地方人大述職評(píng)議幾個(gè)焦點(diǎn)問題的思考人大政協(xié)

1、地方人大述職評(píng)議幾個(gè)焦點(diǎn)問題的思考人大政協(xié)地點(diǎn)人大述職評(píng)議幾個(gè)焦點(diǎn)咨詢題的考慮述職評(píng)議將監(jiān)督事和監(jiān)督人、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督結(jié)合起來，在一定程度上增強(qiáng)了監(jiān)督的效果，各地人大所以比較普遍地將其作為有效行使監(jiān)督職權(quán)的突破性路徑之一。從最初基層人大自發(fā)性的探究試驗(yàn)，到在地點(diǎn)性法規(guī)和規(guī)范性文件的指導(dǎo)和推動(dòng)下各級(jí)地點(diǎn)人大普遍地開展這項(xiàng)工作， 歷經(jīng)十多年的探究實(shí)踐， 述職評(píng)議差不多成為各級(jí)地點(diǎn)人大一種 重要的經(jīng)常性的監(jiān)督方式。但是，由于缺乏明確而持續(xù)的理論指導(dǎo)、法規(guī)別夠完善以及存在體制性矛盾等原因，述職評(píng)議也面臨許多亟待解決的理論和現(xiàn)實(shí)咨詢題，并所以而呈現(xiàn)出停滯別前的狀況。要讓述職評(píng)議進(jìn)展下去，就必須對其所

2、面臨的咨詢題作出理論回答，并進(jìn)行制度性、法制化的現(xiàn)實(shí)解決。一、對于述職評(píng)議的功能咨詢題明確述職評(píng)議的功能（即目的和作用），是解決述職評(píng)議一系列咨詢題的前提和起點(diǎn)。從本質(zhì)上說，述職評(píng)議是人大為了對自己的人事決定行為負(fù)責(zé)而采取的一種人事監(jiān) 督行為。法定的監(jiān)督方式應(yīng)有其特定的法律功能。述職評(píng)議作為一種常規(guī)性的人事監(jiān)督方式，它別同于質(zhì)詢、特定咨詢題調(diào)查、撤職、罷免等特殊事情下的咨詢題式”監(jiān)督方式。特殊或者 咨詢題式”監(jiān)督是針對可能存在或者差不多查證的特定咨詢題進(jìn)行監(jiān)督，要緊是為了弄清可能存在的咨詢題，或者直接依照差不多查證的咨詢題進(jìn)行處置或制裁。述職評(píng)議普通是非咨詢題式”監(jiān)督，是對評(píng)議對象依法履職的普

3、通事情進(jìn)行監(jiān)督，要緊是為了了解其任后依法 履職的事情，基本功能是：檢查工作，了解事情；評(píng)議優(yōu)劣，加以勉誡；發(fā)覺咨詢題，催促 整改。假如評(píng)議中發(fā)覺了重大咨詢題，需要對評(píng)議對象進(jìn)行處理，則需啟動(dòng)新的程序，即人事處理程序，比如責(zé)成評(píng)議對象的主管機(jī)關(guān)進(jìn)行查處，或者提出特定咨詢題調(diào)查案，或者直接提出免職案或撤職案，或者移交司法機(jī)關(guān)處理等。人事處理別屬于述職評(píng)議的范圍，盡管能夠由述職評(píng)議轉(zhuǎn)入已有的人事處理程序，但它們是兩個(gè)徹底別同的法定程序，同時(shí)人事處理程序必須另行依法啟動(dòng)。 這算是說，述職評(píng)議別應(yīng)也別能直接承擔(dān)人事處理的功能?，F(xiàn)行有關(guān)述職評(píng)議的地點(diǎn)性法規(guī)普通也正是遵從的這種原則。但是在實(shí)際工作中，存在一

