作為過(guò)程的權(quán)利。實(shí)體性權(quán)利（substantive rights） 實(shí)體性權(quán)利是靜態(tài)意義上的權(quán)利，即人們對(duì)某種實(shí)體利益所具有的受法律保護(hù)的資格和權(quán)能，這些利益包括生命、名譽(yù)、人格、自由和財(cái)產(chǎn)等等。實(shí)體性權(quán)利反映的是權(quán)利的目的或結(jié)果要素，它表明的是主體對(duì)于社會(huì)資源的合法擁有狀態(tài)。就一般意義上講，某人擁有權(quán)利意味著他（她）擁有某種可以得到正當(dāng)化的主張和請(qǐng)求，即某種利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴鐣?huì)的承認(rèn)和保護(hù)。權(quán)利就是某種被保護(hù)的利益。4當(dāng)然，并非所有的利益都被當(dāng)做權(quán)

7、利而受到保護(hù)，因?yàn)閷?shí)際的權(quán)利狀態(tài)還依賴于特定的法律制度。在這里，由于我們探討的是法律權(quán)利，我們必須將眼光投向法律制度。在任何法律制度中，都存在著這樣一些利益，它們被認(rèn)為對(duì)于維持或促進(jìn)社會(huì)所期望的某種狀態(tài)是如此重要，以至于社會(huì)有必要通過(guò)法律而對(duì)這些利益提供保障。這些法律制度通常被稱為實(shí)體法制度。實(shí)體法指向某種社會(huì)所期望的結(jié)果和狀態(tài)。程序性權(quán)利（procedural rights） 盡管我們通常從實(shí)體利益的角度來(lái)考慮權(quán)利，但不應(yīng)該忽視程序性權(quán)利的存在及其意義，對(duì)于實(shí)體性權(quán)利的觀念本身來(lái)說(shuō)，程序是其一個(gè)不可缺少的方面。任何一種利益或?qū)嶓w性權(quán)利都必須通過(guò)程序而實(shí)現(xiàn)或獲得保障。事實(shí)上，對(duì)權(quán)利問(wèn)題的研究無(wú)

8、法回避這樣一些問(wèn)題：人們應(yīng)當(dāng)如何行使權(quán)利？當(dāng)某人所享有的權(quán)利受到侵害時(shí)，他依據(jù)受法律保護(hù)的某種資格或權(quán)能能夠采取哪些行為以保護(hù)其權(quán)利？他應(yīng)當(dāng)按照什么樣的方式、步驟、形式來(lái)行使這些權(quán)利？應(yīng)當(dāng)在何時(shí)行使這些權(quán)利？他應(yīng)當(dāng)向哪個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)請(qǐng)求對(duì)其提供法律保護(hù)？等等。這些問(wèn)題的提出要求我們必須從權(quán)利行使和實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)對(duì)待權(quán)利觀念的另一方面，即程序性權(quán)利。在法律制度中，實(shí)體法總是通過(guò)相應(yīng)的程序法制度而實(shí)施的，實(shí)體性權(quán)利義務(wù)也總是通過(guò)程序性權(quán)利義務(wù)而得到落實(shí)。因此，我們首先可以從通過(guò)實(shí)體法上規(guī)定和保護(hù)的某種狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程來(lái)理解程序性權(quán)利。從這個(gè)角度理解，程序權(quán)利就是主體為了行使、主張或保障其實(shí)體權(quán)利而必須具有

9、的作一定行為的能力。在這里，人們具有某種程序性權(quán)利，是因?yàn)樗麄?具有某種實(shí)體性權(quán)利，而保護(hù)或?qū)崿F(xiàn)這些實(shí)體性權(quán)利，正是程序性權(quán)利的目的。5很顯然，這種對(duì)程序性權(quán)利的理解帶有工具主義色彩，即實(shí)體權(quán)利是目的，程序權(quán)利則是手段。人們或許會(huì)爭(zhēng)辯說(shuō)，在很多情況下，例如現(xiàn)代福利國(guó)家中行政機(jī)關(guān)關(guān)于福利的給予，期望得到某種福利的某個(gè)人對(duì)于特定的結(jié)果并沒(méi)有權(quán)利，因?yàn)榉刹](méi)有規(guī)定該個(gè)人有權(quán)獲得特定的福利，行政機(jī)關(guān)對(duì)是否給予特定的人以某種福利享有很大的自由裁量權(quán)。6在這些情況下，申請(qǐng)得到某種社會(huì)福利的個(gè)人是否具有某種程序性權(quán)利呢？回答是肯定這一實(shí)體結(jié)果角度而延伸出來(lái)，但行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)決定是否給予申請(qǐng)人以某種

10、福利，必須受法律所規(guī)定的諸多要求和標(biāo)準(zhǔn)的制約，例如行政機(jī)關(guān)必須考慮該申請(qǐng)人的相關(guān)因素，不得考慮不相關(guān)因素，決定必須得到事實(shí)和理由的支持，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，等等。這些標(biāo)準(zhǔn)為行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力施加了程序義務(wù)。因此，申請(qǐng)人盡管不具有針對(duì)某項(xiàng)福利的實(shí)體權(quán)利，他們?nèi)匀挥幸笮姓C(jī)關(guān)按照這些標(biāo)準(zhǔn)作出決定的權(quán)利。這種情況下的程序性權(quán)利，實(shí)際上意味著在特定的過(guò)程中，行政主體一方的程序性義務(wù)對(duì)應(yīng)著相對(duì)方的程序性權(quán)利。上述兩種情況下的程序性權(quán)利都是從某個(gè)特定實(shí)體結(jié)果的角度而言的：為了實(shí)現(xiàn)和保障某個(gè)實(shí)體結(jié)果，人們必須擁有通過(guò)一定的方式、步驟、手續(xù)等而實(shí)現(xiàn)和保護(hù)這種結(jié)果的權(quán)利。這種程序性權(quán)利的語(yǔ)境表明了程序權(quán)利功能

11、的一個(gè)方面，即程序需要服務(wù)于一定的實(shí)體目的。但是，還存在著另外一種產(chǎn)生程序性權(quán)利的基礎(chǔ)。這種基礎(chǔ)就是法律程序的“內(nèi)在價(jià)值”（intrinsic values）。法律程序除了具有服務(wù)于一定實(shí)體結(jié)果的“工具價(jià)值”之外，還具有其獨(dú)立的價(jià)值，這些價(jià)值包括參與、個(gè)人尊嚴(yán)、理性、程序和平等等。7讓我們以個(gè)人在程序中的尊嚴(yán)為例。假如法律程序必須承認(rèn)與尊重程序參與者的個(gè)人尊嚴(yán)，那么接下來(lái)的問(wèn)題很自然的就是：程序參與者有權(quán)要求法律程序以一種富有尊嚴(yán)的方式對(duì)待他們。同理，程序的參與價(jià)值實(shí)際上意味著個(gè)人有權(quán)要求法律程序提供充分的參與機(jī)會(huì)。程序參與者基于法律程序所具有的“過(guò)程價(jià)值”，雖然并不直接地對(duì)某種實(shí)體結(jié)果擁有權(quán)

