第五章政策制定

1、L/O/G/O第五章政策制定第五章政策制定第一節(jié)第一節(jié) 政策制定概述政策制定概述 一、政策制定的含義 廣義的公共政策制定，是從政策問(wèn)題的確認(rèn)開(kāi)始，一直到政策評(píng)估和政策終結(jié)為止；狹義上的公共政策制定，是指從確立政策目標(biāo)到抉擇政策方案以及合法化的過(guò)程。狹義公共政策制定過(guò)程，實(shí)質(zhì)上就是政策方案的規(guī)劃過(guò)程。第一節(jié)第一節(jié) 政策制定概述政策制定概述 一、政策制定的含義 政策制定就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)針對(duì)特定的政策問(wèn)題，依據(jù)一定的程序和原則確定政策目標(biāo)、擬訂政策方案、并對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估和優(yōu)選抉擇的過(guò)程，是政策問(wèn)題確認(rèn)及政策議程形成以后，才進(jìn)入的具體的公共政策制定過(guò)程。第一節(jié)第一節(jié) 政策制定概述政策制定概述 1. 政

2、策制定的主要目的是為了解決既定的政策問(wèn)題。 2. 政策制定的主要內(nèi)容是確定政策目標(biāo)和政策方案。 3. 政策制定既是一種技術(shù)性活動(dòng)，又是一種政治行為。 二、政策制定的特性 1. 政策制定的目標(biāo)取向 2. 政策的變革取向 3. 政策制定的選擇取向 4. 政策制定的理性取向 5. 政策制定的群體取向奧巴馬“新政”2008年年11月月4日，民主黨人奧巴馬獲得美國(guó)大選的日，民主黨人奧巴馬獲得美國(guó)大選的勝利，并于勝利，并于2009年年1月月20日宣誓就職，成為美國(guó)第日宣誓就職，成為美國(guó)第44任總統(tǒng)。任總統(tǒng)。2009年年2月月13日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾參兩院先后投票表決日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾參兩院先后投票表決，批準(zhǔn)了奧巴馬

3、提出的總額為，批準(zhǔn)了奧巴馬提出的總額為7870億美元的一攬子億美元的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。2月月17日，奧巴馬簽署了該計(jì)劃。日，奧巴馬簽署了該計(jì)劃。經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的核心目的是刺激消費(fèi)和投資，并創(chuàng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的核心目的是刺激消費(fèi)和投資，并創(chuàng)造新的工作機(jī)會(huì)。造新的工作機(jī)會(huì)。 美國(guó)民眾期望奧巴馬能夠像當(dāng)年美國(guó)民眾期望奧巴馬能夠像當(dāng)年的羅斯?？偨y(tǒng)一樣挽救美國(guó)經(jīng)濟(jì)，該計(jì)劃也因此被的羅斯?？偨y(tǒng)一樣挽救美國(guó)經(jīng)濟(jì)，該計(jì)劃也因此被稱為稱為“奧巴馬新政奧巴馬新政”。 三、政策制定的原則 1. 公平與效率原則 2. 系統(tǒng)性原則 3. 可行性原則 4. 客觀性原則 5. 規(guī)范性原則 6. 清晰性原則第二節(jié)第

4、二節(jié) 政策目標(biāo)的確定政策目標(biāo)的確定 一、政策目標(biāo)的含義與類型 （一）政策目標(biāo)的含義 公共政策目標(biāo)是有關(guān)公共組織特別是政府為了解決有關(guān)公共政策問(wèn)題通過(guò)公共政策的實(shí)施所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。 （二）政策目標(biāo)的類型 政策目標(biāo)包括總目標(biāo)和具體目標(biāo)。 依據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)不同，又可以把政策目標(biāo)劃分為長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)和近期目標(biāo)，全國(guó)性目標(biāo)和地方性目標(biāo)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)目標(biāo)，公益性目標(biāo)和特殊性目標(biāo)，主要目標(biāo)和次要目標(biāo)等。 （三）基本的公共政策目標(biāo) 公平、效率、發(fā)展、自由、安全 1.公平 所謂公平，簡(jiǎn)單地理解是每人或者每個(gè)群體得到同樣的利益。 2. 效率 所謂效率，是指在給定投入的情況下的產(chǎn)出最大化。 3

