一文讀懂政府引導(dǎo)基金

1、標(biāo)簽： 財經(jīng)分類： 風(fēng)投私募    作為政府參與創(chuàng)業(yè)投資的重要手段，引導(dǎo)基金是伴隨著政府鼓勵創(chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措而產(chǎn)生的，其作為一種政策性產(chǎn)物會一直長期存在下去。但是政府引導(dǎo)基金未來是繼續(xù)以發(fā)揮政府職責(zé)為目的參與創(chuàng)業(yè)投資，還是向市場化的FOFs轉(zhuǎn)變，以市場化的方式進行運作，這取決于每一支政府引導(dǎo)基金自身的戰(zhàn)略定位。當(dāng)然，不同的運作方式對于引導(dǎo)基金本身的運作能力也提出了不同的要求：以市場化方式運作的引導(dǎo)基金，其與政府化運作的引導(dǎo)基金相比具有更高的活力，同時也帶來了巨大的壓力與挑戰(zhàn)：市場化的運作方式對于基金的運作與管理能力提出了更高的要求，包括基金的募資策略與

2、能力、基金的投資組合設(shè)計、專業(yè)化的基金管理團隊以及市場化的團隊激勵機制等等。國內(nèi)現(xiàn)有引導(dǎo)基金向市場化變革的內(nèi)容應(yīng)包括基金的原則、募資策略、投資策略、投資流程、退出策略、團隊構(gòu)成等一系列因素。基金的原則：引導(dǎo)基金的轉(zhuǎn)型，首先需要思考的是基金原則和投資哲學(xué)問題，特別是在“政府化”和“市場化”兩條道路上進行抉擇。當(dāng)從政府引導(dǎo)基金的背景轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌疐OFs時，首先需要轉(zhuǎn)變基金的根本原則，即以實現(xiàn)政府政策為目的還是以盈利為根本目的，亦或根據(jù)自身特點創(chuàng)新出一條符合自己發(fā)展的中間路線。基金的募資策略：市場化首先從多元化的募資策略開始，即不再完全依賴政府資源的募資和談判能力，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽空С郑@得投資人

3、對FOFs已經(jīng)具備的資產(chǎn)管理能力和機會判斷能力的認(rèn)可，從而獲得出資承諾。當(dāng)然，對于引導(dǎo)基金而言，在初期缺乏實際的募資能力，完全可以考慮和具備相應(yīng)能力的市場化機構(gòu)進行合作和資源互補，通過基金管理人合作等方式，結(jié)合市場化募資能力和政府公共關(guān)系，分階段實現(xiàn)的市場化之路。基金的投資策略：關(guān)于投資策略，既然明確以收益最大化為目的，就要打破引導(dǎo)基金既有的政策性限制，制定相關(guān)投資策略，以達到在風(fēng)險固定的條件下，追求投資收益的最大化;而在收益固定的情況下，追求投資風(fēng)險的最小化的目標(biāo)。在設(shè)計基金的投資組合及其他相關(guān)策略時，應(yīng)結(jié)合基金自身的能力，進一步突破引導(dǎo)基金關(guān)于地域、行業(yè)、階段的限制?；鸬墓ぷ髁鞒膛c體系：

4、作為FOFs參與市場化的競爭，需要建立FOFs相關(guān)的工作體系和流程，包括行業(yè)信息和數(shù)據(jù)庫，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監(jiān)測流程，投資組合管理和風(fēng)險管理流程等等?；鸬膱F隊組建：在引導(dǎo)基金思路下的團隊組建是政府+外部合作機構(gòu)的方式，而在FOFs思路下，團隊組建是有經(jīng)驗的合格基金管理人挑選基金的方式。由此，管理團隊的選聘將成為FOFs非常重要的話題和內(nèi)容?；鸬耐顺霾呗裕耗壳埃龑?dǎo)基金在退出方面的主要問題在于退出方式較為簡單且不逐利，且缺乏實際的退出經(jīng)驗。上市和并購作為成熟的市場化退出策略，是PE實現(xiàn)資本退出的重要方式，而引導(dǎo)基金卻極少觸及，在引導(dǎo)基金的市場化過程中，上市和并購也應(yīng)成