12、利，但卻被賦予相應(yīng)的程序性權(quán)利。很顯然，如果沒(méi)有這樣的權(quán)利，程序的價(jià)值也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。（二）實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利的關(guān)系1實(shí)體性權(quán)利派生出相應(yīng)的程序性權(quán)利當(dāng)主體擁有某種實(shí)體性權(quán)利時(shí)，意味著他存在著某種受法律保護(hù)的利益，意味著他對(duì)某種特定的結(jié)果有一種主張權(quán)。但是，不 論是對(duì)一種利益或?qū)Y(jié)果的主張權(quán)，都必須通過(guò)主體作出一定的行為而實(shí)現(xiàn)。如果主體僅僅有一種資格，僅僅對(duì)某種結(jié)果有“期待權(quán)”，但卻不能通過(guò)特定過(guò)程、采取必要行為實(shí)現(xiàn)其利益期待，則實(shí)體性權(quán)利就不能存在。從這個(gè)意義上講，程序性權(quán)利是“權(quán)利”概念的應(yīng)有之義。在這里，我們論證程序性權(quán)利的必要性和正當(dāng)性的邏輯，表明了程序性權(quán)利和實(shí)體性權(quán)利關(guān)系的兩個(gè)方

13、面。第一，實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利是權(quán)利范疇的兩個(gè)方面；第二，實(shí)體性權(quán)利派生出程序性權(quán)利。對(duì)于第二點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)注意，實(shí)體性權(quán)利必然派生出相應(yīng)的程序性權(quán)利，但程序性權(quán)利并不都是由實(shí)體性權(quán)利派生出來(lái)的。2程序性權(quán)利服務(wù)于一定的實(shí)體性權(quán)利程序性權(quán)利服務(wù)于實(shí)體權(quán)利所指向的某種利益或法律結(jié)果。任何結(jié)果都必須經(jīng)相應(yīng)的過(guò)程才能實(shí)現(xiàn)。程序性權(quán)利為實(shí)體結(jié)果的實(shí)現(xiàn)提供途徑、方式、手段、步驟等，它們構(gòu)成實(shí)體結(jié)果實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。正因?yàn)槌绦驒?quán)利可以服務(wù)于實(shí)體權(quán)利，現(xiàn)代法律制度都特別強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)體權(quán)利的程序保護(hù)。美國(guó)憲法上的“正當(dāng)法律程序”就是一個(gè)突出的例子?！罢?dāng)法律程序”主要是一個(gè)程序性條款，其主要目的就是為特定的實(shí)體權(quán)利提供“正當(dāng)程

14、序”的保障。8但是，適用“正當(dāng)程序”條款的前提是個(gè)人的“生命、自由或財(cái)產(chǎn)”等實(shí)體權(quán)利可能受政府權(quán)力作用的影響。換言之，只要個(gè)人所享有的某些實(shí)體權(quán)利可能受侵害，個(gè)人就有權(quán)主張正當(dāng)程序所要求的程序保障。這從一個(gè)方面印證了程序權(quán)利服務(wù)于實(shí)體權(quán)利的功能。程序性權(quán)利具有服務(wù)于實(shí)體性權(quán)利的功能，但并非所有的程序性權(quán)利都是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利的手段。有些程序性權(quán)利的目的就是保障或促進(jìn)實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；有些程序性權(quán)利既具有促進(jìn)實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的功能，同時(shí)又是實(shí)現(xiàn)程序自身價(jià)值的手段。例如，當(dāng)事人要求程序由一個(gè)公正、獨(dú)立的裁判者主持的權(quán)利，既有助于實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也是程序公平的要求之一。還應(yīng)當(dāng)注意的是，有些程序性權(quán)利并不服

15、務(wù)于一定的實(shí)體結(jié)果，而是為了保障當(dāng)事人在程序中能夠受到公正的、富有尊嚴(yán)的對(duì)待。3程序性權(quán)利制約實(shí)體性權(quán)利實(shí)體性權(quán)利依賴于程序性權(quán)利的保障，缺乏相應(yīng)程序保障的實(shí)體權(quán)利可能只是法律上的“空頭支票”。就這一意義上講，程序性權(quán)利制約著實(shí)體性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)狀況。如果法律賦予公民以某種實(shí)體權(quán)利，但對(duì)這種權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)設(shè)置嚴(yán)密的程序限制，其結(jié)果可能是該實(shí)體權(quán)利實(shí)際上等同于不存在。同樣的，如果人們被賦予一系列實(shí)體權(quán)利，但對(duì)這些權(quán)利如何行使、如何實(shí)現(xiàn)的程序卻 沒(méi)有規(guī)定，個(gè)人為行使或?qū)崿F(xiàn)其實(shí)體權(quán)利而必須享有的程序性權(quán)利得不到確認(rèn)，則他們的實(shí)體權(quán)利將形同虛設(shè)。程序權(quán)利與實(shí)體體利之間的這種關(guān)系可以為我們理解公民在憲法上

16、權(quán)利義務(wù)的現(xiàn)實(shí)性提供另一個(gè)視角。公民在憲法上的實(shí)體權(quán)利固然重要，但這些權(quán)利如果缺乏程序的保障，就很難具有現(xiàn)實(shí)性。在這一點(diǎn)上，美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官w·道格拉思關(guān)于美國(guó)憲法的一段評(píng)論確實(shí)令人回味。他指出：“權(quán)利法案主要是程序性條款。這樣做決不是無(wú)關(guān)緊要的，因?yàn)檎浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的區(qū)別?！?有的學(xué)者從程序的角度反觀中國(guó)憲法以及公民在憲法上所享有的實(shí)體權(quán)利，認(rèn)為就實(shí)體性內(nèi)容而言，中國(guó)憲法關(guān)于公民基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定與西方國(guó)家憲法的規(guī)定并無(wú)不同，但權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程度和形式卻存在著較大差別，一個(gè)重要的原因就是我國(guó)憲法中缺乏對(duì)有關(guān)權(quán)利之實(shí)現(xiàn)和保障的程序性規(guī)定。104程序性權(quán)利可以產(chǎn)生

17、實(shí)體性權(quán)利程序權(quán)利的行使和活動(dòng)不僅可以保障實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而且在一定意義上創(chuàng)制實(shí)體權(quán)利：（1）從實(shí)體權(quán)利的產(chǎn)生看，規(guī)定在實(shí)體法中的權(quán)利總是需要通過(guò)一定的法律程序而產(chǎn)生。在奉行民主法治的國(guó)家中，包括憲法在內(nèi)的作為實(shí)體權(quán)利載體的實(shí)體法律規(guī)范大多是通過(guò)一定的反映民主精神的法律程序而產(chǎn)生的；（2）從程序法與實(shí)體法相互作用的關(guān)系看，只有通過(guò)程序法的運(yùn)作過(guò)程，即程序性權(quán)利的行使過(guò)程，實(shí)體權(quán)利和實(shí)體法的內(nèi)容才能得到具體化。在這個(gè)意義上，程序以及蘊(yùn)含在其中的程序權(quán)利已經(jīng)不僅僅作為手段來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)體法內(nèi)容（實(shí)體權(quán)利），而且可以說(shuō)是在不斷地形成乃至創(chuàng)制實(shí)體法和實(shí)體權(quán)利本身了。正是在這個(gè)意義上，一位著名的訴訟法學(xué)者甚至