5、. 發(fā)展 所謂發(fā)展，是事物的向上向前的增長(zhǎng)趨勢(shì)，既包括經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也包括社會(huì)總體福利的發(fā)展，既有量的增長(zhǎng)，也有質(zhì)的提高。 4. 自由 自由就是在法律許可的范圍內(nèi)，在不傷害他人和群體利益的條件下，人們能做他們想做的事。這里主要涉及政府對(duì)人們的行為的制約的范圍和程度。 5. 安全 所謂安全，是指一種預(yù)期的有保障的穩(wěn)定的感覺(jué)，它是人們生理生存上的一種最低需求。一般包括人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)安全、國(guó)家安全、信息安全、心理安全等。 二、確定政策目標(biāo)的基本原則 1. 實(shí)事求是，面向未來(lái)。 2. 系統(tǒng)協(xié)調(diào)，具有針對(duì)性。 3. 具體明確，具有合理性。 4. 注重倫理考量，保持相對(duì)穩(wěn)定性。 三、確定政策目標(biāo)的困

6、難 價(jià)值因素、政治因素以及目標(biāo)的多重性和沖突等 四、確定政策目標(biāo)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo) （一）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn) 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的尺度，它將定性的或者概念的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化成為具體的可操作性的定義，是用來(lái)比較各種備選方案的尺度、規(guī)則和水準(zhǔn)。是關(guān)于那些被用來(lái)評(píng)估備選方案或者項(xiàng)目的目標(biāo)諸方面的明確的陳述，包括成本、收益、有效性、可行性等。（二）政策指標(biāo) 政策指標(biāo)是政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體化，是衡量政策目標(biāo)的量或者質(zhì)的尺度（如指數(shù)、數(shù)字或其他的質(zhì)的尺度），它是對(duì)政策目標(biāo)的具體說(shuō)明。 政策指標(biāo)的分類：根據(jù)指標(biāo)所要衡量的政策領(lǐng)域的不同，陳振明教授將政策指標(biāo)粗略劃分為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、政治指標(biāo)。（1）經(jīng)濟(jì)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

7、是衡量經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的指標(biāo)。（2）社會(huì)指標(biāo) 社會(huì)指標(biāo)是衡量總體各部分社會(huì)狀況及隨時(shí)間變化的統(tǒng)計(jì)量，這里的社會(huì)狀況是指一個(gè)既定的社會(huì)里人類存在的外在的（社會(huì)和自然）和內(nèi)在的（主觀感覺(jué)）環(huán)境。（3）政治指標(biāo) 政治指標(biāo)指的是衡量一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的政治政策（政黨、階級(jí)、法制、人事、民族、外交、國(guó)防等方面的政策）目標(biāo)的具體尺度。（4）綜合指標(biāo) 綜合指標(biāo)是表明一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)總的發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)，是上述指標(biāo)的綜合。比較常見(jiàn)有現(xiàn)代化指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)和小康社會(huì)指標(biāo)。第三節(jié)第三節(jié) 政策方案的設(shè)計(jì)政策方案的設(shè)計(jì) 一、政策方案設(shè)計(jì)的內(nèi)容和要點(diǎn) 有學(xué)者把政策方案多方面的內(nèi)容通俗地用5W1H法進(jìn)行概括，即What（做什么

8、）、Why（為什么）、Who（誰(shuí)去做）、When（何時(shí)做）、Where（何地做）。本書(shū)認(rèn)為，如果說(shuō)問(wèn)題界定是為了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題“是什么”，目標(biāo)確定是為了確定“做什么”，那么政策方案的設(shè)計(jì)就是解決“怎么做”的問(wèn)題。第三節(jié)第三節(jié) 政策方案的設(shè)計(jì)政策方案的設(shè)計(jì)1. 成本：方案需要考慮成本及其效率。2. 穩(wěn)定性：方案的抗干擾性及目標(biāo)的可持續(xù)性。3. 可靠性：在既定時(shí)間段實(shí)施方案的可能性有多大。4. 牢固性：如果執(zhí)行中方案部分失靈或受損，該方案能否持續(xù)。5. 靈活性：方案的伸縮余地有多大，目標(biāo)和手段能不能改變。6. 風(fēng)險(xiǎn)性：方案失敗的可能性有多大。7. 傳播性：如果方案容易被理解，那么貫徹執(zhí)行就會(huì)減少障礙。8