5、為引導(dǎo)基金的重要的退出策略組成部分。雖然引導(dǎo)基金市場化之路充滿艱辛，但引導(dǎo)基金向市場化的轉(zhuǎn)型，將為引導(dǎo)基金自身提供長久發(fā)展的源動力。目前我國189家引導(dǎo)基金中以市場化方式運作包括蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(該引導(dǎo)基金I期以及II期中的國創(chuàng)元禾母基金均由元禾控股負(fù)責(zé)管理)以及成都銀科創(chuàng)投，其中，蘇州園區(qū)引導(dǎo)基金作為國內(nèi)引導(dǎo)基金的另類，其在成立初始便定位為市場化運作的母基金，其I期引導(dǎo)基金目前已與國內(nèi)著名GP機構(gòu)合作設(shè)立了16支子基金。相對來說，以政府化原則運行的引導(dǎo)基金由于其在基金的治理以及激勵機制等多方面存在缺陷，未來可能需要與外部的專業(yè)機構(gòu)合作以彌補其不足，如在基金成立初期委托第三方機構(gòu)協(xié)

6、助引導(dǎo)基金制定各類管理制度、在基金投資時對子基金進行盡職調(diào)查、在基金投資完成后對子基金進行投后監(jiān)控、在基金退出期協(xié)助引導(dǎo)基金完成退出等等。另外，目前國內(nèi)某些引導(dǎo)基金通過委托某些專業(yè)機構(gòu)來對引導(dǎo)基金進行管理，如安徽省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊州市引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為引導(dǎo)基金的托管機構(gòu)，但是成效有限，且會產(chǎn)生管理人的代理成本以及投資意見分歧等各類問題。 一、引導(dǎo)基金概述1、引導(dǎo)基金的定義與特點2008年由國家發(fā)改委、財政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見(以下簡稱指導(dǎo)意見)中指出：“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(以下簡稱“引導(dǎo)基金”)是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的

7、政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。”從廣義上來說，引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于引導(dǎo)基金。狹義上的引導(dǎo)基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。根據(jù)指導(dǎo)意見的要求，引導(dǎo)基金應(yīng)具備以下三個特點：第一，非營利性。引導(dǎo)基金是不以營利為目的的政策性基金，并非商業(yè)性基金;第二，不直接參與創(chuàng)業(yè)投資。引導(dǎo)基金“主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，其本身并不直接參與創(chuàng)業(yè)投資;第三，市場化、有償方式運作。引導(dǎo)基金應(yīng)按照市場化的有償方式運作，而不是通過

8、政府撥款、貼息等無償方式運作。2、政府設(shè)立引導(dǎo)基金的作用與意義作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對于一國的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場的投資行為。具體來說，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的方式主要有以下幾種：圖1 政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的方式近年來，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)

9、業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。具體來說，政府設(shè)立引導(dǎo)基金的意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：引導(dǎo)社會資金集聚，形成資本供給效應(yīng)引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來源問題。創(chuàng)業(yè)投資的投資期長，風(fēng)險大，流動性差;不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動性好，民間資本偏好于證券市場，而創(chuàng)業(yè)投資等股權(quán)投資整體資金供給不足，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設(shè)立引導(dǎo)基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構(gòu)投資者的資金以及民間資

10、本、國外資本等社會資金聚集，形成資本供給進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，這為創(chuàng)業(yè)投資提供一個很好的資金來源渠道。優(yōu)化資金配置方向，落實國家產(chǎn)業(yè)政策政府引導(dǎo)基金的投資對象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導(dǎo)和帶動社會資本對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領(lǐng)域項目，而對于成長期較長的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域項目投資偏少，這與國家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵的方向不協(xié)調(diào)，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進作用。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調(diào)整社會資金配置，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以

11、市場為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)政府引導(dǎo)基金有一個較強的政策導(dǎo)向扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風(fēng)險，正處于生死存亡的關(guān)鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對過剩。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進

12、一步投資規(guī)避一定的風(fēng)險，引導(dǎo)其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強做大，最終實現(xiàn)政府目標(biāo)的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展市場機制的作用會擴大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進一步擴大了區(qū)域經(jīng)濟之間的差距。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資于中西部地區(qū)，爭取更多的中西部投資項目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展有好處。二、引導(dǎo)基

13、金的發(fā)展歷程與政策環(huán)境中國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展經(jīng)歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發(fā)展(2007年-2008年)，以及規(guī)范化設(shè)立與運作(2009年至今)的三個歷史階段。1、探索起步階段1998年以后，受國家“科教興國”戰(zhàn)略的鼓舞，我國創(chuàng)業(yè)投資掀起熱潮，北京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創(chuàng)業(yè)投資公司。這些政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，很快成為我國創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的重要力量。在某種意義上，上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)雖然沒有被稱為“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，但其在實際運作中，起到了政府引導(dǎo)基金的作用。2002年，我國第一家政府引導(dǎo)基金中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成

