國有農(nóng)場改革何去何從

1、國有農(nóng)場改革何去何從？三大國有農(nóng)場建立財稅體制及政府管理職能的啟示【作 者】中國農(nóng)林工會調查組【編者按】沒有圍墻并不是國有農(nóng)場這一特殊類型的國有企業(yè)的唯一特點。實際上，它是處于城鄉(xiāng)之間、非城非鄉(xiāng)的一個中間區(qū)域，它既是企業(yè)，又是社區(qū)。如果說“辦社會”是一般國有企業(yè)的額外負擔，那么對于國有農(nóng)場尤其是大中型農(nóng)場來說，“社會”屬性似乎是其天然屬性之一，不存在辦與不辦的問題，只存在怎樣辦、怎樣辦好的問題。必須履行行政的、社會的管理職能而又名不正、言不順，是國有農(nóng)場長期面臨的諸多難題中的一個。其余的難題包括：不公平的財稅負擔，與農(nóng)場內(nèi)各類企業(yè)的關系，因相對封閉而引起的人才、資金、信息流動不暢，等等。上述難

2、題均屬“冰凍三尺”，但當其他類型的國企進行花樣翻新的改革之時，國有農(nóng)場卻保持著相對陳舊的體制，似乎成了“被改革遺忘的角落”。不管怎樣，我們終于看到國有農(nóng)場改革有了一套試驗性的系統(tǒng)方案。這一方案因經(jīng)濟學家的參與而具有理論深度，又因農(nóng)場與各級政府的相互協(xié)調而具有可操作性。這篇調查報告就向我們展示了改革試點出現(xiàn)的令人鼓舞的變化。當然，它也沒有回避改革引發(fā)的新的利益沖突及其他新產(chǎn)生的問題。在企業(yè)改革進入市場經(jīng)濟體制過程中，國有農(nóng)場（主要在農(nóng)墾系統(tǒng)）作為非院墻式企業(yè)，具有許多特別而又帶根本性的困難：財稅體制不合理導致企業(yè)雙重負擔，農(nóng)場（包括職工）難以進行擴大再生產(chǎn)；農(nóng)場經(jīng)濟結構與場區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相互排斥，導

3、致非國有經(jīng)濟難以發(fā)展；政企不分，管理體制不合理，導致國有農(nóng)場內(nèi)企業(yè)難以進行現(xiàn)代企業(yè)制度的改造，場區(qū)社會事業(yè)無法與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。廣東的平沙、珠江，湖南的屈原農(nóng)場先后進行了財稅體制的改革和場區(qū)政府職能機構的建設，對解決農(nóng)場經(jīng)濟、社會發(fā)展的根本問題進行了大膽地嘗試，取得了階段性的成果。為此，中國農(nóng)林工會調查組選擇屈原、珠江、平沙農(nóng)場，就體制改革問題進行了為期一個月的調查。改革前四道樊籬絆腳在改革以前，三個農(nóng)場都是國家大型或特大型企業(yè)，其改革前基本情況見附表。改革前存在一些根本問題。第一，農(nóng)場企業(yè)、職工雙重負擔嚴重。在舊的財稅體制下，農(nóng)場每年向所在地的縣、鄉(xiāng)兩級財政上交大量稅收，地方政府本應當利用這些

4、稅收為農(nóng)場提供公、檢、法、醫(yī)療、教育、道路交通、場區(qū)城鎮(zhèn)建設等服務，但事實上只有極少量的稅收返回農(nóng)場用于社會職能管理；農(nóng)場不得不從稅后利潤又拿出一筆經(jīng)費來補足行政、事業(yè)經(jīng)費，形成了事實上的雙重負擔。這種雙重負擔最終落在職工身上，在屈原農(nóng)場，1993年，人均負擔341元，勞均達630元，負擔占人均收入的30%，高出國務院規(guī)定的5%標準5倍之多。第二，農(nóng)場經(jīng)濟結構與區(qū)域經(jīng)濟結構矛盾，農(nóng)場發(fā)展非國有經(jīng)濟成分的積極性不高，甚至限制其發(fā)展。國有農(nóng)場經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)不再是單一的農(nóng)業(yè)企業(yè)，在農(nóng)場一級法人之下，具有多重法人，是一個多級企業(yè)法人的集合體。這三個農(nóng)場中，每一個農(nóng)場內(nèi)企業(yè)都有20個以上，僅納

