土地征收制度研究

1、土地征收制度研究摘 要：土地，是人類生存最初的也是最基本的資源。在我國廣袤的農(nóng)村，土地對農(nóng)民更是具有保障生活、就業(yè)和子孫后代發(fā)展的重要意義。但是，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地征收越來越普遍。土地征收依靠公權(quán)力將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有，這一過程勢必會使農(nóng)民的權(quán)益受損，如果濫用，將會威脅到農(nóng)民最基本的生存權(quán)利。合理的征收必須依靠一套完整合理的制度，然而我國現(xiàn)行制度存在諸多不足，因此，從各方面分析、完善征收制度，對構(gòu)建和諧社會具有穩(wěn)定大局的重要意義。 關(guān)鍵詞：土地征收；制度完善；農(nóng)民權(quán)益保障 1 土地征收制度的概念和特征 我國實行土地所有權(quán)歸國家和集體所有的基本制度，因此在我國，土地征收是指國家為了

2、公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體和個人合理補償和妥善安置的法律行為。憲法第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并予以補償?！睆母敬蠓ǖ母叨葘ν恋卣魇罩贫冗M行了確立。相應(yīng)地，土地管理法及其實施細(xì)則、物權(quán)法均對相關(guān)制度進行了細(xì)節(jié)性和可操作性的規(guī)定，構(gòu)建起了我國土地征收制度。 從征收的內(nèi)涵可見其法律特征：首先，土地征收具有法定性，根據(jù)行政合法性原則，必須符合法律和行政法規(guī)的規(guī)定，遵循一定的法律程序；其次，土地征收具有強制性，征收是國家強制取得他人土地所有權(quán)的行為，并不以取得征得被征地人的同意為必

3、要條件；再次，土地征收具有公益性，即土地征收必須符合公共利益。 2 制度下實踐操作中的違法現(xiàn)象 在我國現(xiàn)行土地征收制度的規(guī)制下，實踐中出現(xiàn)的問題和違法現(xiàn)象屢見不鮮，以下以近年來較為常見的“化整為零”和“以租代征”這兩種常見的規(guī)避法律的手段為例略作說明。 “化整為零”是一種將非法征地合法化的常用手段，市政建設(shè)用地的面積每年會有國家具體的規(guī)劃，落實到縣鄉(xiāng)兩級政府，法律規(guī)定每次具體征收土地的面積不能超過一定的標(biāo)準(zhǔn)，土地管理法也是按照批地數(shù)量來劃分中央和地方土地審批權(quán)限的。但在實踐中，地方政府往往將超出自己審批權(quán)限的同一項目用地劃分很多小塊，分開審批，非法擴充自己的征地權(quán)限，即所謂的“化整為零”。 “

4、以租代征”是通過租用農(nóng)民土地的形式，未經(jīng)審批，擅自將農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)，在規(guī)劃之外擴大建設(shè)用地的規(guī)模。土地管理法明確規(guī)定，除非興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅或者建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施、公益事業(yè)，任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。這表明，任何形式占有農(nóng)用地進行非農(nóng)建設(shè)的行為都是違法的，以租代征行為則是當(dāng)然的違法行為。 上述兩種現(xiàn)象只是對實踐中常見的違法征地行為冰山一角的說明，從整個實踐操作來看，各種問題之所以層出不窮，其根源在于制度缺陷。因此，有必要追本溯源，對現(xiàn)行征地制度的各方面逐一分析，以尋求完善之道。 3 現(xiàn)行土地征收制度缺陷分析 3.1 “公共利益”界定不科學(xué) “為了

5、公共利益的需要”是啟動土地征收制度的前提條件。公共利益一詞最早可追溯到公元前五六世紀(jì)的古希臘，在當(dāng)時的城邦制度下，公共利益被視為一個社會的存在所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標(biāo)。在土地征收程序中，只有從公共利益出發(fā)，才能最有效地處理好個人與社會利益之間的平衡點。 對于公共利益的界定，學(xué)界存在不同看法。一種觀點認(rèn)為公共利益由于其本身內(nèi)容和調(diào)整對象的不確定性、寬泛性和發(fā)展性，不宜做具體的界定，而應(yīng)做抽象概括表述，持這種看法的如王利明教授。另一種觀點以梁彗星教授為代表，建議采用列舉式，明確公共利益的范疇。我國物權(quán)法就此問題采用了抽象化的表述。但是，在土地征收中在實踐中往往因為自由裁