14、立(由于中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立時，國內(nèi)尚未出現(xiàn)“引導(dǎo)基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導(dǎo)資金是由北京市政府派出機構(gòu)中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會設(shè)立。目前，該基金的運作主體為北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心，資金來源于中關(guān)村管委會，總規(guī)模5億元，主要采用種子資金、跟進投資和參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的方式進行運作。為了有效克服財政資金參與創(chuàng)業(yè)投資的不足，2005年11月，國務(wù)院十部委聯(lián)合發(fā)布創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法(以下簡稱辦法)，辦法第二十二條明確規(guī)定：“國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股和提供融資擔(dān)保的方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)

15、展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導(dǎo)基金第一次以法規(guī)的形式出現(xiàn)。在此文件中，概括規(guī)定了引導(dǎo)基金的設(shè)立方式和作用，第一次從正式文件上引出了引導(dǎo)基金的概念，確立了引導(dǎo)基金的法律地位。2007年，為貫徹國務(wù)院關(guān)于實施<</span>國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知，財政部和科技部聯(lián)合制定了科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法。，該辦法對科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立目的、資金來源、運作原則、引導(dǎo)方式和管理方式等進行了規(guī)定。科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專項用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資，屬于典型的風(fēng)

16、險投資引導(dǎo)基金。隨后在國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)等政策的鼓勵下，蘇州工業(yè)園區(qū)、北京海淀區(qū)、上海浦東新區(qū)和無錫新區(qū)相繼設(shè)立引導(dǎo)基金，根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，截至2006年底，全國共設(shè)立引導(dǎo)基金6只，基金總規(guī)模接近40億元。表1 2006年之前政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況2、快速發(fā)展階段2007年開始，國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資進入高速發(fā)展期，政府引導(dǎo)基金也得到了快速發(fā)展。從科技部到地方地級市政府，都開始或籌劃設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。除了京津、江浙地區(qū)引導(dǎo)基金不斷涌現(xiàn)之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區(qū)也相繼設(shè)立了政府引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，2007-2008年之間，全國共

17、新成立政府引導(dǎo)基金33只，總規(guī)模接近200億元。其中，科技部、財政部啟動了我國第一個國家級的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，首期規(guī)模為1億元。表2 2007-2008年中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況(部分)但是，在引導(dǎo)基金設(shè)立后，有關(guān)引導(dǎo)基金的性質(zhì)、宗旨、管理、運作模式、監(jiān)管考核和風(fēng)險控制等很多關(guān)鍵問題并沒有得到解決，導(dǎo)致許多地方政府引導(dǎo)基金雖已設(shè)立很長時間，但一直沒有實際的運作。為了有效指導(dǎo)國務(wù)院有關(guān)部門及地方政府規(guī)范設(shè)立和運作創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2008年10月18日，國家發(fā)改委聯(lián)合財政部、商務(wù)部共同出臺了關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見(以下簡稱指導(dǎo)意見)，該意見第一次對引導(dǎo)基金的概

18、念進行了詳細地定義，并對引導(dǎo)基金的性質(zhì)與宗旨、設(shè)立與資金來源、運作原則與方式、管理、監(jiān)管與指導(dǎo)及風(fēng)險控制等進行了要求。指導(dǎo)意見指出，“引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)?！?、規(guī)范化設(shè)立與運作階段為了對引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入的收繳工作進行規(guī)范，2010年，由國家財政部、科技部聯(lián)合印發(fā)了科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法。根據(jù)辦法，引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入包括：引導(dǎo)基金股權(quán)退出應(yīng)收回的原始投資及應(yīng)取得的收益;引導(dǎo)基金通過跟進投資方式投資，在持有股權(quán)期間應(yīng)取得的收益;被投資

19、企業(yè)清算時，引導(dǎo)基金應(yīng)取得的剩余財產(chǎn)清償收入。2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發(fā)展改革委制定了新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法，明確提出中央財政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設(shè)備制造、新能源汽車、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對引導(dǎo)基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用?？萍夹椭行∑髽I(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法、關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見以及新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計