5、稅而言，農(nóng)場內(nèi)的企業(yè)進行獨自上繳，但對下屬企業(yè)的其他經(jīng)濟行為，農(nóng)場還必須進行力不從心的具體的管理。另一方面，農(nóng)場作為一個區(qū)域社會而言，又是國有、集體、私有等多種經(jīng)濟成分并存的混合體。在一個合理的經(jīng)濟結構和社會管理機制中，各種經(jīng)濟成分企業(yè)之間是相互競爭、相互促進、相互依賴的良性經(jīng)濟發(fā)展秩序；而在農(nóng)場一個獨特的混合管理體制中，其非國有經(jīng)濟成分中的企業(yè)，作為一個獨立納稅人，把創(chuàng)造的稅收上繳到地方政府，把其需要的社區(qū)服務，如治安、交通、衛(wèi)生、城建等一系列負擔留在農(nóng)場，農(nóng)場實際上對非國有經(jīng)濟成分投入的精力、財力不管有多大，其回報仍是零，即所謂的“賠本買賣”。所以，在舊體制下，農(nóng)場經(jīng)濟成分與其他經(jīng)濟成分之

6、間，變成了相互排斥、互相沖突、互相打擊的惡性經(jīng)濟關系。因此，多年來農(nóng)場的其他經(jīng)濟成分，特別是個體工商業(yè)發(fā)展一直十分緩慢。第三，管理體制混亂，農(nóng)場無法對社區(qū)進行有效治理和管理。農(nóng)場對外是一個企業(yè)，而事實上是一個面積廣闊，人口眾多的社區(qū)。在舊體制下，一個農(nóng)場社區(qū)事宜甚至分屬多級、多個政府職能部門管理，不僅管理不好，也管理不，形成了大大小小的權力真空。屈原農(nóng)場原屬汩羅縣，與5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)交界，社區(qū)社會的事務，名義上這5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都來管，事實上，社區(qū)的事務有利益的，大家都爭著來管，無利的事情誰也不管。而農(nóng)場為管理社區(qū)，所設的相當政府職能的機構，管理社區(qū)事務“名不正，言不順”，屈原農(nóng)場公安局在過去，根本沒有收審權

7、、批農(nóng)轉非和預審偵緝權，社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)突發(fā)性事件，難以及時管理，有時不得不用一些不合法的措施，以制止事件發(fā)展。平沙、珠江農(nóng)場反映，過去農(nóng)場沒有國土科（所），偌大一個社區(qū)，連建一個廁所也要到番禺市萬頃沙鎮(zhèn)去申報審批，更何況其他大型項目基本建設了。珠江農(nóng)場反映，過去曾有三次對外洽談合作項目，因為基建審批要到南沙、新墾、萬頃沙三個鎮(zhèn)審批，事事多磨，以至磨成泡影。第四，農(nóng)場舊體制的封閉性與社區(qū)開放性根本沖突，人才、信息、資金流動，都受到嚴重的影響。農(nóng)場作為企業(yè)對外是單一的，而事實上是社區(qū)。農(nóng)場作為企業(yè)根本無法納入當?shù)卣纳鐣⒔?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，不僅國家政策或地方政府在此形成斷層，而且場區(qū)的正常開放、交流活動