18、稱“程序法乃實(shí)體法之母。”11考慮到實(shí)體法規(guī)范的局限性以及法律的規(guī)范狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)情況的差異性，程序?qū)τ趯?shí)體的發(fā)展、創(chuàng)制功能就更容易得到理解，因?yàn)樵谶@樣的情況下，通過(guò)程序而創(chuàng)制和發(fā)展實(shí)體法規(guī)范和實(shí)體權(quán)利的機(jī)制表現(xiàn)得更為明顯。12從法律史的角度觀察，通過(guò)程序性權(quán)利的行使和程序法的運(yùn)作而創(chuàng)制實(shí)體權(quán)利的現(xiàn)象，在以判例作為法律淵源的普通法系國(guó)家中是一個(gè)突出的現(xiàn)象。例如在英國(guó)，并沒(méi)有一部成文憲法典規(guī)定公民的實(shí)體權(quán)利。但是普通法上源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的“自然正義”原則以及“平等對(duì)待”原則，作為程序法上的原則在實(shí)踐中的反復(fù)運(yùn)用，產(chǎn)生了作為普通法源泉的一系列判例，以一種漸進(jìn)的方式確立了公民的實(shí)體權(quán)利?？赡苷?yàn)槿绱?，英?guó)著名

19、憲法學(xué)者AV戴雪在談?wù)撚?guó)憲法時(shí)，認(rèn)為“憲法并不是公 民權(quán)利的來(lái)源，恰恰相反，憲法是普通法保護(hù)公民權(quán)利的結(jié)果。”13三、程序性權(quán)利的內(nèi)容：以行政過(guò)程中的相對(duì)一方當(dāng)事人為例根據(jù)以上的分析，我們可以認(rèn)為，程序性權(quán)利產(chǎn)生于三種語(yǔ)境之中：第一，人們?cè)趯?shí)體法上享有的實(shí)體性權(quán)利生出相應(yīng)的程序性權(quán)利，這些程序權(quán)利是實(shí)現(xiàn)和保障實(shí)體權(quán)利落實(shí)的手段；第二，程序主持者因?yàn)樾惺固囟?quán)力而負(fù)有的程序義務(wù)使程序中的相對(duì)方當(dāng)事人享有相應(yīng)的程序權(quán)利，這些程序權(quán)利是制約程序主持者權(quán)力的手段；第三，程序所具有的“內(nèi)在價(jià)值”，即，使一個(gè)法律程序滿足公平、承認(rèn)與尊重個(gè)人尊嚴(yán)等標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值，使程序參與者具有了要求程序公平地、富有尊嚴(yán)地對(duì)

20、待他們的權(quán)利。如果我們期望一個(gè)法律程序能夠有效地促進(jìn)實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，能夠有效地制約程序主持者權(quán)力行使的恣意，能夠促進(jìn)和保障程序的公平和個(gè)人在程序活動(dòng)中的尊嚴(yán)，那么個(gè)人作為程序的參與者就應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的程序性權(quán)利。在筆者看來(lái)，這些權(quán)利至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：（一）要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利（the right to an impartial decisionmaker）當(dāng)事人要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利的必要性，可以從兩個(gè)方面得到證明：（1）程序由一個(gè)中立的裁判者主持，以及決定由一個(gè)中立裁判者作出，可以保障通過(guò)程序而作出的結(jié)果更為客觀、公正。如果由一個(gè)非中立的機(jī)構(gòu)或

21、個(gè)人主持程序和作出決定，那么機(jī)構(gòu)或個(gè)人可能將因?yàn)槠?、受到其它因素的控制等等而無(wú)法作出就實(shí)體意義上看公正的結(jié)果；如果程序操作者和決定制作者與主持或作出決定的案件有某種利害關(guān)系，那么他實(shí)際上就成了自己案件的法官，人們也無(wú)法期望通過(guò)這樣的程序而產(chǎn)生的結(jié)果能夠客觀公正。因此，從程序作為手段服務(wù)于結(jié)果的意義上講，中立的裁判者對(duì)于一個(gè)程序而言是必要的。（2）由中立的裁判者主持程序和作出決定，可以使程序表現(xiàn)出一種“看得見(jiàn)的公正”（the appearance of justice）。而對(duì)于正義的實(shí)現(xiàn)而言，那種能夠被人們感受到的正義才是真正的正義，因?yàn)檎x不僅要實(shí)際上存在，而且需要使人們相信它的存在。因此，

22、就程序本身的正義而言，人們要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利也是可以得到正當(dāng)化的。當(dāng)事人要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利，是一項(xiàng)程序性權(quán)利而非實(shí)體權(quán)利，因?yàn)樵摍?quán)利并不指向任何實(shí)體結(jié)果。對(duì)于一個(gè)特定的個(gè)人來(lái)說(shuō)，要求中立的裁判者主持程序或作出決定可能不利于他的某種利益，但作為一項(xiàng)權(quán)利，它并非僅僅適用于某個(gè)特 定程序，而是適用于所有程序。因此即便在某個(gè)特定案件中某個(gè)當(dāng)事人希望裁判者能夠?qū)λ兴珢?ài)，但就整體的法律制度層面看，理性的人們沒(méi)有理由拒絕這一權(quán)利。為了保證裁判者的中立性，當(dāng)事人對(duì)那些與其所裁判的案件有利益關(guān)系的裁判者以及在主持程序或作出決定過(guò)程中可能存在偏私的裁判者應(yīng)當(dāng)有申

23、請(qǐng)回避權(quán)。利益關(guān)系，既可以被理解為裁判者本人與其所主持的案件有利益上的聯(lián)系，也可以被理解為裁判者的近親屬與其所主持的案件有利益關(guān)系。關(guān)于偏私（bias），美國(guó)行政法學(xué)者KC戴維斯曾經(jīng)指出，程序活動(dòng)中的偏私可能有三種情形：對(duì)法律和政策理解上的某種偏好、對(duì)特定情況下事實(shí)認(rèn)定的偏好以及對(duì)特定當(dāng)事人的偏愛(ài)。14如果當(dāng)事人認(rèn)為裁判者的利益或偏私因素可能影響其中立性，他們有權(quán)申請(qǐng)?jiān)摬门姓呋乇堋?5為了保證裁判者的中立或獨(dú)立，當(dāng)事人有權(quán)反對(duì)程序職能上的混合（commingling of functions）。程序上的職能混合，特別是調(diào)查、指控的職能與裁決職能的混合，不論是在實(shí)質(zhì)上還是在形式上都可能影響裁判者

24、的中立性。如果主持調(diào)查或指控的主體同時(shí)又是作出決定的主體，那么作出決定的主體就很難獨(dú)立地、不受影響地作決定，因?yàn)樗茈y避免調(diào)查或指控所賦予他的職能的影響。美國(guó)行政程序法（APA）與標(biāo)準(zhǔn)州行政程序法（MSA）都有將調(diào)查職能與裁決職能予以分離的規(guī)定。例如，行政程序法規(guī)定參與調(diào)查和追訴的官員不得參與決定的制作或?yàn)闆Q定制作提供建議；16標(biāo)準(zhǔn)州行政程序法則規(guī)定，在某一案件中曾經(jīng)作為調(diào)查者（investigator）、追訴者（prosecutor）或動(dòng)意者（advocator）的官員不得主持聽(tīng)證或協(xié)助主持聽(tīng)證。17但是，聯(lián)邦最高法院在一個(gè)判例中曾經(jīng)確立了一個(gè)例外，即上述原則不適用于行政機(jī)關(guān)或委員會(huì)的首長(zhǎng)。