20、劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法這三個文件的頒布，為引導(dǎo)基金的設(shè)立和運行提供了實質(zhì)性的法律指導(dǎo)。全國各地政府迅速地作出了反應(yīng)和對策，不但很快設(shè)立了一批地方引導(dǎo)基金，還相應(yīng)地制定了一系列地方實施辦法，引導(dǎo)基金進入一個繁榮時期: 江浙地區(qū)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立繼續(xù)保持快速發(fā)展勢頭，不僅數(shù)量上快速增長，而且新成立引導(dǎo)基金在規(guī)模上也迅速擴大。同時，上海、遼寧、內(nèi)蒙古等地區(qū)也相繼出現(xiàn)了規(guī)模在30億元的大型引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，2009年到2013年12月期間，全國共設(shè)立政府引導(dǎo)基金150只，基金總規(guī)模超過700億元。表3 2009年至今中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況(部分)  

21、表4 政府引導(dǎo)基金管理相關(guān)政策法規(guī)一覽三、引導(dǎo)基金的運作模式分析引導(dǎo)基金在中國的出現(xiàn)，借鑒了國外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實踐與成熟經(jīng)驗。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的重要手段，引導(dǎo)基金以“母基金”(FOFs)的方式運作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權(quán)投資基金作為投資對象的特殊基金)。引導(dǎo)基金通過與GP合作成立子基金來將資金投入到實體經(jīng)濟中去。我國引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國特色的運作模式。為此，投中研究院總結(jié)了引導(dǎo)基金在設(shè)立、募資、管理、投資及退出等幾個方面的的特性，以揭示其在中國的運作模式。1、引導(dǎo)基金的設(shè)立模式1.1 引導(dǎo)基金的資金來源

22、根據(jù)三部委聯(lián)合發(fā)布的指導(dǎo)意見要求，引導(dǎo)基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金;引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益;個人、企業(yè)和社會無償捐贈的資金等。目前，國內(nèi)的政府引導(dǎo)基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已設(shè)立的引導(dǎo)基金資金均來源于政府財政出資，只有少數(shù)的早期政府引導(dǎo)基金資金來源于政策性銀行，比如，由地方政府聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金;由地方政府聯(lián)合中國進出口銀

23、行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。1.2 引導(dǎo)基金的法律結(jié)構(gòu)在引導(dǎo)基金設(shè)立的法律結(jié)構(gòu)上，指導(dǎo)意見指出：引導(dǎo)基金應(yīng)以獨立事業(yè)法人的形式設(shè)立，由有關(guān)部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責(zé)，并對外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)與責(zé)任。目前，各地引導(dǎo)基金的運作主體除了獨立事業(yè)法人之外，亦有部分引導(dǎo)基金以企業(yè)法人制(公司制)設(shè)立，在不同的法律結(jié)構(gòu)下，引導(dǎo)基金的運作模式、監(jiān)管模式以及考核激勵體制均有所不同。獨立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強調(diào)“社會服務(wù)”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團隊，對于管理

24、團隊的考核與同級國有企業(yè)類似，相對缺乏有效的利益驅(qū)動。企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對國有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的義務(wù)，其一般會按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場化FOFs轉(zhuǎn)型。2、引導(dǎo)基金的管理模式對于引導(dǎo)基金的管理運作，地方政府一般會成立引導(dǎo)基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責(zé)，管理委員會一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運作。管理委員會主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔(dān)任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息

25、委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導(dǎo)基金中會扮演不同角色，并對引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來看，引導(dǎo)基金的管理主要歸口發(fā)改委和科技部門兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。對于日常管理及投資運作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設(shè)引導(dǎo)基金管理機構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：一是成

26、立獨立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會辦公室(市創(chuàng)投辦)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負(fù)責(zé)。二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的管理運作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為受托管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的運作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負(fù)責(zé)具體投資運作。三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理運作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機構(gòu)為蘇州元禾控股集團，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

27、由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風(fēng)險投資公司管理。四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機構(gòu)負(fù)責(zé)基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團隊負(fù)責(zé)基金管理運作，內(nèi)部治理按照公司法執(zhí)行。五是委托外部專業(yè)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的

28、安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險)投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機構(gòu)，也可算作委托專業(yè)機構(gòu)管理的典型代表。在基金管理費方面，對于引導(dǎo)基金管理機構(gòu)來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構(gòu)獲得業(yè)績分成的情況并不常見。少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵基金投向本地，會設(shè)置一些獎勵機制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場通行規(guī)則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多