4、種直接依照述職評(píng)議的結(jié)果進(jìn)行人事處理的傾向，企圖將人事處理程序簡單化地作為述職評(píng)議的一具環(huán)節(jié)。大概別進(jìn)行人事處理 （如在評(píng)議測評(píng) 別中意”票超過半數(shù)的事情下），就意味著述職評(píng)議效果不行，還所以而埋怨別敢碰硬”，或者簡單地歸咎于黨委別支持人大的工作，認(rèn)為與其這樣，還別如別搞述職評(píng)議。這 種事情正是由于對述職評(píng)議的法律屬性和基本功能認(rèn)識(shí)別清造成的。對述職評(píng)議法律屬性和基本功能的認(rèn)識(shí)的紊亂，將會(huì)使述職評(píng)議工作陷入矛盾和尷尬的境界，有損于述職評(píng)議的效果和信譽(yù)，從而妨礙其進(jìn)一步的進(jìn)展， 所以必須對述職評(píng)議的功能進(jìn)行明確的理論界定和嚴(yán) 格的法律規(guī)定。需要指出的是，人大述職評(píng)議別同于有關(guān)國家機(jī)關(guān)對其組成人員

5、的考核評(píng)價(jià)和內(nèi)部行政性監(jiān)督。目標(biāo)考核、業(yè)績和全面評(píng)價(jià)及其內(nèi)部行政性監(jiān)督，是有關(guān)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，人大別能越俎代庖。人大能夠要求和責(zé)成有關(guān)國家機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)這些方面的工作即 加強(qiáng)考核和行政監(jiān)督，但是別能越權(quán)代辦。必須明確，人大述職評(píng)議是監(jiān)督而別是工作考核 或者人事考察。人大述職評(píng)議的要緊內(nèi)容應(yīng)該是：貫徹執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和人大決議、決定以及有關(guān)審議意見的事情；依法履行職責(zé)、勤政廉政的事情；辦理代表議案、建議的事情；有無違法、失職、瀆職等方面的重大咨詢題等。二、對于述職評(píng)議的程序性咨詢題在討論述職評(píng)議的程序性咨詢題之前，讓我們先來對述職評(píng)議的主體和對象進(jìn)行簡要的界定。從理論上說，人大述職評(píng)議能夠分

6、為代表大會(huì)述職評(píng)議和代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)述職評(píng)議兩種；至于選民和原選舉單位對其所選舉代表的述職評(píng)議，則別屬于本文論述的范圍。代表大會(huì)述職評(píng)議的徹底主體是代表大會(huì)，評(píng)議對象是代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)工作人員。由于操作上比較困難等原因，代表大會(huì)述職評(píng)議很少開展（鑒于此，本文所論述職評(píng)議要緊是指常委會(huì)述職評(píng)議）。人大常委會(huì)述職評(píng)議的徹底主體是常委會(huì)；評(píng)議對象普 通是常委會(huì)（決定）任命的政府組成人員和法院、檢察院有關(guān)人員，從可操作性動(dòng)身，也能 夠包括代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)工作人員（最好要有代表大會(huì)的授權(quán)）。常委會(huì)作為評(píng)議主體，負(fù)責(zé)決定述職評(píng)議案， 授權(quán)主任會(huì)議組織實(shí)施， 聽取和審議述職報(bào)告和述職評(píng)

7、議調(diào) 查報(bào)告，召開全體味議進(jìn)行評(píng)議，聽取評(píng)議對象的說明和辯護(hù)，進(jìn)行中意度測評(píng)，作出評(píng)議意見或者有關(guān)決定。在述職評(píng)議的這些環(huán)節(jié)中，別能用其他會(huì)議來代替常委會(huì)全體味議。述職評(píng)議作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督方式，需要法制化的程序保障。首先是述職評(píng)議案的提出和決定要做到民主化和制度化?，F(xiàn)行地點(diǎn)性法規(guī)普通規(guī)定由常委會(huì)主任會(huì)議依照事情提出并決定述職評(píng)議案。這種規(guī)定使得提出和決定述職評(píng)議案的隨意性較大，比如開別開展述職評(píng)議，什么時(shí)刻開展述職評(píng)議，挑選誰為評(píng)議對象等， 基本上由行政化傾向較重的主任會(huì)議來提出和決定的。這就會(huì)讓述職評(píng)議隨著領(lǐng)導(dǎo)人及其觀念和注意力的變化而變化，顯然別符合民主和法治的要求。所以，應(yīng)當(dāng)對