25、18我國(guó)在最近的有關(guān)行政活動(dòng)的立法中，也確立了職能分離原則。例如，行政處罰法規(guī)定了處罰的設(shè)定權(quán)與實(shí)施權(quán)分離、行政處罰實(shí)施中的調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離的原則。為了保證程序主持者和裁判者的獨(dú)立性，當(dāng)事人有權(quán)反對(duì)單方面接觸（exparte communication）。在復(fù)數(shù)以上的當(dāng)事人參與的程序中，程序主持者或裁判者在一方不在場(chǎng)的情況下與其他當(dāng)事人接觸，即構(gòu)成單方面接觸。單方面接觸使程序當(dāng)事人懷疑裁判者對(duì)程序中的某些當(dāng)事人存在“偏愛(ài)”，使法律程序?qū)σ粋€(gè)“不偏不倚”的裁判者的要求不能得到滿足，至少在形式上是如此。（二）被告知的權(quán)利（the right to be informed）當(dāng)個(gè)人的實(shí)體權(quán)利可能受到

26、政府權(quán)力行使的不利影響時(shí)，他（她）有被告知的權(quán)利。對(duì) 于個(gè)人的這項(xiàng)權(quán)利，我們同樣可以從兩個(gè)方面加以證明：（1）個(gè)人具有某項(xiàng)實(shí)體權(quán)利，自然意味著他具有為實(shí)現(xiàn)和保護(hù)該實(shí)體權(quán)利的附屬性權(quán)利。被告知的權(quán)利就是這些附屬性權(quán)利的一種。因?yàn)槿绻惺箼?quán)力影響個(gè)人的實(shí)體權(quán)利時(shí)該個(gè)人沒(méi)有被告知的權(quán)利，他就無(wú)法采取必要的、有針對(duì)性的措施保護(hù)自己的權(quán)利。（2）就法律程序“內(nèi)在價(jià)值”角度看，當(dāng)政府行使權(quán)力可能影響個(gè)人權(quán)利時(shí)，告知該個(gè)人有關(guān)的信息體現(xiàn)了程序?qū)€(gè)人尊嚴(yán)的承認(rèn)和尊重。它意味著程序?qū)€(gè)人當(dāng)做值得尊重的主體來(lái)對(duì)待。19正是基于這兩個(gè)方面，不論是英國(guó)普通法上的“自然正義”原則還是美國(guó)憲法上的“正當(dāng)法律過(guò)程”，都

27、將告知作為對(duì)法律程序的最低要求之一。當(dāng)事人在利益可能受針對(duì)他而作出的行為影響時(shí)而具有的被告知的權(quán)利，可以進(jìn)一步分解為以下內(nèi)容：（1）告知必須在合理的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。由于當(dāng)事人被告知的權(quán)利之目的是為了能夠?yàn)樽约豪嫣峁┍Ｗo(hù)，所以告知只有在合理的時(shí)間內(nèi)作出才有實(shí)質(zhì)意義。法律通常很難對(duì)告知的合理時(shí)間作出統(tǒng)一規(guī)定，因?yàn)閭€(gè)案的具體情況會(huì)有很大差別。在行政程序中，行政機(jī)關(guān)對(duì)何時(shí)進(jìn)行告知有自由裁量權(quán)，但必須考慮當(dāng)事人針對(duì)告知事項(xiàng)作出必要準(zhǔn)備的合理時(shí)間。（2）告知必須包括與被告知者利益有關(guān)的充分信息。正如德斯密斯所說(shuō)，由于告知的目的就是為了讓當(dāng)事人能夠及時(shí)作出有針對(duì)性的表述，20所以，告知必須包含足夠的必要信息以

28、使當(dāng)事人能夠充分地準(zhǔn)備相關(guān)的證據(jù)以支持自己的觀點(diǎn)或立場(chǎng)。21（三）聽(tīng)證權(quán)（the right to be heard）聽(tīng)證權(quán)的實(shí)質(zhì)是：在行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的個(gè)人作出不利于他的決定之前，個(gè)人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取其意見(jiàn)并有權(quán)為自己的利益辯護(hù)。聽(tīng)證權(quán)是當(dāng)事人在法律程序中應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，這一權(quán)利為現(xiàn)行的國(guó)際公約、許多國(guó)家的憲法和法律所確認(rèn)。聯(lián)合國(guó)公民權(quán)與政治權(quán)利公約（UN 1966）第14條、22美洲人權(quán)公約（OAS 1969）23第8條、歐洲保護(hù)人權(quán)與基本自由公約（CE 1950）第6條都規(guī)定，在刑事訴訟中，被告人享有“被聽(tīng)取意見(jiàn)的權(quán)利”24，這些權(quán)利包括：要求聽(tīng)證公開(kāi)進(jìn)行、聽(tīng)證在合理的時(shí)間內(nèi)

29、舉行、得到及時(shí)的通知、反駁對(duì)自己不利的觀點(diǎn)、得到咨詢與法律幫助的權(quán)利，等等。盡管這些規(guī)定是針對(duì)刑事訴訟而言的，沒(méi)有理由認(rèn)為其內(nèi)容不適用于民事和行政程序，因?yàn)樗羞@些程序都應(yīng)當(dāng)滿足程序公正的最基本要求。在理論上，聽(tīng)證權(quán)的意義可以從兩方面來(lái)理解。其一，讓那些利益可能因政府權(quán)力行使而受到影響的人享有聽(tīng)證權(quán) ，可以使他們充分地參與到針對(duì)他們的決定的制作過(guò)程中來(lái)，從而使決定能夠在全面、充分討論基礎(chǔ)上而形成，有助于公正結(jié)果的產(chǎn)生。其二，不論聽(tīng)證權(quán)的行使對(duì)結(jié)果有什么影響，對(duì)于程序自身的公正性而言，個(gè)人在利益受到不利影響之前有權(quán)表達(dá)意見(jiàn)并且為自己利益辯護(hù)，反映了法律程序?qū)€(gè)人尊嚴(yán)的承認(rèn)和尊重，從而使法律程序具

30、備“道德性”（morality）或從道德層面上看“好”的品質(zhì)。25從法律程序的實(shí)踐看，聽(tīng)證權(quán)的內(nèi)容可能因具體情況的不同而有所不同。聽(tīng)證權(quán)內(nèi)容最充分的表現(xiàn)是在各種審判程序中，在行政過(guò)程中，隨著行政程序的司法化，也出現(xiàn)了決定制作過(guò)程中的審判式聽(tīng)證程序。在審判式聽(tīng)證過(guò)程中，聽(tīng)證權(quán)包括以下內(nèi)容：（1）及時(shí)地得到通知的權(quán)利；（2）以口頭方式闡述意見(jiàn)，反駁對(duì)自己不利的觀點(diǎn)，為自己利益辯護(hù)的機(jī)會(huì)；（3）要求聽(tīng)證公開(kāi)舉行以及獲得充分信息的權(quán)利；（4）聘請(qǐng)律師以及其他獲得法律援助的權(quán)利；（5）要求以聽(tīng)證記錄（record）作為制作決定之依據(jù)的權(quán)利；（6）對(duì)決定不服時(shí)申訴的權(quán)利。26在非正式程序中，最簡(jiǎn)單的聽(tīng)證權(quán)