29、投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創(chuàng)期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至30% 。另外，部分引導(dǎo)基金決策機構(gòu)通常會招標(biāo)或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負(fù)責(zé)資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對基金運作負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé);大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當(dāng)?shù)刎斦郑龑?dǎo)基金管理機構(gòu)的資金賬戶僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會委托第三方機構(gòu)對引導(dǎo)基金運作績效進行評估，日

30、常運作中會聘請中介機構(gòu)對所參股創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進行盡職調(diào)查及各類審計工作。3、引導(dǎo)基金的投資方式根據(jù)指導(dǎo)意見要求，引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法規(guī)定程序備案的在中國境內(nèi)設(shè)立的各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。目前來說，我國引導(dǎo)基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風(fēng)險補助、融資擔(dān)保及投資保障等。階段參股：是引導(dǎo)基金目前的主要運作模式，是指引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出，主要支持發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。在該模式下，引導(dǎo)基金按照創(chuàng)投母基金(FOFs)的方式運作，與創(chuàng)業(yè)

31、投資機構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，在此過程中，引導(dǎo)基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當(dāng)出資占股角色。子基金中引導(dǎo)基金的認(rèn)購比例一般不超過25%，且不能成為第一大股東。該運作方式能夠通過發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金引導(dǎo)民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。跟進投資：是指對創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)選定投資的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同投資。一般來說，創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)在選定投資項目后或?qū)嶋H完成投資一年內(nèi)，可以申請跟進投資。引導(dǎo)基金應(yīng)按創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額50%以下的比例跟進投資，且每個項目投資額不超過300萬元人民幣。引導(dǎo)基金跟進投資形成的股權(quán)委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)

32、管理。風(fēng)險補助：是指引導(dǎo)基金對已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)予以一定的補助。引導(dǎo)基金管理暫行辦法規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額的5%給予風(fēng)險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風(fēng)險補助資金主要用于彌補創(chuàng)業(yè)投資損失。投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)將正在進行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎勵。引導(dǎo)基金管理暫行辦法規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費用支出。4、引導(dǎo)基金的投資條件對于參股基金，政府引導(dǎo)基金均要求盡

33、量不參與子基金管理運作，尊重創(chuàng)投機構(gòu)決策程序及市場化管理運作。但是，部分引導(dǎo)基金還是會在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導(dǎo)基金要求在所扶持創(chuàng)投機構(gòu)的董事會或決策部門中至少須有1個席位，并行使相應(yīng)的權(quán)利;河北省中小科技企業(yè)引導(dǎo)基金以及石家莊市引導(dǎo)基金，均要求投資對象為公司制基金，并按股東權(quán)利執(zhí)行管理。(1)參股基金的注冊地與投資策略限制出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導(dǎo)基金僅要求基金注冊于本省?；鹱再Y本要求在3000萬至1億元不等，上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金甚至要求新參股設(shè)立的創(chuàng)投基金規(guī)模不少于2億元(

34、種子期基金規(guī)模原則上不少于1億元)。對于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險)投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。(2)參股基金的投資范圍限制首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;

35、湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構(gòu)項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實際上該引導(dǎo)基金基本實現(xiàn)了市場化運作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業(yè)限制行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴(yán)格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢

36、產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股自基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。(4)參股基金的投資階段限制投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)

37、投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對象的資金規(guī)模不得少于注冊資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。5、引導(dǎo)基金的退出方式由于引導(dǎo)基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導(dǎo)基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據(jù)指導(dǎo)意見的要求，引導(dǎo)基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑實現(xiàn)退出。

38、目前來說，引導(dǎo)基金的退出方式主要有兩種：一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán);二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。引導(dǎo)基金投資形成股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財政的原則和引導(dǎo)基金的運作要求，確定退出方式和退出價格。一般來說，引導(dǎo)基金的參股期限為5-10年，在被調(diào)研的50家引導(dǎo)基金中，尚無退出案例。四、引導(dǎo)基金的設(shè)立情況自從2005年十部委創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法發(fā)布，尤其是2008年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于促進創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見以來，地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的積極性顯著提高。根據(jù)投中研究