8、也受到嚴重阻礙。這一點，突出地表現(xiàn)在農(nóng)場對外開放、引進人才方面。平沙華僑農(nóng)場地處珠海西區(qū)，是整個珠海發(fā)展的中心地帶，然而，作為農(nóng)業(yè)企業(yè)，不論使用多少非農(nóng)業(yè)用地，都要經(jīng)過地方規(guī)劃、國土部門（斗門縣）層層審批，效率低，辦事艱難；興辦涉外項目也都要按規(guī)定經(jīng)地方（斗門縣）政府審批后方能立項。珠海市召開對外經(jīng)貿(mào)洽談會時，客商云集，但作為一個擁有龐大資產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)，竟然排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，到農(nóng)場和外商見面時，就只剩大家啃完的“瘦骨頭”了。珠江農(nóng)場、屈原農(nóng)場也出現(xiàn)過相類似的情況。人才交流，本來在社區(qū)間、企業(yè)間是正常的現(xiàn)象，但農(nóng)場企業(yè)，引進人才卻是難上加難。因為由于地方政府視農(nóng)場職工戶口為農(nóng)村戶口，不能作為城市居民

9、戶口遷出，實際上堵塞了人才流通的一頭，以后有意來的人才也由于此地可進不可出，而視為畏途。 改革祭起四件法寶農(nóng)場體制改革的目標就是針對以上四個基本問題，建立一種政企分開，權責分明、利益邊界、產(chǎn)權關系清晰、管理體制順暢的新體制。湖南屈原農(nóng)場的改革總體方案，由著名經(jīng)濟學家厲以寧教授及其領導的北大工商管理學院課題組做了詳實的論證（廣東珠江農(nóng)場、珠海平沙農(nóng)場的改革模式由地方政府及上級主管部門協(xié)商確定，雖不系統(tǒng)，但基本原則相似），這里主要介紹屈原農(nóng)場的改革方案。第一，公平原則。它意味著在新的農(nóng)場行政區(qū)（管理區(qū)）范圍內(nèi)，對待不論何種所有制形式的企業(yè)，一律平等；同時在岳陽市以至湖南省，對屈原行政區(qū)在權、責、利

10、上盡量與其他縣級行政區(qū)平等。并根據(jù)這一原則，確立了屈原行政區(qū)的地位及權限（珠江、平沙二農(nóng)場以管理區(qū)的形式）。第二，利益均衡原則。這一原則是處理利益關系的關鍵，也是整個改革的關鍵。這一原則的著眼點在于本著尊重歷史，尊重現(xiàn)實，盡量少損害或不損害既得利益的前提下，從長遠計議，處理好市、縣、場利益關系。即在行政區(qū)建立一級財政，原來上交縣的稅收直接對市，對縣級減少的財政收入，由市財政以上繳任務的方式平衡，中央稅不受影響，共享稅以20%：80%的方式市區(qū)分成。屈原行政區(qū)最后確定的原則是，以93年（改革前一年）為標準，核定上交基數(shù)，（619.6萬元地稅）實行環(huán)比遞增(4%)，增量一律計算，少收全賠，一定三年

11、不變。第三，資產(chǎn)保值原則。這一原則的出發(fā)點，是為了確保原屬于國有農(nóng)場的資產(chǎn)在改革過程中，不被刮分、侵蝕；同時保證國有資產(chǎn)在改革后有人負責、管理、經(jīng)營，以確保其保值和增值。在改革以前，屈原農(nóng)場對國有資產(chǎn)進行了核定評估，將原屬于國有部分的企業(yè)及其股份劃出來，成立了屈原農(nóng)墾集團公司。平沙、珠江農(nóng)場雖沒有成立農(nóng)場企業(yè)集團，但對國有資產(chǎn)也都在有關上級主管部門的指導和監(jiān)督下，進行了嚴格的評估、核定、劃分。第四，機構精干的原則。成立行政區(qū)、管理區(qū)以后的行政機構要做到集中、統(tǒng)一、完整和精干，以降低行政成本，提高行政效率。這一原則針對過去一些農(nóng)場建政后，行政機構迅速膨脹，無法控制，開支龐大，與改革的初衷背道而馳