31、行使形式就是表達(dá)意見(jiàn)并反駁不利于自己的觀點(diǎn)。不同情況下同一權(quán)利內(nèi)容的差異，提出了權(quán)利的成本問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，任何權(quán)利的行使都需要耗費(fèi)成本。27有些學(xué)者從經(jīng)濟(jì)分析的角度認(rèn)為，在程序的進(jìn)行過(guò)程中，作為程序操作者的政府和作為程序參與者的個(gè)人都需要投入成本，只有當(dāng)這些成本小于通過(guò)權(quán)利的行使而產(chǎn)出的利益時(shí)，程序和相應(yīng)的程序性權(quán)利才能得到正當(dāng)化。28筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有一定的合理性。因?yàn)槌绦蚝统绦蛐詸?quán)利都具有服務(wù)于實(shí)體結(jié)果的屬性。但是，經(jīng)濟(jì)利益并不能涵蓋程序權(quán)利的全部目的。例如，個(gè)人尊嚴(yán)很難以經(jīng)濟(jì)利益為指標(biāo)而衡量。因此我主張程序權(quán)利的具體內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)從其所服務(wù)的實(shí)體結(jié)果和自身價(jià)值兩方面來(lái)權(quán)衡。（四）平等對(duì)

32、待權(quán)（the right to equal treatment）如果我們承認(rèn)每個(gè)人都是平等的道德主體，人們有權(quán)要求法律程序給予他們以平等的對(duì)待；如果程序沒(méi)有給予他們平等對(duì)待，程序主持者必須說(shuō)明差別對(duì)待的理由。事實(shí)上，程序中立或者裁判者的中立，已經(jīng)暗示程序應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人以平等對(duì)待。這是法律程序體現(xiàn)公平的一個(gè)最直觀的方面。在行政程序中，當(dāng)事人要求程序給予他們平等對(duì)待的權(quán)利可以分解為以下具體要求：（1）復(fù)數(shù)以上的相對(duì)人在程序中應(yīng)當(dāng)具有同等的權(quán)利義務(wù)。（2）行政機(jī)關(guān)對(duì)相同的情況應(yīng)當(dāng)作出相同的處理，否則必須說(shuō)明理由。這兩個(gè)方面表達(dá)了個(gè)人應(yīng)當(dāng)受到法律“平等 的、富有一致性”的對(duì)待。29平等對(duì)待作為一項(xiàng)程序

33、性權(quán)利，其重要意義就在于保證程序以及通過(guò)程序而產(chǎn)生的結(jié)果符合“形式正義”（formal justice）的要求。行政機(jī)關(guān)對(duì)相同情況作出相同處理，實(shí)質(zhì)是對(duì)行政自由裁量權(quán)的一種限制，也是對(duì)權(quán)力行使理性化所應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出來(lái)的一致性（consistency）的提倡。在給定的條件或前提相同的情況下，通過(guò)法律程序而產(chǎn)生的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是相同的，否則就很容易使人們感覺(jué)到程序是任意的（arbitary）、反復(fù)無(wú)常的（capricious）。為了保證一致性，英美法系的傳統(tǒng)中產(chǎn)生了同樣情況同樣對(duì)待、遵守先例等原則。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)于同樣的情況作出不同的決定，僅從形式上看就違背了形式理性的要求。遵守先例的要求也可以類似地得到說(shuō)

34、明。值得注意的是，遵守一致性原則只是形式合理性的要求，并不必然地意味著符合了這些要求的決定或結(jié)果實(shí)體上就是合理的。從法律角度講，一致性的要求主要是通過(guò)一種類似“作繭自縛”的效應(yīng)而防止權(quán)力行使中的恣意。從個(gè)體的道德權(quán)利角度講，有些學(xué)者認(rèn)為，一致性原則也是個(gè)體應(yīng)當(dāng)享有的“平等對(duì)待權(quán)”（the right to equal treatment）的要求，因?yàn)閷?duì)同樣情況的不同處理將會(huì)導(dǎo)致對(duì)個(gè)體的區(qū)別和歧視，導(dǎo)致不平等和不公平。30美國(guó)學(xué)者戴維斯在其自由裁量的正義一書(shū)中也指出，假如x和Y的情況是相同的，而行政機(jī)關(guān)要求x交稅，Y卻不用交稅，那么與Y相比較而言，x顯然受到了不公平的對(duì)待；或者雖然行政機(jī)關(guān)要求x

35、和Y都必須交稅，但要求X比Y交的更多，x同樣也受到了不公平的對(duì)待。31在這樣的情況下，決定的公正與否似乎可以通過(guò)比較的方式而被感受到。有的學(xué)者基于此而提出了“比較的正義”（comparative justice）這一概念，認(rèn)為其基本要求就是對(duì)同樣情況應(yīng)當(dāng)給予平等對(duì)待。32在行政法領(lǐng)域，遵循一致性的要求盡管是制約自由裁量權(quán)的一項(xiàng)原則，但由于行政活動(dòng)不能沒(méi)有必要的靈活性，因此對(duì)這一原則不能作僵化的理解。在某種程度上講，行政法對(duì)一致性、遵守先例等原則一般都有比較靈活的規(guī)定。從美國(guó)的情況看，對(duì)于復(fù)數(shù)以上的明顯相同的情況，行政機(jī)關(guān)要么予以同樣的對(duì)待，要么解釋它們之間的差別。33如果行政機(jī)關(guān)對(duì)同樣情況沒(méi)有

36、進(jìn)行同樣的對(duì)待，或?qū)Σ煌闆r同樣對(duì)待，但卻沒(méi)有解釋這樣做的理由，在某些情況下其決定可能會(huì)因?yàn)椤盀E用自由裁量權(quán)”而被法院撤銷。34遵守先例原則與一致性原則緊密相關(guān)，因?yàn)樽袷叵壤龑?shí)際上意味著一致性原則在時(shí)間上的體現(xiàn)現(xiàn)在的情況與以前相同的情況同樣對(duì)待。美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)州行政程序法規(guī)定，除 非行政機(jī)關(guān)能夠給出“事實(shí)和理由”表明不遵守先例是“公平與理性的”，否則應(yīng)當(dāng)遵守先例。35（五）要求決定者為決定說(shuō)明理由的權(quán)利（the right to reasongiving）當(dāng)事人要求裁判者對(duì)其所作出的決定給出理由的權(quán)利，乃是基于權(quán)力必須理性地行使這一基本法律精神延伸而來(lái)的。如果決定的制作者以一種理性的方式行使權(quán)力和作

37、出決定，他自然應(yīng)當(dāng)能夠?yàn)槠錄Q定說(shuō)明理由。如果決定者沒(méi)有說(shuō)明理由，就可以認(rèn)為該決定缺乏理由。說(shuō)明理由的意義在于，它作為相對(duì)人的一項(xiàng)程序性權(quán)利可以制約決定者自由裁量權(quán)的恣意，促進(jìn)權(quán)力以富有理性的方式行使。同時(shí)，說(shuō)明理由也有助于相對(duì)人理解已經(jīng)作出的決定并對(duì)決定的合理性作出評(píng)價(jià)。當(dāng)相對(duì)人對(duì)決定不服而申訴時(shí)，決定者所給出的理由可以作為申訴或?qū)彶榈幕A(chǔ)。正因?yàn)槿绱耍行W(xué)者認(rèn)為，“為決定說(shuō)明理由”應(yīng)當(dāng)是“自然正義”原則的第三項(xiàng)要求。36（六）程序抵抗權(quán)（the fight to disobedience）在法律程序的進(jìn)行過(guò)程中，相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)明顯違反法定程序而作出的要求或行為，有拒絕服從或合作的權(quán)利。