9、. 功效性：方案的價(jià)值標(biāo)新及其倫理特征，解決問(wèn)題的是非界限。9. 簡(jiǎn)單性：方案是否易于操作和執(zhí)行。10. 相容性：方案是否與現(xiàn)行相關(guān)政策及其目標(biāo)、手段銜接或相容。11. 可逆性：方案執(zhí)行中階段性目標(biāo)和程序的相互替代性。12. 強(qiáng)韌性：方案是否適應(yīng)不同環(huán)境和條件。 二、備選方案的來(lái)源 備選方案的來(lái)源是指政策規(guī)劃人員通過(guò)哪種途徑或方法從哪里獲得或發(fā)現(xiàn)備選方案，它是政策方案設(shè)計(jì)中一個(gè)非常重要的問(wèn)題。政策方案的擬訂過(guò)程是一個(gè)不斷搜尋的創(chuàng)造性過(guò)程，是發(fā)明和發(fā)現(xiàn)的混合，其比例隨問(wèn)題的性質(zhì)和決策環(huán)境的變化而變化。 常用的尋找政策備選方案的方法： 1. 借鑒現(xiàn)有公共政策。 2. 調(diào)查研究法。 3. 參閱相關(guān)的

10、書(shū)籍與文獻(xiàn)資料。 4. 向?qū)＜覍W(xué)者請(qǐng)教。 5. 征求政策相關(guān)人員以及社會(huì)各方面成員的意見(jiàn)。 6. 借鑒國(guó)外的做法和經(jīng)驗(yàn)。 三、政策方案設(shè)計(jì)的步驟 政策方案的設(shè)計(jì)一般可分為兩個(gè)具體步驟，第一步是進(jìn)行政策方案的輪廓設(shè)想，第二步是對(duì)政策方案加以細(xì)化 （一）政策方案的輪廓設(shè)想 方案的輪廓設(shè)想主要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是為了實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，大致可以提出多少個(gè)可能的政策方案；二是將各個(gè)方案的輪廓，如行動(dòng)原則、指導(dǎo)方針、發(fā)展階段、階段目標(biāo)等大致勾畫出來(lái)，進(jìn)行初步設(shè)計(jì)。 注意以下幾個(gè)問(wèn)題： 一是政策手段和政策目標(biāo)之間必須具有因果關(guān)系 二是創(chuàng)新性 三是現(xiàn)實(shí)可行性 四是多樣性 五是相互排斥性 （二）政策方案的細(xì)節(jié)設(shè)

11、計(jì) 1. 對(duì)輪廓設(shè)想階段提出的備選方案加以篩選 2. 對(duì)初步選出的方案加工細(xì)化 四、創(chuàng)建備選方案應(yīng)該注意的問(wèn)題 1. 要參照以往的經(jīng)驗(yàn)，但是不能過(guò)分依賴過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)。 2. 不要急于對(duì)別人的意見(jiàn)評(píng)頭論足而讓好主意溜掉。 3. 不要倉(cāng)促鎖定問(wèn)題的界定。 4. 不要過(guò)早產(chǎn)生偏好或者對(duì)提出觀點(diǎn)過(guò)于挑剔。 5. 不要不經(jīng)過(guò)評(píng)估就排除備選方案。 6. 當(dāng)情況發(fā)生變化時(shí)，注意考慮那些因條件限制而被排除掉的方案。第四節(jié)第四節(jié) 政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)政策方案的評(píng)估與擇優(yōu) 一、政策方案評(píng)估和擇優(yōu)的步驟 （一）確定評(píng)估和擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn) （二）方案展示與比較 （三）討論與批評(píng) （四）審查和評(píng)定，即進(jìn)行系統(tǒng)的、周密的論證二、

12、政策方案評(píng)估和擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)（一）效益效益是指某一特定方案能否實(shí)現(xiàn)所期望的目標(biāo)，常常按產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量或者它們的貨幣價(jià)值來(lái)計(jì)算。（二）效率效率是指為產(chǎn)生特定水平的效益所要付出努力的數(shù)量。（三）充分性充分性是指某方案實(shí)施的成本和效益之間的關(guān)系。（四）公平性公平性指效果和努力在社會(huì)不同群體中分配的公平程度。（五）回應(yīng)性回應(yīng)性是指政策滿足特定群體的需要、偏好或者價(jià)值觀的程度。（六）適當(dāng)性適當(dāng)性是指一項(xiàng)計(jì)劃的目標(biāo)和支持這些目標(biāo)的前提是否站得住腳。 本書(shū)則認(rèn)為在政策方案評(píng)估和擇優(yōu)的實(shí)踐中，經(jīng)常用到的標(biāo)準(zhǔn)包括公平、效益、時(shí)效、可行性、風(fēng)險(xiǎn)較小等標(biāo)準(zhǔn)。 三、政策方案評(píng)估和擇優(yōu)的常見(jiàn)方法 政策方案評(píng)估常見(jiàn)方法主

