房地產(chǎn)調(diào)控政策和執(zhí)行失效成因研究

1、房地產(chǎn)調(diào)控政策和執(zhí)行失效成因研究摘要：從2003年首個房地產(chǎn)調(diào)控性政策出臺至今，房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控一直是關(guān)乎百姓安居樂業(yè)的熱點問 題。本文從回顧2003年以來我國重要的房地產(chǎn)調(diào)控政策開 始，針對2005年之后房地產(chǎn)調(diào)控政策執(zhí)行效果不夠理想的 狀況，以公共政策運(yùn)行中的相關(guān)利益主體為視角，對房地產(chǎn) 調(diào)控政策執(zhí)行失效的成因進(jìn)行了分析。關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場；宏觀調(diào)控政策；政策失靈；利益 博弈一、引言1998年，我國開始實行住房體制改革，宣告了福利住房 分配制度的結(jié)束，住房步入了市場化道路。自此，我國房地 產(chǎn)市場進(jìn)入快速發(fā)展階段，初步形成了多層次的住房供需體 系，并顯著提高了居民的住房水平及居住質(zhì)量。然而

2、，與此 同時，房地產(chǎn)改革中的隱藏的許多問題也開始逐漸暴露，其 中，大中城市持續(xù)的房價上漲問題尤為嚴(yán)重。房價的第一輪 上漲開始于2003年，北京略早于全國，深圳、上海略早于 北京，于2004年進(jìn)一步形成全國性的房價飆升?；谶@一 情況，2003年6月，中國人民銀行出臺了調(diào)控性政策“121 文件”一一關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知, 以此為標(biāo)志拉開了調(diào)控序幕，我國政府開始了對房地產(chǎn)市場 的三輪、貫穿十年的宏觀調(diào)控。二、2003年以來我國主要房地產(chǎn)調(diào)控政策及效果(一) 房地產(chǎn)調(diào)控重大政策回顧2003年8月，國務(wù)院出臺“18號文件”一一關(guān)于促 進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知。2004年，房價開

3、始出 現(xiàn)快速上漲的苗頭。房價上漲的同時，物價也開始全面上漲。 這種情況下，房地產(chǎn)調(diào)控政策上升到最高層次，2005年，"國”字頭文件再次出臺，成為對決房價的主要力量：(二) 房地產(chǎn)調(diào)控政策執(zhí)行效果的階段性分析針對各階段經(jīng)濟(jì)環(huán)境的特殊性，2003年起，我國政府進(jìn) 行了三輪不同目標(biāo)的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控：2003年至2008年的 第一輪調(diào)控，重點降溫房地產(chǎn)投資過熱、抑制房價過快增長; 2008年中期至2009年的第二輪調(diào)控，重點在刺激樓市、鼓 勵消費(fèi)投資以帶動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展；2010年以來深入進(jìn)行的第 三輪調(diào)控，目標(biāo)在于控制房價穩(wěn)定、完善供需結(jié)構(gòu)。(1) 20032005年：房地產(chǎn)行業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)

4、支柱產(chǎn) 業(yè)。2003年8月18號文件出臺，確立了房地產(chǎn)為“國民經(jīng) 濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”，由此拉開第一輪房地產(chǎn)宏觀調(diào)控序幕。(2) 20052008年中期：各項調(diào)控以穩(wěn)定房價為主要 訴求。在這一階段，房地產(chǎn)市場開始出現(xiàn)一些積極的變化， 房產(chǎn)開發(fā)投資實現(xiàn)了平穩(wěn)增長，一定程度上改善了住宅開發(fā) 結(jié)構(gòu)。然而，房價調(diào)控效果并沒有馬上顯現(xiàn)，反而出現(xiàn)一邊 調(diào)控一邊上漲的實際情況。(3) 2008年至今：反復(fù)調(diào)控，調(diào)控指標(biāo)是gdpo介于 各級地方政府及部門的政策執(zhí)行情況和房地產(chǎn)市場與經(jīng)濟(jì) 發(fā)展、收入分配、住房公平及城鎮(zhèn)化建設(shè)等存在的錯綜復(fù)雜 的關(guān)系和相互作用，“國十條”的威力并沒有完全釋放?？v觀近十年來的房地產(chǎn)調(diào)控政

5、策運(yùn)行狀況，房地產(chǎn)投資 熱和房價飛漲問題并沒有顯著改觀。房地產(chǎn)市場長時間處于 一種非理性發(fā)展階段，表現(xiàn)在：一是房地產(chǎn)投資增長幅度和 增長速度過高。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2003年，我國上市公司 中有超過300家涉足房地產(chǎn)行業(yè)，占當(dāng)年上市公司25%以上。 1房價漲速過快，超過大多數(shù)中低收入者的承受能力。三 是房地產(chǎn)市場交易秩序混亂，市場主體失范現(xiàn)象普遍存在。三、房地產(chǎn)調(diào)控政策失靈的成因分析政策的運(yùn)行涉及多方面的利益主體，其中主要包括政策 的制定主體、執(zhí)行主體和目標(biāo)群體，公共政策執(zhí)行的方向與 深度決定于這三者在政策執(zhí)行中對權(quán)力的配置狀況。依據(jù)集 團(tuán)理論觀點，任一特定時間內(nèi)的公共政策，都是通過集團(tuán)競 爭