8、述職評(píng)議案的提出主體、決定主體和提出、決定程序作出法律規(guī)定。述職評(píng)議案的提出主體應(yīng)該包括主任會(huì)議、 特意委員會(huì)和一定數(shù)量的常委會(huì)組成人員（聯(lián)署）等。提出述職評(píng)議案，應(yīng)當(dāng)說明理由。述 職評(píng)議案的決定主體只能是常委會(huì)。主任會(huì)議應(yīng)于年底對各方提出的下年的述職評(píng)議案進(jìn)行 匯總和協(xié)調(diào)，形成草案， 提請常委會(huì)會(huì)議審議決定。如有特殊事情，年中能夠按照一定程序 對述職評(píng)議打算進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。提出和決定述職評(píng)議案，要緊應(yīng)當(dāng)遵從有事”評(píng)議和 告訴”評(píng)議的原則以及 重要性”原則。從必要性、可行性和效果、成本等多方面思考，別宜對所有（決定）任命人員進(jìn)行普遍的述職評(píng)議。其次是述職評(píng)議的過程要公正、合法。述職評(píng)議涉及到對有

9、關(guān)國家機(jī)關(guān)重 要官員的評(píng)價(jià)，可能會(huì)導(dǎo)致啟動(dòng)人事處理（處罰）程序，可能導(dǎo)致一定的法律后果。述職評(píng) 議過程的合法化、公正化是述職評(píng)議后果合法化、公正化的前提和條件。所以必須對述職評(píng)議的過程尤其是評(píng)議調(diào)查、評(píng)議會(huì)議、評(píng)議申辯以及作出評(píng)議意見或者決定等作出程序性規(guī) 定，使之具有法律確定性，以維護(hù)其嚴(yán)肅性和權(quán)威性，盡可能地幸免隨意性。比如評(píng)議調(diào)查 人員應(yīng)當(dāng)按照一定的規(guī)則和程序在常委會(huì)組成人員中確定（也可汲取其他代表參加）；評(píng)議調(diào)查應(yīng)當(dāng)依照實(shí)事求是、客觀公正的原則，按照一定的方式來進(jìn)行；評(píng)議會(huì)議和作出評(píng)議意 見或者決定應(yīng)當(dāng)遵循一定的規(guī)則和程序等。值得注意的是，一些地點(diǎn)在實(shí)際工作中常常剝奪了評(píng)議對象申辯的權(quán)

10、利， 在未進(jìn)行申辯的事情下就草率地進(jìn)行評(píng)議表決，有的甚至據(jù)此作出免職、撤職等懲處性處理。這就如同法庭在無理剝奪被告申辯權(quán)的事情下依照一面之詞強(qiáng)行 作出判決一樣的沒有道理，更何況在述職評(píng)議判決”中，評(píng)議主體往往集 原告”和 法官”身份于一身，處于難以對抗的絕對優(yōu)勢地位。這種傾向應(yīng)當(dāng)引起高度注意，并及時(shí)加以校正。三、對于述職評(píng)議的法律后果咨詢題 述職評(píng)議的法律后果普通包括轉(zhuǎn)送或者作出評(píng)議意見，進(jìn)行勉勵(lì)、表彰（比如授予榮譽(yù)稱號(hào)）或者催促、警誡，責(zé)成整改或檢討，以及有的責(zé)成評(píng)議對象的主管機(jī)關(guān)根據(jù)規(guī)定和職權(quán)進(jìn)行行政性查處，提出特定咨詢題調(diào)查案， 提出免職案或者撤職案， 移交司法機(jī)關(guān)依法處理等。目前有關(guān)述