39、院統(tǒng)計，截至2013年12月份，目前中國政府共成立189家引導(dǎo)基金，累計可投資規(guī)模接近1000億元(以基金首期出資規(guī)模為準(zhǔn))，參股子基金數(shù)量超過270支。其中，2010年成立的蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期預(yù)期規(guī)模為150億元，若其募資完成，將成為國內(nèi)規(guī)模最大的政府引導(dǎo)基金，另外，2009年成立的北京股權(quán)投資發(fā)展基金規(guī)模達50億元，2011年成立的杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金規(guī)模達40億元，2010年成立的大連市股權(quán)投資引導(dǎo)基金規(guī)模為30億元。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，目前成立的多數(shù)引導(dǎo)基金規(guī)模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導(dǎo)基金超過50支。從地區(qū)分布來看，浙江省設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量最多，包括縣區(qū)

40、級引導(dǎo)基金在內(nèi)共有35支，其次是江蘇省，共設(shè)立引導(dǎo)基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區(qū)域，由此可以看出，當(dāng)?shù)刭Y本活躍度也是設(shè)立引導(dǎo)基金的重要基礎(chǔ)。北京、上海、廣東作為中國VC/PE投資最為活躍的三個區(qū)域，政府部門也積極擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)角色，三地已披露設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺之外的32個行政區(qū)中，有29個省(市、自治區(qū))已設(shè)立引導(dǎo)基金，既有省級引導(dǎo)基金，也有由地市或縣區(qū)級政府主導(dǎo)的引導(dǎo)基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個省份尚未有政府引導(dǎo)基金披露。表5全國政府引導(dǎo)基金區(qū)域分布情況圖2 2006年至今全國政府引導(dǎo)基金分布情況引導(dǎo)基金資金來源的不同，在一定程度上決

41、定了引導(dǎo)基金的運作模式。資金全部來源于政府財政出資的引導(dǎo)基金，其運作過程中一般會以發(fā)揮政府引導(dǎo)職責(zé)為主，對于子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段以及投資策略、注冊地等各個方面都會有一定的限制;而資金來源多樣化的引導(dǎo)基金，如由中新創(chuàng)投聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以及由成都高新投與中國進出口銀行聯(lián)合出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投，它們的運作相對市場化，不會對子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段等各方面進行限制，完全按照市場化的方式運作，多年以來積累了一定的投資經(jīng)驗，與一般的政府化引導(dǎo)基金相比，具有較高的基金管理能力及市場化水平。五、案例分析1、國內(nèi)案例深圳引導(dǎo)基金與同創(chuàng)偉業(yè)

42、深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立于2009年，總規(guī)模為30億元，是由深圳市人民政府出資設(shè)立的按市場化方式運作的政策性基金。其定位是發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)，通過參股創(chuàng)業(yè)投資基金，引導(dǎo)社會資金加大對深圳市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資，并重點投資處于初創(chuàng)期、早中期的創(chuàng)新型企業(yè)，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)和科技的發(fā)展，形成新的經(jīng)濟增長點。截至2012年9月，深圳市引導(dǎo)基金已完成參股子基金8只，與眾多知名創(chuàng)投機構(gòu)，如深創(chuàng)投、同創(chuàng)偉業(yè)、松禾資本、力合創(chuàng)投、達晨創(chuàng)投等均保持了良好的合作關(guān)系。深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會辦公室作為深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會下設(shè)機構(gòu)，為深圳市政府直屬事業(yè)法人單位，是引導(dǎo)

43、基金的日常管理部門，對外行使引導(dǎo)基金的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)業(yè)投資有限公司深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)業(yè)投資有限公司成立于2000年6月26日，注冊資本1億元人民幣，管理資產(chǎn)規(guī)模約80億元，是中國第一批專業(yè)創(chuàng)業(yè)投資公司，到目前為止，同創(chuàng)偉業(yè)已完成對國內(nèi)超過150家企業(yè)的投資，其中，上市企業(yè)有24家，并購轉(zhuǎn)讓回購20家，項目成功退出率超過50%。該公司為深圳和全國多家中小型企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)資金，協(xié)助企業(yè)規(guī)范運作、改善治理結(jié)構(gòu)、參與企業(yè)戰(zhàn)略決策、提高企業(yè)的盈利水平，并策劃企業(yè)上市，從而與企業(yè)實現(xiàn)共同成長。同創(chuàng)偉業(yè)成立14年以來，旗下共設(shè)立了5支南海成長系列基金，如下表所示：表6 同創(chuàng)偉業(yè)旗