6、量范圍過大而不能達(dá)到預(yù)期效果，容易導(dǎo)致行政主體濫用征地審批權(quán)等現(xiàn)象的出現(xiàn)。 3.2 土地征收補償制度中存在的諸多問題 土地征收補償制度是對被征地農(nóng)民權(quán)益保護的關(guān)鍵所在，在我國，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，主要存在以下三個方面的缺陷。 （1）補償原則。土地管理法第47條第1款規(guī)定：“征收土地，按照被征收土地的原有用途給予補償?！笨梢娢覈鞯匮a償原則是“按土地原有用途補償”。但是，這樣的原則并不合理，因為它既沒有體現(xiàn)出土地本身的巨大價值，也無法顧及土地對于農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展的意義。具體來說，一方面，土地是農(nóng)民賴以為生的資源，不僅保障了農(nóng)民現(xiàn)階段的生活，解決了

7、龐大的農(nóng)民群體就業(yè)等長遠(yuǎn)問題，更為他們的下一代提供了可持續(xù)的發(fā)展空間；另一方面，作為最稀缺的資源，土地本身的價值是巨大的，農(nóng)村集體土地通過征收程序轉(zhuǎn)為國有后，經(jīng)過招、拍、掛等公開競爭方式出讓建設(shè)用地使用權(quán)，將產(chǎn)生巨額的經(jīng)濟利益，而這筆由土地創(chuàng)造的財富，根本無法惠及農(nóng)民。 （2）補償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)土地管理法第47條的相關(guān)規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；安置補助費，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口按該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍；地上附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這一規(guī)定確立了我國征地補償?shù)闹饕獦?biāo)準(zhǔn)即“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，并且立法限定了最高倍數(shù)，即

8、土地補償費和安置補助費的總和不得超過前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。這種做法至少有三點不足：以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)衡量補償款，將導(dǎo)致“同地不同價”的不合理現(xiàn)象，假設(shè)有兩塊相鄰的同等條件的土地，一塊種植普通蔬菜，而另一塊種植珍貴林木，它們的年產(chǎn)值必然差異巨大，如果被征收，按照“年產(chǎn)值倍數(shù)法”計算出來的補償金額也會是相差懸殊。法律規(guī)定了年產(chǎn)值倍數(shù)范圍，卻沒有規(guī)定具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這就成了政府自由的裁量范圍，地方政府往往會刻意壓低倍數(shù)以節(jié)省征地成本。隨著經(jīng)濟增長，以及土地價值的不斷升溫，三十倍的最高補償額必然會限制征地補償制度的發(fā)展，加重實踐中征地工作的困難和障礙。 （3）補償對象。土地管理法實施細(xì)則第26條規(guī)定，

9、土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；安置補助費由負(fù)責(zé)安置工作的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或單位統(tǒng)一安排；農(nóng)民個人直接得到的補償，只有地上附著物及青苗補償費。物權(quán)法明確規(guī)定土地補償?shù)膶ο笫羌w土地所有權(quán)。這樣一來，實踐中下發(fā)的補償款往往被層層截留，最后分到農(nóng)民手上的已經(jīng)所剩無幾，農(nóng)民的土地權(quán)益維護相當(dāng)困難。 3.3 被征收人話語權(quán)不充分，救濟途徑不足 依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，一個征地方案從提出申請到國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)生效，政府和需用地人沒有義務(wù)將征地信息告知被征地人，被征地人對征地決定亦沒有發(fā)言權(quán)，只有在審批通過以后，政府才有義務(wù)公布補償安置方案，聽取被征地人的意見。 另外，當(dāng)被征地農(nóng)民認(rèn)為自己的合法權(quán)

10、益受到損害時，他們尋求救濟的途徑也是相當(dāng)不足的。如對征地補償存有爭議的，根據(jù)土地管理法實施細(xì)則、行政復(fù)議法的規(guī)定，當(dāng)事人只能尋求行政救濟，如政府協(xié)調(diào)、行政復(fù)議，這就導(dǎo)致行政權(quán)力過大，難以實施有效的監(jiān)督機制；另外，由于法律規(guī)定征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施，這意味著即使農(nóng)民反對并提出異議，政府也可以無視這些異議而強行征地，無法保證最終的補償方案等是合理的，這樣的救濟制度，未免會有形同虛設(shè)之嫌。 4 我國土地征收制度改革方案的建議 我國自古是一個農(nóng)業(yè)大國，即使是現(xiàn)在農(nóng)民數(shù)量仍然龐大，13億人口中擁有農(nóng)村戶口的占9億之多。正所謂“一方水土養(yǎng)一方人”，國家征收的土地越多，農(nóng)民生存的空間就越少，