11、職評(píng)議爭議的要緊焦點(diǎn)在于，是否能夠依照述職評(píng)議測評(píng)的結(jié)果進(jìn)行懲處性人事處理， 比如免職、撤職等。這也是有關(guān)述職評(píng)議能否沿著正確的方向和軌道 進(jìn)展下去的關(guān)鍵性咨詢題之一。基于如前所述，關(guān)于述職評(píng)議的功能的法理認(rèn)識(shí)和法律定位別清、評(píng)議調(diào)查尚別具備司法取證的性質(zhì)、目前述職評(píng)議的過程存在較大的隨意性和比較濃厚的行政化色彩、述職評(píng)議還缺乏申辯機(jī)制（程序）和法律救濟(jì)途徑等諸多原因，筆者認(rèn)為， 直接依照述職評(píng)議測評(píng)的結(jié)果作出人事處理（處罰）決定，缺乏法律依據(jù)和法理支持，失之草率和粗疏，有損于人事任免的嚴(yán)肅性和正常秩序。所以，別宜將評(píng)議測評(píng)的結(jié)果直接作為人事處理的依據(jù)，換句話說，算是別宜直接依照述職評(píng)議測評(píng)的

12、結(jié)果作出人事處理（處罰） 決定。那么應(yīng)該怎么對待各地人大在述職評(píng)議中普遍開展的測評(píng)呢？回答那個(gè) 咨詢題，必須弄清測評(píng)結(jié)果所可能具有的法律效力。就目前地點(diǎn)性法規(guī)的規(guī)定和實(shí)際操作的事情而言，述職評(píng)議及其測評(píng)都還缺乏必需的、嚴(yán)密的、公正的法律程序，評(píng)議測評(píng)別具有生成法律效力的基礎(chǔ)、 條件，測評(píng)結(jié)果本身別具有或者說別應(yīng)具有強(qiáng)制性的法律效力，別能由測評(píng)結(jié)果直接形成人事處理（處罰）的法律后果。但是，這并別等于說測評(píng)結(jié)果就沒有一定的作用。測評(píng)結(jié)果作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一種意向性評(píng)價(jià)，至少能夠?qū)υu(píng)議對象產(chǎn)生一定的激勵(lì)作用，或者構(gòu)成某種社會(huì)壓力和心理壓力，促其揚(yáng)長避短，克服缺點(diǎn)，改進(jìn)工作。假如 將包括測評(píng)結(jié)果在內(nèi)的

13、評(píng)議結(jié)果及時(shí)發(fā)布于眾，就會(huì)使評(píng)議結(jié)果較差的評(píng)議對象的社會(huì)形象和公信力受到一定程度的妨礙，從而使述職評(píng)議產(chǎn)生一定的威懾作用，形成一種威懾態(tài)勢。 這是述職評(píng)議可能實(shí)現(xiàn)的重要監(jiān)督價(jià)值之一。正是從那個(gè)意義上思考，筆者才認(rèn)為有必要進(jìn)行述職評(píng)議中意度測評(píng)。 只是，測評(píng)的技術(shù)指標(biāo)只宜設(shè)置中意”、基本中意”、別中意”（其指向?yàn)樵u(píng)議內(nèi)容，而別僅僅是述職報(bào)告）之類的意向性指標(biāo)，而別宜設(shè)置稱職”、基本稱職”、別稱職”一類與述職評(píng)議的法律屬性別相對稱的確定性指標(biāo)。我們知道，咨詢責(zé)監(jiān)督是擺在人大面前的一項(xiàng)重要課題。人大別能對述職評(píng)議中發(fā)覺的咨詢題視而別見。假如述職評(píng)議中發(fā)覺評(píng)議對象有違法、失職、瀆職、嚴(yán)峻別稱職等重大咨詢題，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)