44、下主基金基本情況今年7月份，同創(chuàng)偉業(yè)與深圳引導(dǎo)基金共同出資合作設(shè)立了一支創(chuàng)投子基金(深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)新節(jié)能環(huán)保創(chuàng)業(yè)投資企業(yè))，該子基金為有限合伙制，基金規(guī)模為2.5億元，主要投向節(jié)能環(huán)保行業(yè)。2、國外案例以色列引導(dǎo)基金與Infinity以色列政府引導(dǎo)基金為了推進本國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，幫助國內(nèi)初創(chuàng)期企業(yè)實現(xiàn)融資，促進本國創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，以色列政府于1993年1月?lián)芸?億美元設(shè)立了Yozma政府引導(dǎo)基金，主要宗旨在于建立以色列本土風(fēng)險投資市場，募集國內(nèi)私人資本，同時吸引國際投資者共同參與風(fēng)險投資，從而扶持以出口為主的以色列高科技企業(yè)的成長。Yozma政府引導(dǎo)基金由政府獨資設(shè)立的Yozma公司負(fù)責(zé)運

45、營管理，主要通過與國際知名的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)合資在以色列發(fā)起創(chuàng)業(yè)投資基金。在合資成立的子基金中，以色列政府出資額最高占比40%，私人資本則占到60%以上，因此政府的1億美元基金能夠帶動1.5億美元以上的私人資本，從而起到政府資金的杠桿放大作用。在投資范圍上，Yozma計劃要求子基金必須投資于早期階段的技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)，作為補償，政府給予私人投資者一項期權(quán)，私人投資者可以在子基金成立5年內(nèi)以事先確定好的較低價格購買政府在子基金中的份額。Yozma計劃要求其參股的創(chuàng)投子基金投資于通信、IT、生命生物科學(xué)、醫(yī)藥技術(shù)等領(lǐng)域的企業(yè)，重點是基礎(chǔ)設(shè)施和專利技術(shù)的企業(yè)。以色列政府創(chuàng)業(yè)投資基金的模式是“政府+民間資本

46、+海外資本”三者相融合的模式。這種多種資本相互融合的模式不僅增強了資本實力，而且有利于資源的優(yōu)勢互補。以色列政府創(chuàng)業(yè)投資基金的引導(dǎo)模式對于推動以色列本土創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展起到了很大的作用，如通過政府信用為有競爭力的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)輸送了資本;學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗，培養(yǎng)國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資人才;吸引了一些非常著名的機構(gòu)投資者進入以色列;充分利用國際資本市場，推動了國內(nèi)科技產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。英菲尼迪股權(quán)基金管理集團英飛尼迪股權(quán)基金管理集團(Infinity Group)是一家以色列私募股權(quán)投資基金，是世界領(lǐng)先的專注于中國市場的跨境基金管理集團，透過旗下18支基金(其中16支基金位于中國)管理著100億人民幣和7億美金的資

47、金。英飛尼迪得到國際投資者如以色列最大的多元化產(chǎn)業(yè)集團IDB集團和中國國家開發(fā)銀行等的鼎力支持。另外，基金還獲得中以兩國政府的有力支持。英飛尼迪集團的目標(biāo)是充分利用其在以色列、中國和北美所擁有的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)專利以及創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營管理經(jīng)驗，與中國市場上的領(lǐng)先企業(yè)建立牢固的合作關(guān)系、對其進行可靠有效的投資。英飛尼迪集團的第一支中國概念基金Infinity-CSVC成立于2004年，是中國最早的中外合作人民幣創(chuàng)業(yè)投資基金，獲得中國政府頒發(fā)的第一張非法人制中外合作創(chuàng)業(yè)投資基金的營業(yè)執(zhí)照。設(shè)立于2007年的Infinity I-China基金是英飛尼迪的第二支中以基金，管理著等值于3億美金的資金

48、(包括人民幣和美元)。自2010年開始，英飛尼迪在中國主要城市和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立了16支合作PE基金并通過引入成熟的技術(shù)和專利以支持中國地方經(jīng)濟的發(fā)展。新基金的設(shè)立標(biāo)志著繼2004年設(shè)立第一支人民幣基金和2009年設(shè)立第一支跨境基金之后，英飛尼迪進入了其“中國十年計劃”的第三階段。英菲尼迪與政府引導(dǎo)基金合作成立的子基金情況如下：表7 英菲尼迪與政府引導(dǎo)基金合作設(shè)立子基金情況六、引導(dǎo)基金發(fā)展過程中存在的現(xiàn)象與問題1、引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小募資渠道亟需擴充目前，我國政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小，據(jù)我們統(tǒng)計，全國29家省級引導(dǎo)基金中規(guī)模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經(jīng)濟欠發(fā)