38、37從這個(gè)意義上講，相對(duì)人在程序中并不是被動(dòng)的和被操縱的，他對(duì)程序主持者來(lái)說(shuō)也可以構(gòu)成一種制約因素。筆者認(rèn)為，當(dāng)事人在程序中應(yīng)當(dāng)具有抵抗權(quán)的理由就在于：（1）程序抵抗權(quán)可以制約程序主持者操作程序時(shí)的恣意和專橫。（2）相對(duì)人具有抵抗權(quán)表明他們并不是被人操縱和任人擺布的客體，體現(xiàn)了對(duì)權(quán)利主體的尊重。但是應(yīng)當(dāng)指出，程序抵抗權(quán)并不意味著相對(duì)人可拒絕服從、履行行政機(jī)關(guān)作出的決定。在行政過(guò)程中，對(duì)于行政決定的“抵抗”，只能通過(guò)各種途徑的申訴（復(fù)議、訴訟）而進(jìn)行。這里所講的程序抵抗權(quán)，主要是指在法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)采取行為時(shí)負(fù)有某種程序義務(wù)，但卻沒(méi)有履行這些程序義務(wù)的情況下所采取的特定行為，相對(duì)人有權(quán)拒絕服

39、從或拒絕給予合作。例如，我國(guó)行政處罰法明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款?！?8這是我國(guó)法律中第一次對(duì)“程序抵抗權(quán)”予以明確規(guī)定。 （七）申訴權(quán)（the right to appeal） 對(duì)于已經(jīng)作出的決定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有提出申訴的權(quán)利。申訴權(quán)表達(dá)了一個(gè)關(guān)于程序公正的基本思想：對(duì)于由某一個(gè)機(jī)構(gòu)或某一個(gè)官員作出的決定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有申請(qǐng)其它機(jī)構(gòu)或個(gè)人進(jìn)行審查的機(jī)會(huì)。從實(shí)體結(jié)果的公正性來(lái)看，申訴權(quán)的行使有助于結(jié)果更加準(zhǔn)確公正； 從程序的公平來(lái)講，申訴權(quán)的意義有助于使他們

40、獲得對(duì)結(jié)果和程序本身的認(rèn)可感。當(dāng)然，在實(shí)踐中，申訴的途徑是多種多樣的。因此，申訴權(quán)的具體內(nèi)容有所不同。在行政過(guò)程中，對(duì)于某個(gè)行政決定，在某些情況下相對(duì)人可以申請(qǐng)復(fù)議，某些情況下可以提起訴訟，有的情況下既可以申請(qǐng)復(fù)議，也可以提起訴訟。有時(shí)，相對(duì)人的申訴權(quán)可能受到法律的限制甚至禁止，盡管這些限制或禁止并不是都能夠得到正當(dāng)化的。39四、對(duì)程序性權(quán)利的保障與救濟(jì)有權(quán)利必有救濟(jì)。這句古老的法律格言也可以從反面來(lái)理解：沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利。因此在討論程序性權(quán)利時(shí)，我們無(wú)法回避權(quán)利的救濟(jì)問(wèn)題。（一）侵犯程序性權(quán)利的性質(zhì)與后果當(dāng)事人享有的程序權(quán)利可能因不同行為而受到侵害。從法律程序的運(yùn)作過(guò)程看，可能侵害當(dāng)事人程

41、序權(quán)利的行為既可能是其他當(dāng)事人的行為，也可能是程序操作者的行為。但是，對(duì)于權(quán)利的救濟(jì)而言，當(dāng)事人之間侵犯程序權(quán)利的行為可以通過(guò)程序操作者采取相應(yīng)手段而被制止并受到制裁。相比較來(lái)看，程序主持者侵犯當(dāng)事人程序權(quán)利的行為往往很難得到及時(shí)的制止，因?yàn)闄?quán)利人自身很難具備制止作為程序主持者的行政機(jī)關(guān)侵犯其程序權(quán)利的必要手段。因此在這種情況下發(fā)生的侵害程序性權(quán)利的行為獲得救濟(jì)的必要性就更為突出。筆者對(duì)程序性權(quán)利的救濟(jì)所展開(kāi)的討論，主要以這種情況為背景。程序主持者侵犯程序性權(quán)利的情況，可以區(qū)分兩種情況予以討論。第一，法律規(guī)定了程序參與者各方的權(quán)利義務(wù)，程序主持者對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的侵犯實(shí)際上構(gòu)成“程序違法”。例如，

42、我國(guó)行政處罰法規(guī)定行政機(jī)關(guān)在決定吊銷相對(duì)一方營(yíng)業(yè)執(zhí)照之前，如果相對(duì)一方申請(qǐng)聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有提供聽(tīng)證機(jī)會(huì)顯然侵犯了相對(duì)一方的聽(tīng)證權(quán)，同時(shí)其行為也構(gòu)成“違反法定程序”。第二，法律沒(méi)有明確規(guī)定某一決定的制作程序或某一行為的進(jìn)行程序。在這種情況下，程序主持者對(duì)程序如何進(jìn)行享有自由裁量權(quán)。既然法律沒(méi)有規(guī)定具體的程序規(guī)則，是否意味著當(dāng)事人不享有程序性權(quán)利呢？換言之，程序主持者在這種情況下是否可能出現(xiàn)侵犯當(dāng)事人程序性權(quán)利的情形？如果可能，其性質(zhì)和后果如何？讓我們對(duì)這兩種情形進(jìn)行進(jìn)一步討論。1程序主持者違反法定程序侵犯程序性權(quán)利的情形當(dāng)程序主持者違反法定程序時(shí)，當(dāng)事人的程

43、序性權(quán)利可能因此而受到侵犯。這時(shí)候，從程序與實(shí)體結(jié)果的相互關(guān)系角度看，可能存在以下幾種情形：（1）侵犯程序性權(quán)利的行為并沒(méi)有影響 實(shí)體結(jié)果，并且結(jié)果是公正的；（2）侵犯程序性權(quán)利的行為沒(méi)有影響結(jié)果，而結(jié)果是不公正的；（3）侵犯程序性權(quán)利的行為影響了結(jié)果，但結(jié)果是公正的；（4）侵犯程序性權(quán)利的行為影響了結(jié)果，而且導(dǎo)致了結(jié)果的不公正性。對(duì)于以上四種情形，我們都可以也應(yīng)當(dāng)將其性質(zhì)理解為“程序違法”。因?yàn)樵诜蓪?duì)有關(guān)的程序原則和規(guī)則作了明確規(guī)定的情況下，程序主持者對(duì)當(dāng)事人程序性權(quán)利的侵犯必然也同時(shí)是對(duì)法定程序的違反。而既然是違法行為，就應(yīng)當(dāng)存在著相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，對(duì)于以上程序違法的情形，應(yīng)當(dāng)如何追