12、。根據(jù)這一原則，屈原行政區(qū)機構，重點從原來農(nóng)場的相應的職能科室改組而來，并由改體前的22個科室，精減為16個（除公、檢、法三家外），干部由124人精減到118人。岳陽市政府在肯定這一做法的同時，又以正式文件規(guī)定，對屈原行政區(qū)行政管理機構設置要從農(nóng)場管理和發(fā)展實際需要確定，能合并的要合并，不強調上下對口。平沙、珠江農(nóng)場在成立管理區(qū)以后，對管理機構進行嚴格控制，也確保了機構不膨脹。改革后四路暢通改革以后，管理區(qū)運作取得了明顯的效果，突出表現(xiàn)在：第一，管理區(qū)積極扶持三資企業(yè)、個體工商戶的發(fā)展，開辟、培植新稅源。行政區(qū)（管理區(qū)）成立之后，實行新的財稅體制，巨大地調動了管理區(qū)的積極性，促進了個體工商業(yè)的

13、大發(fā)展。屈原農(nóng)場一年時間內(nèi)，個體工商戶增長42.5%，達到2300戶，從業(yè)人員3500人，增長54%；私營企業(yè)達到42家，比上年增加1倍。全區(qū)94年社會總產(chǎn)值10.1億元，增長率為66.8%，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值9.22億元，增長64.1%，工商利稅破4000萬元，增長60.9%。平沙管理區(qū)改革4年來，興辦內(nèi)引外聯(lián)企業(yè)30多家，引進資金8000萬美元，全區(qū)工業(yè)經(jīng)濟綜合發(fā)展速度超過30%，1994年簽訂引進項目合同總資金為1.9億美元，1994年財政收入達到6240萬元，比改革前一年增加了2.5倍。三個改革點成立了行政區(qū)（管理區(qū)）以后，給人的一個突出而深刻的印象，就是全區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展步入一個良性的軌道，經(jīng)

14、濟新的生長點已經(jīng)或正在形成，整個場區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展具有前所未有的活力。在產(chǎn)值、稅收全面增長的數(shù)字下面，更為突出地顯現(xiàn)出管理區(qū)上下干部、工人、農(nóng)民尋求發(fā)展的熱情和開辟新渠道的動力。第二，納入地方規(guī)劃，社區(qū)城鎮(zhèn)建設迅速發(fā)展。過去，中央曾在多個文件強調，要把農(nóng)場納入地方規(guī)劃，落實中央給農(nóng)墾企業(yè)的特殊政策。但是，體制不暢順再加上場、地利益分割，真正落實到位的政策微乎其微。實行新的體制之后，打破了原來市、縣、場的利益格局，行政區(qū)（管理區(qū)）逐步納入了市一級的地方發(fā)展規(guī)劃，雖然市政府沒有增加投入，但區(qū)內(nèi)可以利用財政收入的結余，使區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)化建設得到了空前的發(fā)展。這一點，在實行新體制較長的平沙、珠江管理區(qū)最為突出

15、。平沙建管理區(qū)的4年里，累計財政收入達到1.4億元，在巨大的財力支持下，和有關政策的配合下，區(qū)內(nèi)每年利用于教育方面的投資達1000萬元，比建區(qū)前翻了一番還多；利用外資為主進行基礎設施建設的資金達3億多元，新建了7200平方米的郵電大樓，安裝6萬門程控電話交換機組，建成職工住宅2萬平方米、校舍4000多平方米，門診大樓2700平方米，新建日供水2萬立方米水廠一座，11萬變電站已建成使用，2萬千瓦的發(fā)電廠正在興建。這些項目，在過去體制下，不要說建成，就連想都不敢想；現(xiàn)在平沙管理區(qū)，依其優(yōu)越的地理條件（背依高欄港，面臨飛機場）和良好的基礎建設，成為珠海市四區(qū)一縣中吸引外資的佼佼者。珠江管理區(qū)在廣州市