13、要有兩種：可行性評(píng)估和預(yù)測(cè)性評(píng)估，此外，還有價(jià)值評(píng)估、效果評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等（一）政策方案的可行性評(píng)估1. 技術(shù)可行性：從技術(shù)角度分析方案是否能正常運(yùn)行，主要衡量政策或者規(guī)劃是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。2. 經(jīng)濟(jì)可行性：衡量政策方案成本的大小和收益的多少。3. 政治可行性：主要是根據(jù)政策方案對(duì)決策者、立法者、政府管理人員、公民聯(lián)合體等利益相關(guān)群體的影響來(lái)衡量政策方案的成效。其核心問(wèn)題是方案是否會(huì)被利益相關(guān)團(tuán)體接受。4. 行政可行性：也稱行政管理的可操作性，衡量在特定的政治、社會(huì)和行政環(huán)境中實(shí)際實(shí)施既定規(guī)劃的可能性。行政可行性的具體標(biāo)準(zhǔn)包括權(quán)威、制度承諾、執(zhí)行人員的能力、組織支持等。 （二）政策方案的預(yù)測(cè)

14、性評(píng)估 1預(yù)測(cè)性評(píng)估的步驟 （1）確定預(yù)測(cè)內(nèi)容。 （2）搜集與整理數(shù)據(jù)，編制假象腳本。 （3）進(jìn)一步分析。 （4）試驗(yàn)式證實(shí)。 （5）分析實(shí)驗(yàn)的誤差與原因，進(jìn)一步改進(jìn)方案。 2預(yù)測(cè)性評(píng)估的方法 能用于預(yù)測(cè)性評(píng)估的方法可謂非常多，有定性的方法，也有定量的方法；有直觀的預(yù)測(cè)，也有非直觀的預(yù)測(cè)；有演繹式預(yù)測(cè)，也有歸納式預(yù)測(cè)等等。威廉N鄧思曾經(jīng)歸納為三種預(yù)測(cè)方法：外推預(yù)測(cè)、理論預(yù)測(cè)、判斷預(yù)測(cè)。 （1）德?tīng)柗萍夹g(shù)。這是一種直覺(jué)預(yù)測(cè)法。該法通常利用信函（含郵函和電子信函）調(diào)查方式，請(qǐng)有關(guān)專家就有關(guān)政策問(wèn)題的各種政策方案獨(dú)立地發(fā)表各自的看法，而后將這些專家的意見(jiàn)匯總整理后告知各位專家，請(qǐng)各位專家在了解其他專

15、家的意見(jiàn)后再補(bǔ)充修正以前的預(yù)測(cè)性看法，以求得到一個(gè)比較一致且可靠性程度較高的預(yù)測(cè)性意見(jiàn)。 （2）時(shí)間序列分析。這是一種歸納式外推或后推預(yù)測(cè)法。常常要運(yùn)用一定的定量分析技術(shù)。它根據(jù)事物從過(guò)去到現(xiàn)在隨時(shí)間而變化的形態(tài)，來(lái)為今后該種事物的演變趨勢(shì)作預(yù)測(cè)。這種預(yù)測(cè)方法通常用于政策方案規(guī)劃單位在外部信息缺乏時(shí)所進(jìn)行的中短期預(yù)測(cè)。其分析的步驟：收集過(guò)去的資料，至少要收集過(guò)去34年的資料，最好是過(guò)去10年的資料；分析資料，具體涉及事物在過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的變動(dòng)趨勢(shì)、年度或季節(jié)性變化特點(diǎn)、幾年中的周期性變化狀況以及一些不規(guī)則的變化狀態(tài)，最終最關(guān)鍵的是要發(fā)掘事物的長(zhǎng)期趨勢(shì)；根據(jù)時(shí)間和事物變化之間的相關(guān)性來(lái)建構(gòu)數(shù)學(xué)模型

16、；利用所建立的模型推測(cè)事物未來(lái)的長(zhǎng)期趨勢(shì)并進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?在政策方案擇優(yōu)的過(guò)程中，可以采用的方法比較多，但可以將其概括為比較篩選法和歸并法兩大類型。 比較篩選法是政策方案擇優(yōu)的主要方法之一，是指采用擇優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各個(gè)備選方案進(jìn)行衡量和比較分析，在比較分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行方案的篩選，最終確定最優(yōu)方案。 歸并法是指在備選方案中沒(méi)有一個(gè)合格方案，而不合格方案又各有自己的長(zhǎng)處時(shí)，一方面可以將各個(gè)備選方案歸并到一起，形成一個(gè)新的合格方案；另一方面也可以將數(shù)個(gè)備選方案的長(zhǎng)處，歸入一個(gè)備選方案中，使這個(gè)方案成為一個(gè)新的合格方案。 四、方案擇優(yōu)中共識(shí)的形成及常犯錯(cuò)誤 （一）方案擇優(yōu)中形成共識(shí)的途徑 美國(guó)政治學(xué)家林德