44、究法律責(zé)任呢？從程序服務(wù)于實(shí)體結(jié)果的角度看，以上四種情形中只有第（4）種情形是我們必須避免的，因?yàn)樵谶@種情形下，侵犯程序性權(quán)利的行為導(dǎo)致了結(jié)果的不公正性。因此，從程序工具主義角度看，似乎只有第（4）種情形下的程序違法需要承擔(dān)法律責(zé)任。第（1）（2）（3）種情形下的程序違法是否必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果呢？回答是肯定的。其理由是：第一，雖然在這些情形下程序違法并沒(méi)有影響實(shí)體結(jié)果，或即使影響了結(jié)果而結(jié)果仍然是公正的，但程序違法的法律責(zé)任不能僅僅從程序工具主義的角度來(lái)考慮。因?yàn)榍址赋绦驒?quán)利的行為實(shí)質(zhì)上就是侵犯某種為法律程序所確認(rèn)的價(jià)值，這些價(jià)值并不完全依附于實(shí)體結(jié)果，它們也具有獨(dú)立性；第二，在實(shí)踐中，程

45、序違法是否影響了結(jié)果的公正性是一個(gè)很難判斷的問(wèn)題；第三，不論結(jié)果的公正性如何，侵犯程序性權(quán)利的違法行為都能產(chǎn)生一種在當(dāng)事人和社會(huì)公眾看來(lái)“不公平”的主觀感覺(jué)，因而可能在社會(huì)心理學(xué)的層面上造成人們對(duì)法律程序制度的不滿甚至抵制。40如果所有違反法定程序、侵犯程序權(quán)利的行為都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的話，那么這種法律責(zé)任的具體內(nèi)容和形式應(yīng)當(dāng)如何設(shè)定？從實(shí)踐中看，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的程序違法行為，其法律責(zé)任的內(nèi)容通常都是由有權(quán)的主體撤銷通過(guò)該程序而作出的行政決定，不論該決定在實(shí)體上是否正確或公正。但對(duì)于撤銷該決定之后行政機(jī)關(guān)是否可以或應(yīng)當(dāng)重新作出決定，在理論上和實(shí)踐中可能存在以下分歧：（1）行政機(jī)關(guān)違反法定程序

46、、侵犯當(dāng)事人程序性權(quán)利而作出的決定應(yīng)當(dāng)是無(wú)效行為，不具有法律效力，因此相對(duì)一方有權(quán)對(duì)通過(guò)該程序而產(chǎn)生的結(jié)果予以抵抗。41（2）行政機(jī)關(guān)違反法定程序，侵犯當(dāng)事人程序權(quán)利而作出的決定應(yīng)當(dāng)是可撤銷的。當(dāng)事人可以通過(guò)申訴途徑要求撤銷該決定。該決定被撤銷之后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法定程序重新作出決定。42（3）行政機(jī)關(guān)違反法定程序而 導(dǎo)致相應(yīng)的行政決定被撤銷之后是否可以重新作出行政決定，需要區(qū)別情況予以對(duì)待：如果該行政決定是對(duì)當(dāng)事人施加制裁和義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)不得重新作出決定予以制裁；如果該決定是針對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)獲得某種利益（例如申請(qǐng)?jiān)S可）事項(xiàng)而作出，決定被撤銷之后，行政機(jī)關(guān)必須按照法定程序重新作出決定。（4）

47、行政機(jī)關(guān)違反法定程序而作出的行為被撤銷之后，行政機(jī)關(guān)不得再就同一事項(xiàng)重新作出決定；43（5）行政機(jī)關(guān)違反法定程序，其它有權(quán)的主體可以責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)程序進(jìn)行“補(bǔ)正”，行政機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)對(duì)程序進(jìn)行“補(bǔ)正”。筆者基本贊同第（2）種觀點(diǎn)。在筆者看來(lái)，處理程序違法的責(zé)任問(wèn)題應(yīng)當(dāng)考慮程序與結(jié)果的緊密關(guān)系。程序違法必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任不應(yīng)當(dāng)影響實(shí)體結(jié)果公正性的意義。第（1）種觀點(diǎn)存在一個(gè)致命的缺陷：在實(shí)踐中判斷行政機(jī)關(guān)是否違反法定程序是比較復(fù)雜的，當(dāng)事人往往很難作出準(zhǔn)確的判斷，而且當(dāng)事人并不具有判斷和決定程序是否違法的權(quán)力。如果當(dāng)事人可以以“程序違法”為由而抵抗行政決定，行政過(guò)程必然陷入癱

48、瘓。第（3）（4）種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了程序和程序權(quán)利的意義，但忽視了實(shí)體正義。假設(shè)公民A確實(shí)存在著違法事實(shí)，應(yīng)當(dāng)受到制裁，但行政機(jī)關(guān)在實(shí)施制裁的過(guò)程中違反法定程序。根據(jù)這兩種觀點(diǎn)，A有權(quán)要求有權(quán)的主體撤銷對(duì)他的處罰決定，并且行政機(jī)關(guān)不得再對(duì)其實(shí)施處罰。在這種情況下，人們有理由相信，正義仍然沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)。那些受A的違法行為侵害的個(gè)人實(shí)際上沒(méi)有得到法律的保護(hù)。第（2）種觀點(diǎn)較好地處理了程序與結(jié)果之間的關(guān)系。對(duì)行政機(jī)關(guān)違反法定程序而作出的決定予以撤銷，是對(duì)程序違法行為的制裁，是程序違法行為所承擔(dān)的具體的法律責(zé)任形式；而行政機(jī)關(guān)依照法定程序重新作出行政行為，一方面可以使當(dāng)事人的程序權(quán)利得到行使，另一方面也可以

49、使實(shí)體正義得到實(shí)現(xiàn)。但是筆者認(rèn)為有兩點(diǎn)必須注意：第一，違反法定程序的程序主持者個(gè)人必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；第二，原來(lái)主持程序和作出決定的人員不得重新參與作出決定的活動(dòng)。關(guān)于程序違法的“自我補(bǔ)正”問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)別情況予以考慮。從法律上看，行政機(jī)關(guān)對(duì)程序違法的自我補(bǔ)正，是一種對(duì)其過(guò)錯(cuò)進(jìn)行補(bǔ)救的行為。這種補(bǔ)救行為能否成為行政機(jī)關(guān)承擔(dān)其程序違法責(zé)任的方式，需要有制定法明確規(guī)定。從一些國(guó)家的實(shí)踐看，“補(bǔ)正”作為一種承擔(dān)責(zé)任的方式也需要以法律明確規(guī)定為前提。例如，在法國(guó)，原則上在法律沒(méi)有作出明確規(guī)定時(shí)，行政行為程序違法不得進(jìn)行 事后補(bǔ)正。從行政法院的判例看，只有當(dāng)程序違法沒(méi)有對(duì)相對(duì)一方的程序權(quán)利（和實(shí)體