16、規(guī)劃局的指導下，已制定出整體規(guī)劃，已完成中心區(qū)、龍穴島、正安國、華僑工業(yè)區(qū)等共9平方公里重點開發(fā)區(qū)的測量和規(guī)劃，一大批大型工業(yè)項目正在建設之中；兩年多時間，完成各類建筑建設面積達33萬平方米。后建的屈原行政區(qū)，所屬場部、云田等兩鎮(zhèn)，城區(qū)規(guī)劃已完成，城鎮(zhèn)房產(chǎn)注冊登記，國有土地有償拍賣使用權等一系列措施已到位，社區(qū)規(guī)劃、開發(fā)、建設都呈現(xiàn)出前所未有的局面。第三，政權、法律建設全面加強，填補權力真空，社區(qū)管理進入良性循環(huán)。建立行政區(qū)（管理區(qū)）后，屬于政府職能的公、檢、法、司、工商、稅收等政權建設基本實現(xiàn)正規(guī)化，權力到位，過去地（縣）政府管不到、農(nóng)場管不了的事情得到合理解決。法制建設方面，首先體現(xiàn)在社區(qū)

17、各類企業(yè)依法執(zhí)行國家的有關經(jīng)濟法規(guī)（依法納稅等），規(guī)范了企業(yè)的經(jīng)濟行為，市場經(jīng)濟要求的法制經(jīng)濟建設已經(jīng)形成基本輪廓。區(qū)內(nèi)文教、衛(wèi)生、文化、市場管理等方面由于管理得當，也呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，整個社區(qū)呈現(xiàn)出平穩(wěn)運行的局面。特別是公安、糧食部門的權力落實后，不僅有效管理了社區(qū)大量的外來人口，而且根本上解決了長期困擾農(nóng)場的戶糧關系問題，事實上是敞開了從外地引進人才的大門，打破了舊時社區(qū)的封閉性。平沙管理區(qū)四年多時間，引進了大批管理人才，有力地支持了區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟建設。珠江管理區(qū)內(nèi)，兩年多時間引進專業(yè)技術人才100多人。剛成立一年的屈原行政區(qū)，人才流動已經(jīng)從過去的凈流出變成凈流入，已經(jīng)登記調入的技術人才達

18、46人，甚至過去從農(nóng)場調出的干部又被吸引回來。人才的凝聚，不僅標示了區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展后勁的充足，也顯現(xiàn)了區(qū)內(nèi)人心穩(wěn)定，群體之間的互動關系良好。第四，理順管理體制和產(chǎn)權關系，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度鋪平道路。實行新體制后，區(qū)對市的關系理順了（屈原行政區(qū)以政府派出機構的形式，管理區(qū)以市政府經(jīng)濟管理機構的形式），區(qū)與農(nóng)場及其與場屬二級企業(yè)和分場等二級管理單位的關系必須進行調整。平沙管理區(qū)，保留了農(nóng)場的名子，但農(nóng)場本身已不再是一級經(jīng)營機構，場屬企業(yè)對農(nóng)場是利潤的形式上交，對區(qū)政府是稅收與服務關系。場屬企業(yè)之間也不再是躺在一起的連體嬰兒，而是通過清產(chǎn)合資工作，進行產(chǎn)權改造以后，變成真正自主經(jīng)營、自負盈虧的法人；平

19、沙管理區(qū)對原農(nóng)場分場一級的機構也進行了改造，使之變成一個獨立的法人實體，將責、權、利嚴格分清，徹底分灶吃飯，打破了過去農(nóng)場企業(yè)捆在一起相互制肘的關系。屈原行政區(qū)，根據(jù)原來的設計方案和岳陽市政府的決定，取消了屈原農(nóng)場的牌子，組建了屈原農(nóng)墾企業(yè)集團公司，（由區(qū)黨委書記兼任集團公司董事長、區(qū)長任總經(jīng)理），依法經(jīng)營管理農(nóng)場的資產(chǎn)，集團公司的性質為國家控股公司；加入農(nóng)墾集團的各企業(yè)成為一級獨立法人，自主經(jīng)營并承擔各種民事責任，其下屬企業(yè)正在進行改組改造，以正虹飼料公司為骨干的企業(yè)集團正在形成。仍有四道課題待解體制改革涉及面廣，各農(nóng)場歷史背景復雜不同，可借鑒經(jīng)驗少，不可避免出現(xiàn)一些問題和爭議，突出表現(xiàn)在以