6、達(dá)成的一種平衡結(jié)果。這種平衡結(jié)果是由利益集團(tuán)的相對 影響力所決定的。2地產(chǎn)調(diào)控政策中的博弈也是如此，導(dǎo) 致房價居高不下的調(diào)控政策就是諸如中央、地方、開發(fā)商、 商業(yè)銀行、投機(jī)炒房團(tuán)等利益群體博弈下的產(chǎn)物。除此之外, 我們也不能忽視另一相關(guān)利益主體公眾對它的影響。從 相關(guān)的主要利益主體出發(fā)，我們可以對房地產(chǎn)政策失靈的原 因做出一些合理的分析。（一）政策制定主體與政策執(zhí)行主體中央政府掌握了我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的制定權(quán)，地 方政府則扮演了政策執(zhí)行者的角色。因此，中央與地方政府 為主導(dǎo)，決定了房地產(chǎn)調(diào)控政策的運(yùn)行情況。依據(jù)公共選擇 理論，中央政府作為理性''經(jīng)濟(jì)人”，其政策目標(biāo)是提高公

7、 共福利水平的同時，追求統(tǒng)治租金的最大化。然而，由有限 理性官員組成的地方政府，則會從其所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益出 發(fā)，在政策執(zhí)行過程中，追逐區(qū)域財政收入和官員政績的最 大化。長期以來，gdp增速被作為政績評判標(biāo)準(zhǔn)，這就成為 一種隱性的政治激勵，深刻地影響著各級地方政府的政策執(zhí) 行。房地產(chǎn)業(yè)具有的顯著的gdp增值能力使得很多地方政府 紛紛以此為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，競相走上"依地生財"的道路。在很 多地方，房地產(chǎn)稅收對全部稅源貢獻(xiàn)極大，已成為第一稅源。 gdp增長和財稅收入等利益成為地方抵制房地產(chǎn)調(diào)控的主要 動因。正是這些客觀存在的地方與政府的利益差別，滋生了 地方政府在政策執(zhí)行過程中敷衍行

8、事的內(nèi)在沖動。（二）其他利益主體政府與地方政府之外，在房地產(chǎn)調(diào)控政策的多方利益博 弈中，還有其他三類利益主體：商業(yè)銀行、開發(fā)商和購房者。 作為房價上漲的既得利益集團(tuán)，可以在按揭貸款飛漲中獲利 的商業(yè)銀行和具有很強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實力的開發(fā)商，在房地產(chǎn)調(diào)控過 程中，形成一條特殊的利益鏈，它們相互依賴，千方百計地 利用其社會資源以影響地方的政策執(zhí)行。與此同時，在追求 地方政績和開發(fā)商尋租的利益驅(qū)使下，地方官員也在努力地 扭曲政策執(zhí)行行為。在相似的利益牽引下，這三者共同形成 了影響政策執(zhí)行的強(qiáng)勢的利益集團(tuán)。此外，房地產(chǎn)市場中的消費(fèi)者主要分為兩類：一類是為 了賺取差額利潤的炒房者，房價于他們而言，是越髙越好； 另

9、一類是有置業(yè)需要的購房者。由于2005年之后的歷次調(diào) 控，均以房價繼續(xù)走高、政策收緊結(jié)束，導(dǎo)致購房者對調(diào)控 政策的態(tài)度比較消極，一些調(diào)控政策的出臺并不能影響到剛 性需求者的購房行為，這從一方面又進(jìn)一步增加了地產(chǎn)商的 籌碼。（三）影響調(diào)控效果的其他因素2005年之后，國家出臺的房地產(chǎn)調(diào)控政策實際運(yùn)行效果 不佳，導(dǎo)致這一政策失靈現(xiàn)象的原因是多方面的，表現(xiàn)在： 一是一些政策措施本身可行性不強(qiáng)，比如二手房個人所得 稅，一旦執(zhí)行將會導(dǎo)致二手房市場的崩潰；二是政策貫徹執(zhí) 行中的宣傳力度不夠、深度不夠，政策傳導(dǎo)環(huán)節(jié)過多，對制 度修正的信息反饋機(jī)制不夠靈敏；三是在政策執(zhí)行過程中， 地方政府的逐利沖動大于政策執(zhí)

10、行不力的懲罰成本。比如， 缺少必要的相關(guān)官員問責(zé)制度約束。從而導(dǎo)致很多政策在具體實施過程中，實際不被地方政府執(zhí)行；或被地方政府變通、打擦邊球，流于形式。四、結(jié)論 從2003年開始對房地產(chǎn)市場進(jìn)行了三輪政策目標(biāo)不同的宏觀調(diào)控，三輪各有針對的調(diào)控總體呈現(xiàn)出“緊縮松綁緊 縮”的政策特征。但是由于政策執(zhí)行過程中相關(guān)政策主體利 益集團(tuán)博弈，以及政策制定本身不夠完善等種種原因，政策 調(diào)控雖然取得了一定的成績，但是，從總體上看，調(diào)控政策 的執(zhí)行效果不是很理想。宏觀調(diào)控政策運(yùn)行失靈的直接后果 是對效率價值的傷害，這導(dǎo)致了地產(chǎn)市場仍舊處于一種非理性發(fā)展的狀況，市場過熱及通貨膨脹的風(fēng)險依舊存在，中央政府只能跟進(jìn)后續(xù)調(diào)控政策。房地產(chǎn)市場發(fā)展的秩序紊亂， 不利于公眾住房條件的提高和幸福感的提升。因此，要提高 公共政策具體實施