49、達地區(qū)，引導(dǎo)基金的規(guī)模相對偏小，無法起到其應(yīng)有的引導(dǎo)作用。除此之外，目前國內(nèi)的引導(dǎo)基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充?；谝陨犀F(xiàn)象，投中研究院認(rèn)為，在引導(dǎo)基金的募資運作過程中，仍然存在很多問題：首先，我國LP市場發(fā)展尚不成熟，國開行、社保基金、保險等大型機構(gòu)LP偏少，民營企業(yè)和個人LP偏多，而且多數(shù)LP追求短期收益，長期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的資金來源狹窄，專業(yè)水平偏低;其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導(dǎo)致政策的連續(xù)性差，影響引導(dǎo)基金后續(xù)出資;第三，引導(dǎo)基金的投資人地域性強，全國性、產(chǎn)業(yè)性投資人少。

50、引導(dǎo)基金投資人主要為當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)，利益訴求復(fù)雜且限制條目繁多，協(xié)調(diào)困難，較難推動全國性的行業(yè)并購整合。2、引導(dǎo)基金投資限制條件偏多“擇地不擇優(yōu)”通過對各地區(qū)引導(dǎo)基金已出臺管理辦法的研究，我們發(fā)現(xiàn)目前多數(shù)引導(dǎo)基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理團隊在不同的地區(qū)均設(shè)立管理公司，有些要求合作基金必須注冊在本地。而且，很多引導(dǎo)基金基于政府扶持當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，對于子基金投資項目的地域分布也限制在本地，從而產(chǎn)生了“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。投中研究院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般運作時間不長、相對不成熟的引導(dǎo)基金對于投資階段及領(lǐng)域的限制更為嚴(yán)格，而且要

51、求基金投向本地的比例更高。一方面，這使得引導(dǎo)基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下;另一方面，由于在當(dāng)?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不敢與引導(dǎo)基金合作，長此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴(yán)重制約，無法達到其引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。另外，由于多數(shù)引導(dǎo)基金都是由地方財政出資，掛靠于地方財政廳或者財政投資公司的名下，可能會出現(xiàn)資金“左手倒右手”現(xiàn)象，從而使引導(dǎo)基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。3、引導(dǎo)基金政策導(dǎo)向與GP利益不一致兩者訴求存在分歧由于引導(dǎo)基金“社會服務(wù)”及“讓利于民”的特點，其政策導(dǎo)向與參股基金的收益導(dǎo)向存在天然的矛盾抵觸前者更

52、為注重資金的安全，不以盈利為目標(biāo)，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無法做到一致，一方面這將會嚴(yán)重影響基金的運作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導(dǎo)致“利益共享，而風(fēng)險不共擔(dān)”的局面，對于參股基金的收益及風(fēng)險控制等各個方面均會造成不利影響。4、引導(dǎo)基金專業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵機制由于引導(dǎo)基金是政府主導(dǎo)而非市場環(huán)境下自發(fā)成立，引導(dǎo)基金的管理團隊在市場認(rèn)知及專業(yè)能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調(diào)查等許多工作均需要借助第三方的其他機構(gòu)來完成，因此引導(dǎo)基金的整理運作效果必然大打折扣。另外，引導(dǎo)基金多以事業(yè)法人制成立，引導(dǎo)基金管理團隊內(nèi)部激勵機制基本無實現(xiàn)的可能性。作為政府全額撥款事業(yè)單位，引導(dǎo)基金的的經(jīng)費、部門預(yù)算和引導(dǎo)基金是完全分開的。因此，團隊的激勵只能體現(xiàn)在兩個方面：一是給予引導(dǎo)基金負(fù)責(zé)人提升行政級別的預(yù)期，享受政府待遇;二是對普通員工的待遇適當(dāng)提高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業(yè)型引導(dǎo)基金最可行有效的激勵機制。對于少部分以公司制成立的引導(dǎo)基金來說，對于公司管理團隊的激勵機制相對市場化，但此類做法與一些國有企業(yè)現(xiàn)行的管理制度和規(guī)范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國范圍仍有一定的難度。七、引導(dǎo)基金與市場化FOFs的區(qū)別1、引導(dǎo)基金