20、下方面：1、關于“政企分開”與“政企合一”的爭論。三個改革點中，成立的區(qū)政府、區(qū)黨委基本上與農(nóng)場（或集團）黨委對應合署，直接改造而來，即下面講的“兩塊牌子，一套人馬”。對這一問題，有些人士或部門，認為這樣做更加“政企合一”，不適應建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要。我們認為，考慮到農(nóng)場的實際情況，作為目前的過渡形式，嚴格意義上講具有“政企合一”的成份；但是僅僅從“交叉任職”這一點，就把體制改革歸為政企合一是片面的。事實上，這種管理體制，對農(nóng)場以下企業(yè)來講，已經(jīng)完全實現(xiàn)了政企分離，政府和農(nóng)場（集團）管理是兩個體系，其責、權、利的界限是嚴格分開的，實際上是“兩個體系，交叉任職”（指主要領導）。另一方面，農(nóng)場以

21、下企業(yè)、個體工商戶、新辦集體企業(yè)對原來農(nóng)場的關系已經(jīng)淡化，變成對區(qū)政府的稅收服務關系。對于過渡形式的“區(qū)政府體制”，有人說是“四不象”，對此，屈原行政區(qū)黨委書記陳仲伯同志總結的好：“發(fā)展不問姓什么，改革不管象什么，關鍵是要看是否符合鄧小平同志講的三個有利于。”2、關于“行政區(qū)”和“管理區(qū)”的問題。從改革點的情況來看，進行行政區(qū)的建設屬于嚴格意義上的政權建設，比管理區(qū)涉及面大，層次也高（不僅需要省政府批準，還需要中央民政部等批準），阻力也大。管理區(qū)相對要小一些，在市一級即可解決，雖然有所謂“地方糧票，不能全國通用”之說，但更簡便易行。湖南農(nóng)墾局局長馬恩惠同志談到這一點指出，建行政區(qū)容易來一些誤解

22、和錯覺，而且按規(guī)范進行政權建設，機構太大，以管理區(qū)的模式，只要給夠農(nóng)場必要的政府管理職能就行。3、關于退休統(tǒng)籌和工人身份問題。成立區(qū)以后，取消了農(nóng)場的牌子，原農(nóng)場職工（特別是農(nóng)業(yè)職工）變?yōu)榧兇獾霓r(nóng)民以后，為今后農(nóng)場老職工退休及新一代子女就業(yè)埋下了一些隱患，現(xiàn)在避而不談，但從長遠來看是無法回避的，需要妥善解決。在“退休工人”退休金統(tǒng)籌這一問題，三個點都是實行的內(nèi)部統(tǒng)籌，單隨著整個體制的變革，退休金、養(yǎng)老保險不應該進行“內(nèi)循環(huán)”，應該參加市一級的統(tǒng)籌更為合理這一方面，應該由市制定出相應的就業(yè)、養(yǎng)老保險配套措施。4、新體制與企業(yè)內(nèi)部管理問題。農(nóng)場進行體制改革，對于農(nóng)場級干部提出高要求，管理方式、思想