17、布洛姆認(rèn)為，方案優(yōu)選過(guò)程中決策者形成共識(shí)的途徑通常有三種，即交換、說(shuō)服和強(qiáng)制。這三種途徑既有區(qū)別，又有聯(lián)系，在實(shí)踐中常常交叉、混合使用。 （二）方案擇優(yōu)中常犯的錯(cuò)誤 在政策方案優(yōu)選過(guò)程中，決策者有可能犯兩類錯(cuò)誤：利益偏差導(dǎo)致的錯(cuò)誤和技術(shù)偏差導(dǎo)致的錯(cuò)誤 利益偏差導(dǎo)致的決策錯(cuò)誤，主要表現(xiàn)為以下情形： 1政策獲利化。 2政策廉價(jià)化。 3政治優(yōu)惠化。 4政治分割化。 第五節(jié)第五節(jié) 政策合法化政策合法化 一、公共政策合法化的含義 （一）廣義的公共政策合法化 從廣義上講，主要偏重從正當(dāng)角度去解釋政策合法化這一概念。一般認(rèn)為，能夠被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能夠被公眾認(rèn)可

18、、接受、遵從和推行的過(guò)程就是公共政策合法化的過(guò)程。 （二）狹義的公共政策合法化 張金馬認(rèn)為，政策的合法化是指政策方案上升為法律或獲得合法地位的過(guò)程。它由國(guó)家有關(guān)的政權(quán)機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列立法活動(dòng)與審查活動(dòng)所構(gòu)成。 張國(guó)慶認(rèn)為，公共政策合法化泛指制定和執(zhí)行公共政策全過(guò)程的每一種政策行為至少在形式上都必須符合法律、法規(guī)或者傳統(tǒng)規(guī)范。 陳振明認(rèn)為，政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過(guò)、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過(guò)程。 概括說(shuō)來(lái)，政策合法化就是指經(jīng)過(guò)評(píng)估和擇優(yōu)最終被采納的政策方案，在進(jìn)入實(shí)施之前通過(guò)各種必要的行政程序和法律程序，使之

19、取得合法地位，具有執(zhí)行效力的過(guò)程，也是政策方案被公眾認(rèn)可的過(guò)程。公眾對(duì)政策的認(rèn)可程度是衡量政策合法化程度的標(biāo)準(zhǔn)。 從狹義上偏重于法律角度來(lái)理解公共政策合法化這一概念，其內(nèi)容主要包括決策主體合法、決策程序合法、政策內(nèi)容合法等。 1. 合法的決策主體 2. 合法的決策程序 3. 合法的政策內(nèi)容二、政策合法化的主體及意義二、政策合法化的主體及意義 政策合法化的主體是依法有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國(guó)家機(jī)關(guān)。 政策合法化的主體具有兩個(gè)顯著的特征，即宏觀上的廣泛性和微觀上的特定性。所謂宏觀上的廣泛性是指從總體上看，政策合法化的主體是相當(dāng)廣泛的，有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國(guó)家機(jī)關(guān)，都可以成為政策合法化的

20、主體。所謂微觀上的特定性是指每一項(xiàng)政策方案的合法化主體是特定的。盡管總體上政策合法化的主體是廣泛的，但這并不意味著任何一項(xiàng)政策方案的合法化活動(dòng)都可以由任意一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行。 政策合法化的主體是依法有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國(guó)家機(jī)關(guān)。主體與權(quán)限是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。誰(shuí)有權(quán)使政策方案合法化，誰(shuí)就成為政策合法化的主體。 政策合法化在政策運(yùn)行過(guò)程中具有重要的地位和作用，在公共政策實(shí)踐中也具有極其重要的意義。主要體現(xiàn)在以下幾方面： 1政策合法化既是公共政策制定過(guò)程的重要階段，也是政策執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。 2政策合法化是實(shí)現(xiàn)公共決策民主化、科學(xué)化和法制化的重要保障。 3政策合法化是依法治國(guó)和依法行政的迫切需要。 三、公共