地方人大述職評議幾個焦點問題的思考人大政協(xié)

1、地方人大述職評議幾個焦點問題的思考人大政協(xié)地點人大述職評議幾個焦點咨詢題的考慮述職評議將監(jiān)督事和監(jiān)督人、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督結合起來，在一定程度上增強了監(jiān)督的效果，各地人大所以比較普遍地將其作為有效行使監(jiān)督職權的突破性路徑之一。從最初基層人大自發(fā)性的探究試驗，到在地點性法規(guī)和規(guī)范性文件的指導和推動下各級地點人大普遍地開展這項工作， 歷經十多年的探究實踐， 述職評議差不多成為各級地點人大一種 重要的經常性的監(jiān)督方式。但是，由于缺乏明確而持續(xù)的理論指導、法規(guī)別夠完善以及存在體制性矛盾等原因，述職評議也面臨許多亟待解決的理論和現實咨詢題，并所以而呈現出停滯別前的狀況。要讓述職評議進展下去，就必須對其所

2、面臨的咨詢題作出理論回答，并進行制度性、法制化的現實解決。一、對于述職評議的功能咨詢題明確述職評議的功能（即目的和作用），是解決述職評議一系列咨詢題的前提和起點。從本質上說，述職評議是人大為了對自己的人事決定行為負責而采取的一種人事監(jiān) 督行為。法定的監(jiān)督方式應有其特定的法律功能。述職評議作為一種常規(guī)性的人事監(jiān)督方式，它別同于質詢、特定咨詢題調查、撤職、罷免等特殊事情下的咨詢題式”監(jiān)督方式。特殊或者 咨詢題式”監(jiān)督是針對可能存在或者差不多查證的特定咨詢題進行監(jiān)督，要緊是為了弄清可能存在的咨詢題，或者直接依照差不多查證的咨詢題進行處置或制裁。述職評議普通是非咨詢題式”監(jiān)督，是對評議對象依法履職的普

3、通事情進行監(jiān)督，要緊是為了了解其任后依法 履職的事情，基本功能是：檢查工作，了解事情；評議優(yōu)劣，加以勉誡；發(fā)覺咨詢題，催促 整改。假如評議中發(fā)覺了重大咨詢題，需要對評議對象進行處理，則需啟動新的程序，即人事處理程序，比如責成評議對象的主管機關進行查處，或者提出特定咨詢題調查案，或者直接提出免職案或撤職案，或者移交司法機關處理等。人事處理別屬于述職評議的范圍，盡管能夠由述職評議轉入已有的人事處理程序，但它們是兩個徹底別同的法定程序，同時人事處理程序必須另行依法啟動。 這算是說，述職評議別應也別能直接承擔人事處理的功能。現行有關述職評議的地點性法規(guī)普通也正是遵從的這種原則。但是在實際工作中，存在一

4、種直接依照述職評議的結果進行人事處理的傾向，企圖將人事處理程序簡單化地作為述職評議的一具環(huán)節(jié)。大概別進行人事處理 （如在評議測評 別中意”票超過半數的事情下），就意味著述職評議效果不行，還所以而埋怨別敢碰硬”，或者簡單地歸咎于黨委別支持人大的工作，認為與其這樣，還別如別搞述職評議。這 種事情正是由于對述職評議的法律屬性和基本功能認識別清造成的。對述職評議法律屬性和基本功能的認識的紊亂，將會使述職評議工作陷入矛盾和尷尬的境界，有損于述職評議的效果和信譽，從而妨礙其進一步的進展， 所以必須對述職評議的功能進行明確的理論界定和嚴 格的法律規(guī)定。需要指出的是，人大述職評議別同于有關國家機關對其組成人員

5、的考核評價和內部行政性監(jiān)督。目標考核、業(yè)績和全面評價及其內部行政性監(jiān)督，是有關國家機關的職權，人大別能越俎代庖。人大能夠要求和責成有關國家機關加強和改進這些方面的工作即 加強考核和行政監(jiān)督，但是別能越權代辦。必須明確，人大述職評議是監(jiān)督而別是工作考核 或者人事考察。人大述職評議的要緊內容應該是：貫徹執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和人大決議、決定以及有關審議意見的事情；依法履行職責、勤政廉政的事情；辦理代表議案、建議的事情；有無違法、失職、瀆職等方面的重大咨詢題等。二、對于述職評議的程序性咨詢題在討論述職評議的程序性咨詢題之前，讓我們先來對述職評議的主體和對象進行簡要的界定。從理論上說，人大述職評議能夠分

6、為代表大會述職評議和代表大會常務委員會述職評議兩種；至于選民和原選舉單位對其所選舉代表的述職評議，則別屬于本文論述的范圍。代表大會述職評議的徹底主體是代表大會，評議對象是代表大會選舉產生的國家機關工作人員。由于操作上比較困難等原因，代表大會述職評議很少開展（鑒于此，本文所論述職評議要緊是指常委會述職評議）。人大常委會述職評議的徹底主體是常委會；評議對象普 通是常委會（決定）任命的政府組成人員和法院、檢察院有關人員，從可操作性動身，也能 夠包括代表大會選舉產生的國家機關工作人員（最好要有代表大會的授權）。常委會作為評議主體，負責決定述職評議案， 授權主任會議組織實施， 聽取和審議述職報告和述職評