23、觀念、管理行為都要轉變；同時農(nóng)場下級企業(yè)變成獨立法人以后，更應該加強管理，練內(nèi)功，避免因為體制改革以后，企業(yè)管理的滑坡。這方面，實行新體制較早的平沙區(qū)，已經(jīng)進行了較好的轉換，取得了十分明顯的成果，值得珠江、屈原兩區(qū)和今后試點農(nóng)場借鑒和注意。農(nóng)場改革的四點啟示1、財稅為主的體制改革是農(nóng)場走出發(fā)展“怪圈”的根本途徑。國有農(nóng)場（主要是農(nóng)墾）經(jīng)過了推行家庭農(nóng)場之后，形成了統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制（農(nóng)業(yè)），但目前相當一部分農(nóng)場基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與工業(yè)經(jīng)濟的分離，農(nóng)場企業(yè)經(jīng)濟與社會經(jīng)濟的分離，形成了綜合性的區(qū)域經(jīng)濟組合，現(xiàn)有的體制制約之下，農(nóng)場（包括社區(qū)）場區(qū)經(jīng)濟的進一步發(fā)展，面臨“三個怪圈”。第一怪圈是：

24、“辦企業(yè)納稅再辦社會形成巨大的社會負擔”，1993年5個中央直屬墾區(qū)僅公、檢、法費用自補9.55億，1994年超過10億元。第二個怪圈是：“多頭管理體制封閉區(qū)域開放管理混亂”。從體制講，大墾區(qū)的計劃、物資、財政在中央業(yè)務管理的，稅收管理交叉，但出現(xiàn)權力真空，與區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展極不適應，封閉的管理體制是“小包大”，處于衣不敝體的尷尬境地。第三個怪圈是：農(nóng)場封閉的體系內(nèi)，產(chǎn)權關系、稅利轉換混亂，國有經(jīng)濟成份與其他經(jīng)濟成份相互排斥，相互打擊的怪圈。特別是近年來，國有農(nóng)場自營經(jīng)濟的迅速發(fā)展，新資源開發(fā)受到限制，必須要求新的資源配備形式，但新的配置形式農(nóng)場沒有利益回報，“富了和尚，窮了廟”的方式農(nóng)場沒有

25、積極性，到一定程度之后，必然影響這塊極具活力的經(jīng)濟成分發(fā)展。這“三個怪圈”加上農(nóng)墾自身的封閉性，實際上把農(nóng)墾限制在了一個瓶子里，市場體制的改革大局而言，前途必然是光明的，但只是看得見，摸不著、走不到的泡影而已。目前各墾區(qū)在本省所占的經(jīng)濟比重，已經(jīng)出現(xiàn)連年下降的趨勢，雖然農(nóng)墾經(jīng)濟的發(fā)展仍保持一定的速度，但在整個經(jīng)濟發(fā)展過程中仍滿足于自身的比較已顯得過時而又幼稚了。就整個國有農(nóng)場的情況來講，一些貧困企業(yè)需要財稅改革，即使目前狀況尚可以的農(nóng)場，如不從根本上解決體制上的問題，企業(yè)發(fā)展的后勁更不容樂觀，而且從整個農(nóng)墾企業(yè)來看，社會負擔、職工負擔呈逐年增長之勢，一旦國有農(nóng)場被拖成爛攤子再改，那么占國家商品

26、糧生產(chǎn)十分之一的農(nóng)墾企業(yè)將很難恢復元氣。2、如何創(chuàng)建新的國有農(nóng)場體制。過去中央及有關部委下發(fā)過一些文件，如國發(fā)808號、國發(fā)9242號文件等，曾提及過有關體制改革問題，但沒有提出一個完整的措施，執(zhí)行起來非常困難。就目前來看，這一問題已提到議事日程上來了，如果說推行家庭農(nóng)場是調動了職工生產(chǎn)的積極性，是第一次解放生產(chǎn)力；那么進行體制改革，調動企業(yè)發(fā)展的積極性是面臨的第二次解放生產(chǎn)力。體制改革就全國農(nóng)墾來說，由于情況千差萬別，很難形成一個固定的模式，一個根本的原則就是如何解決農(nóng)場最迫切需要解決的問題，又使改革的成本、風險最小。這樣看來，行政區(qū)、管理區(qū)的模式固然可以借鑒；最小成本與風險的改革辦法是建立國有農(nóng)場經(jīng)濟區(qū)，在原來的國有農(nóng)場行政機構上直接改組過來，賦予農(nóng)場迫切