11、大量失地農(nóng)民流入城市，又不具備城市的生存技能，當(dāng)他們將所得的不多的補償金用完以后，生活將徹底失去保障，另一方面，這股“盲流”毫無疑問會成為社會穩(wěn)定的隱患。對現(xiàn)行土地征收制度進行改革，保障失地農(nóng)民的生存權(quán)，事關(guān)民生，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定。 4.1 明確界定公共利益內(nèi)容 筆者認(rèn)為，鑒于公共利益本身的特點，單純的概括式或列舉式規(guī)定都是不可取的，因為前者由于過于抽象而缺乏可操作性，后者則不能窮盡其外延。建議采用“概括+列舉”式，這樣可以同時從內(nèi)涵和外延兩個方面對公共利益進行界定，使這一概念既具有確定性，又充分考慮到其發(fā)展性。根據(jù)這一思路，可將公共利益界定為“社會規(guī)范調(diào)整的秩序中形成的帶有社會普遍性的利益。

12、包括國防建設(shè)；公共交通、水利、能源等公共事業(yè)或市政建設(shè)；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、慈善機構(gòu)等社會公共事業(yè)；國家重大經(jīng)濟建設(shè)項目，但以具有公益為限；其他以公益為目的具有社會普遍利益的事業(yè)”。 4.2 土地征收補償制度的改革 （1）確立公平補償?shù)脑瓌t。 一項制度的原則是指導(dǎo)制度運行的羅盤，具有十分重要的地位?？紤]到補償?shù)哪康氖鞘故軗p權(quán)益得以恢復(fù)，應(yīng)當(dāng)將“公平補償”作為補償原則，即國家支付的補償額與被征收人所受損害程度相當(dāng)，符合“損益相當(dāng)”的要求。另外，還應(yīng)綜合考慮土地征收給被征收人造成的各種現(xiàn)實和預(yù)期損失，從而制定對被征收人最合理的補償方案。 （2）制作補償標(biāo)準(zhǔn)時參考市場價格。 根據(jù)目前世界各

13、國關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)的主流意見，要求補償金額應(yīng)遵循經(jīng)濟規(guī)律并在政府的承受能力范圍內(nèi)，使得被征收人不會因為征收而感受到明顯的不公平或生活水平的明顯下降。因此，筆者建議對于土地補償費和安置補助費，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地所處位置、基礎(chǔ)設(shè)施條件以及周邊相同地塊使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格確定該塊土地的市場價格，以此為參照綜合考慮實際情況制定；至于青苗補償費和地上附著物補償費，可按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)實行。 （3）將土地使用權(quán)納入補償對象。 農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)分離是我國的現(xiàn)狀，使用權(quán)的持有者即農(nóng)民處于弱勢地位，國家在補償時應(yīng)該側(cè)重農(nóng)民的個體利益。另外，考慮到用益物權(quán)的獨立性，有必要將土地使用權(quán)單獨作為補償對象，使村民可以作為受償主體

14、直接獲得補償金。這樣一來，可以從根本上防止土地補償費等征地補償從集體到個人的過程中被非法截留，有效地維護農(nóng)民個體權(quán)益不受侵害。 4.3 加大公眾參與力度，建立完善群眾監(jiān)督制度 首先，征地方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽證程序，并且舉行聽證的費用應(yīng)納入政府財政預(yù)算之中；其次，應(yīng)當(dāng)暢通群眾訴求的渠道，如有關(guān)單位要向社會公開電話，并應(yīng)派專人受理群眾信訪舉報，對于群眾舉報的情況，應(yīng)及時處理；再次，打破行政救濟的終局性，將司法救濟納入土地征收爭議救濟途徑中來，防止行政權(quán)力過分?jǐn)U張；最后，實行公開辦事制度，細(xì)化公開的內(nèi)容，做到凡事能公開的事項全部公開，例如：有關(guān)土地征收征用、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等情況。 5 結(jié)語 天之道，損有余而補不足，是故虛勝實，不足勝有余。新生事物總是會經(jīng)歷一個由低級向高級，由不成