7、議調 查報告，召開全體味議進行評議，聽取評議對象的說明和辯護，進行中意度測評，作出評議意見或者有關決定。在述職評議的這些環(huán)節(jié)中，別能用其他會議來代替常委會全體味議。述職評議作為國家權力機關的一種監(jiān)督方式，需要法制化的程序保障。首先是述職評議案的提出和決定要做到民主化和制度化。現行地點性法規(guī)普通規(guī)定由常委會主任會議依照事情提出并決定述職評議案。這種規(guī)定使得提出和決定述職評議案的隨意性較大，比如開別開展述職評議，什么時刻開展述職評議，挑選誰為評議對象等， 基本上由行政化傾向較重的主任會議來提出和決定的。這就會讓述職評議隨著領導人及其觀念和注意力的變化而變化，顯然別符合民主和法治的要求。所以，應當對

8、述職評議案的提出主體、決定主體和提出、決定程序作出法律規(guī)定。述職評議案的提出主體應該包括主任會議、 特意委員會和一定數量的常委會組成人員（聯(lián)署）等。提出述職評議案，應當說明理由。述 職評議案的決定主體只能是常委會。主任會議應于年底對各方提出的下年的述職評議案進行 匯總和協(xié)調，形成草案， 提請常委會會議審議決定。如有特殊事情，年中能夠按照一定程序 對述職評議打算進行個別調整。提出和決定述職評議案，要緊應當遵從有事”評議和 告訴”評議的原則以及 重要性”原則。從必要性、可行性和效果、成本等多方面思考，別宜對所有（決定）任命人員進行普遍的述職評議。其次是述職評議的過程要公正、合法。述職評議涉及到對有

9、關國家機關重 要官員的評價，可能會導致啟動人事處理（處罰）程序，可能導致一定的法律后果。述職評 議過程的合法化、公正化是述職評議后果合法化、公正化的前提和條件。所以必須對述職評議的過程尤其是評議調查、評議會議、評議申辯以及作出評議意見或者決定等作出程序性規(guī) 定，使之具有法律確定性，以維護其嚴肅性和權威性，盡可能地幸免隨意性。比如評議調查 人員應當按照一定的規(guī)則和程序在常委會組成人員中確定（也可汲取其他代表參加）；評議調查應當依照實事求是、客觀公正的原則，按照一定的方式來進行；評議會議和作出評議意 見或者決定應當遵循一定的規(guī)則和程序等。值得注意的是，一些地點在實際工作中常常剝奪了評議對象申辯的權

10、利， 在未進行申辯的事情下就草率地進行評議表決，有的甚至據此作出免職、撤職等懲處性處理。這就如同法庭在無理剝奪被告申辯權的事情下依照一面之詞強行 作出判決一樣的沒有道理，更何況在述職評議判決”中，評議主體往往集 原告”和 法官”身份于一身，處于難以對抗的絕對優(yōu)勢地位。這種傾向應當引起高度注意，并及時加以校正。三、對于述職評議的法律后果咨詢題 述職評議的法律后果普通包括轉送或者作出評議意見，進行勉勵、表彰（比如授予榮譽稱號）或者催促、警誡，責成整改或檢討，以及有的責成評議對象的主管機關根據規(guī)定和職權進行行政性查處，提出特定咨詢題調查案， 提出免職案或者撤職案， 移交司法機關依法處理等。目前有關述

11、職評議爭議的要緊焦點在于，是否能夠依照述職評議測評的結果進行懲處性人事處理， 比如免職、撤職等。這也是有關述職評議能否沿著正確的方向和軌道 進展下去的關鍵性咨詢題之一。基于如前所述，關于述職評議的功能的法理認識和法律定位別清、評議調查尚別具備司法取證的性質、目前述職評議的過程存在較大的隨意性和比較濃厚的行政化色彩、述職評議還缺乏申辯機制（程序）和法律救濟途徑等諸多原因，筆者認為， 直接依照述職評議測評的結果作出人事處理（處罰）決定，缺乏法律依據和法理支持，失之草率和粗疏，有損于人事任免的嚴肅性和正常秩序。所以，別宜將評議測評的結果直接作為人事處理的依據，換句話說，算是別宜直接依照述職評議測評的

12、結果作出人事處理（處罰） 決定。那么應該怎么對待各地人大在述職評議中普遍開展的測評呢？回答那個 咨詢題，必須弄清測評結果所可能具有的法律效力。就目前地點性法規(guī)的規(guī)定和實際操作的事情而言，述職評議及其測評都還缺乏必需的、嚴密的、公正的法律程序，評議測評別具有生成法律效力的基礎、 條件，測評結果本身別具有或者說別應具有強制性的法律效力，別能由測評結果直接形成人事處理（處罰）的法律后果。但是，這并別等于說測評結果就沒有一定的作用。測評結果作為國家權力機關的一種意向性評價，至少能夠對評議對象產生一定的激勵作用，或者構成某種社會壓力和心理壓力，促其揚長避短，克服缺點，改進工作。假如 將包括測評結果在內的

13、評議結果及時發(fā)布于眾，就會使評議結果較差的評議對象的社會形象和公信力受到一定程度的妨礙，從而使述職評議產生一定的威懾作用，形成一種威懾態(tài)勢。 這是述職評議可能實現的重要監(jiān)督價值之一。正是從那個意義上思考，筆者才認為有必要進行述職評議中意度測評。 只是，測評的技術指標只宜設置中意”、基本中意”、別中意”（其指向為評議內容，而別僅僅是述職報告）之類的意向性指標，而別宜設置稱職”、基本稱職”、別稱職”一類與述職評議的法律屬性別相對稱的確定性指標。我們知道，咨詢責監(jiān)督是擺在人大面前的一項重要課題。人大別能對述職評議中發(fā)覺的咨詢題視而別見。假如述職評議中發(fā)覺評議對象有違法、失職、瀆職、嚴峻別稱職等重大咨詢題，應當啟動