50、權(quán)利）造成侵害時(shí)，才允許補(bǔ)正。例如，會(huì)議討論記錄事后補(bǔ)上負(fù)責(zé)人簽名；行政決定中法律條文的引證錯(cuò)誤等，但不得改變決定的內(nèi)容；在有些情況下，行政機(jī)關(guān)的程序違法雖然對(duì)相對(duì)一方權(quán)利造成了侵害，但經(jīng)相對(duì)一方同意，行政機(jī)關(guān)也可以對(duì)程序違法進(jìn)行補(bǔ)正。44有些學(xué)者認(rèn)為，從法理上講，程序補(bǔ)正體現(xiàn)了對(duì)法律形式主義的揚(yáng)棄，體現(xiàn)了對(duì)公共利益的關(guān)注和公民信賴的保護(hù)。45這雖然不無(wú)道理，但必須注意的是，程序補(bǔ)正不能損害程序的公平。行政程序的一個(gè)最基本特征就是各個(gè)程序步驟在時(shí)間上具有既定的先后順序，違反了這種先后順序，不僅是程序違法，而且也必然損害程序公正。在這種情況下，程序違法是不可補(bǔ)正的。例如，調(diào)查取證程序必須在作出決

51、定之前。作出決定之后不得再對(duì)調(diào)查程序進(jìn)行補(bǔ)正。462程序自由裁量情況下侵犯程序性權(quán)利的情形有時(shí)候，法律對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用何種程序作出行政決定并沒(méi)有作出明確規(guī)定。或者法律只規(guī)定了程序活動(dòng)的若干原則，但對(duì)具體的步驟、方式、形式以及時(shí)限等并沒(méi)有作出明確規(guī)定。在這些情況下，是否存在行政機(jī)關(guān)侵犯當(dāng)事人程序性權(quán)利的可能？如果可能的話：應(yīng)當(dāng)如何追究侵害程序性權(quán)利行為的責(zé)任？筆者認(rèn)為，由于行政活動(dòng)的復(fù)雜性和行政效率的需要，行政機(jī)關(guān)在任何行政活動(dòng)中都是程序的主導(dǎo)者。在各種程序活動(dòng)中，作為程序主持者和決定制作者的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有一定的自由裁量權(quán)。但是，自由裁量并不等于任意裁量，而意味著行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)理性地行使權(quán)力。

52、對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使實(shí)體的自由裁量權(quán)如此，對(duì)于其行使程序自由裁量權(quán)也同樣如此。因此，權(quán)力行使的“理性原則”首先為程序自由裁量權(quán)的行使施加了限制。其次，旨在保證法律程序具備最低程序公正之要求的程序原則，也為程序中自由裁量權(quán)的行使設(shè)置了最基本的要求。例如，在英國(guó)，“自然正義”原則作為普通法上關(guān)于法律程序的一項(xiàng)原則，提出了程序公正的最低要求。只要制定法沒(méi)有相反的規(guī)定，這一原則的要求在程序中必須得到滿足。47因此在行政機(jī)關(guān)對(duì)程序活動(dòng)具有自由裁量權(quán)的情況下，當(dāng)事人根據(jù)這些原則獲得了相應(yīng)的程序權(quán)利。行政機(jī)關(guān)濫用程序上自由裁量權(quán)的行為，違背了程序理性原則，可以構(gòu)成濫用權(quán)力。例如，拒絕給當(dāng)事人以表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)、程

53、序上沒(méi)有理由的差別對(duì)待、考慮不相關(guān)因素或不考慮相關(guān)因素，等等。如果我們將法律的基本原則以及法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的某些不證 自明的價(jià)值視為法律的組成部分，那么濫用自由裁量權(quán)的行為實(shí)際上構(gòu)成違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與違法行為相同的法律責(zé)任。（二）程序權(quán)利的法律保障途徑在我看來(lái)，對(duì)當(dāng)事人程序性權(quán)利的保障可以從當(dāng)事人自身對(duì)其權(quán)利的維護(hù)、外部主體對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)以及行政機(jī)關(guān)的自律這三個(gè)方面進(jìn)行考慮。從權(quán)利人自身對(duì)其權(quán)利進(jìn)行維護(hù)這個(gè)角度看，為了有效維護(hù)當(dāng)事人的程序權(quán)利，法律應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人一定的程序抵抗權(quán)。我們已經(jīng)對(duì)抵抗權(quán)作了簡(jiǎn)要分析。實(shí)際上抵抗權(quán)作為一種程序權(quán)利的目的，主要就在于對(duì)程序的主持者和決定制作者違反法定程序

54、要求當(dāng)事人履行某項(xiàng)程序義務(wù)的行為進(jìn)行抵制。在筆者看來(lái)，程序抵抗權(quán)的行使必須符合以下要件：（1）程序主持者或決定制作者違反了“法定程序”；（2）程序主持者或決定制作者違反法定程序要求當(dāng)事人從事的活動(dòng)是程序活動(dòng)；（3）抵抵權(quán)有明確的制定法依據(jù)。對(duì)于通過(guò)程序產(chǎn)生的決定，即使當(dāng)事人認(rèn)為程序侵犯了其程序權(quán)利，當(dāng)事人也不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“抵抗”，而只能通過(guò)法律提供的申訴途徑要求有權(quán)的主體給予救濟(jì)。從程序活動(dòng)的外部主體對(duì)當(dāng)事人程序性權(quán)利的保障角度看，法律應(yīng)當(dāng)為認(rèn)為其程序權(quán)利受到侵犯的當(dāng)事人提供充分而有效的救濟(jì)途徑。就行政活動(dòng)構(gòu)成看，這些救濟(jì)途徑包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)以及司法審查。其中司法審查對(duì)于程序權(quán)利的保障具有更

55、為重要的意義。在現(xiàn)代行政法中，行政行為“違反法定程序”是當(dāng)事人請(qǐng)求法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的最為重要的理由之一。特別是對(duì)程序和當(dāng)事人程序權(quán)利給予高度關(guān)懷的英美法系國(guó)家，基于“程序合法性”和程序權(quán)利保障而進(jìn)行的司法審查更為普遍。例如在美國(guó)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行為進(jìn)行司法審查的活動(dòng)，有相當(dāng)大的部分是基于“正當(dāng)法律程序”條款而進(jìn)行的。48法院經(jīng)審查確認(rèn)行政機(jī)關(guān)有侵犯當(dāng)事人程序權(quán)利的行為，不論屬于違反法定程序還是濫用自由裁量權(quán)，都應(yīng)當(dāng)撤銷通過(guò)該程序而作出的行政決定。對(duì)于作為程序主持者和決定制作者的行政機(jī)關(guān)而言，當(dāng)事人對(duì)侵權(quán)行為的抵抗以及法院對(duì)存在程序違法或?yàn)E用自由裁量權(quán)行為的否定，可以促使行政機(jī)關(guān)在程序活動(dòng)中的自律。在現(xiàn)代行政法中，行政機(jī)關(guān)在程序活動(dòng)中自律的一個(gè)主要方面就是促使自由裁量的結(jié)構(gòu)合理化。如同我們所討論的那樣，在行政活動(dòng)過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)在操作程序作出決定方面的自由裁量空間可以說(shuō)是無(wú)所不在的。對(duì)于這些自由裁量權(quán)的行使，雖然法律不可能作出具體、詳盡的規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)職業(yè)經(jīng)驗(yàn)和合理的行 政目的而制定相關(guān)的指導(dǎo)性規(guī)則，例如有關(guān)的說(shuō)明、內(nèi)部手冊(cè)、命令、甚至意見(jiàn)，等等。英國(guó)著名的行政法學(xué)者Denis Galligan將這一方面的要求歸納為程序公正的基本原則之一。49美國(guó)行政法學(xué)