農(nóng)村小額貸款中的問題與法律措施杜萬軍

1、 . . . 農(nóng)村小額貸款中的問題與法律措施提要 我國自二十世紀(jì)九十年代借鑒外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)從孟加拉國引進(jìn)并在我國試點(diǎn)推廣農(nóng)村小額貸款以來，農(nóng)村小額貸款在支持新農(nóng)村發(fā)展、完善農(nóng)村金融市場、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長、提高農(nóng)民收入水平方面發(fā)揮了巨大的作用。然而，由于國際經(jīng)驗(yàn)與我國現(xiàn)實(shí)的差距，加上新事物自身發(fā)展有一個(gè)不斷適應(yīng)過程，小額貸款的在實(shí)際運(yùn)作在遭遇各種阻礙。針對小額貸款存在的諸多問題，國學(xué)者從實(shí)際出發(fā)，提出了從制度上和法律上的許多對策。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的大背景下，農(nóng)村小額貸款能否在拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定上發(fā)揮意義重大。本文在對眾多學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出對農(nóng)村

2、小額貸款現(xiàn)存的問題和相關(guān)的解決問題的措施，使得農(nóng)村小額貸款真真正正的服務(wù)農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康、和諧發(fā)展。關(guān)鍵詞：農(nóng)村小額貸款 資金來源 信用保障 風(fēng)險(xiǎn)保障農(nóng)村小額貸款的現(xiàn)代模式起源于孟加拉國的“鄉(xiāng)村銀行”，簡稱“GB 模式”?！癎B 模式”是20 世紀(jì)六十年代由孟加拉吉港大學(xué)教授穆哈默德尤那斯博士提出的一種信貸資金支持模式，其旨在消除孟加拉農(nóng)村絕對貧困的辦法的不完善。1993 年中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所首先將孟加拉小額信貸模式引入中國，成立“扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”，開始了小額信貸在中國的發(fā)展歷程，并于1994 年率先在省易縣開始小額信貸的實(shí)驗(yàn)，完全按照“GB 模式”運(yùn)作。1997 年中國政府

3、開始了小額信貸的試點(diǎn)，并在1998 年開始在較大圍推廣。隨著十多年的發(fā)展，農(nóng)村小額貸款在全國圍已經(jīng)逐步完善，然而在運(yùn)行中存在的問題卻不容忽視。諸如貸款自己來源問題、信用問題、政府干預(yù)與貸款組織之間的管理與協(xié)調(diào)問題突出。如何有效地開展農(nóng)村小額扶貧貸款，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再創(chuàng)業(yè)，對于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定和諧顯得尤為重要。目前，中國農(nóng)村小額貸款主要存在以下問題：（一）信用體系不健全和農(nóng)民信用意識的缺乏導(dǎo)致小額信貸風(fēng)險(xiǎn)較大我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民個(gè)人信用意識淡薄，而國信用制度的建設(shè)相對滯后。健全完善的信用體系也是我國農(nóng)村小額信貸可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素。信用是農(nóng)戶貸款的基礎(chǔ)，信用問題處理不得法

4、，會給我國小額信貸帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。將貧困和低收入客戶作為服務(wù)目標(biāo)，提供特定的適合不同客戶層的金融服務(wù)，是小額信貸項(xiàng)目區(qū)別于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)金融服務(wù)以與傳統(tǒng)扶貧項(xiàng)目的本質(zhì)特征。1999年4月，中國農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”扶貧到戶貸款管理辦法規(guī)定向貧困農(nóng)戶提供低息貸款時(shí)，無須農(nóng)戶提供擔(dān)保抵娜進(jìn)一步簡化了農(nóng)村小額信貸的辦理程序，很大程序上為廣大農(nóng)戶解決了貸款難問題。但目前的情況不容樂觀，我國農(nóng)村小額信貸信用制度不健全，致使其對貧困農(nóng)戶的激勵機(jī)制和約束機(jī)制相對滯后。目前我國商業(yè)銀行經(jīng)營小額信貸的過程中存在如下問題:由于系統(tǒng)、完善的信用體系的缺失，不符合小額貸款條件的農(nóng)戶往往在未能通過審查的情況下就能利用

5、各種不正當(dāng)關(guān)系取得貸款，個(gè)別農(nóng)戶甚至惡意拖欠貸款，還有個(gè)別農(nóng)戶將其獲得的小額貸款轉(zhuǎn)手放高利貸以牟取不法利益。由于廣大受惠貸款者的信用問題，小額信貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸集中，如果小額信貸機(jī)構(gòu)本身承受了過重的貸款風(fēng)險(xiǎn)，那就無法完成自身的健康良性發(fā)展。另外，農(nóng)民認(rèn)識上的偏差加上政府部門教育引導(dǎo)不力、信用社宣傳教育不夠以與農(nóng)民自身誠信意識不足等原因，導(dǎo)致部分農(nóng)戶對小額農(nóng)貸的認(rèn)識錯誤，認(rèn)為小額農(nóng)貸就是救災(zāi)款、扶貧款、救濟(jì)款，人人有份。看到別人能貸，自己有“不貸白不貸”的心理，有的人甚至認(rèn)為這種貸款可以不還，可以不付利息。有的貸到錢后，不是用于發(fā)展生產(chǎn)，而是挪作他用。有償還能力的也不主動還款。并且對部分賴債戶

6、、逃債戶、釘子戶的催收措施軟弱也間接助長了農(nóng)村信用環(huán)境的惡化。較差的信用環(huán)境給農(nóng)村信用社經(jīng)營形成了很大的風(fēng)險(xiǎn)，信用社中壞賬、死賬累積，致使農(nóng)村信用社往往是“收回多少，貸出多少”，從一定程度上影響到農(nóng)村小額貸款的持續(xù)發(fā)展。政府的教育引導(dǎo)不力也是一個(gè)問題，很多方面流于形式，宣傳的深度和廣度不夠，部分政府工作人員認(rèn)為只要把錢用于農(nóng)民、農(nóng)村、把錢貸出去就可以，也在一定程度上影響了小額貸款的良性發(fā)展。（二）資金來源渠道偏少，小額貸款的發(fā)展受制于資金問題的多渠道解決。目前，我國農(nóng)村小額貸款的資金大部分來自于農(nóng)村信用合作社，部分地區(qū)的中國農(nóng)業(yè)銀行也參與到這個(gè)過程中。但這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)村的貸款需求。而且銀

7、行對于貸款的農(nóng)戶條件限制過多，滿足條件的不一定需要貸款，需要貸款的經(jīng)濟(jì)條件可能達(dá)不到銀行的申請條件，這一條件上的錯位是的銀行有錢貸不出去，想貸款的貸不來。另外，由于我國仍實(shí)行一定的利率管制，對于高利貸仍相當(dāng)敏感，對于小額貸款來說，如果無法采用高利率，其經(jīng)營往往難以持續(xù)?，F(xiàn)在民間的貸款非常發(fā)達(dá)，與小額貸款形成直接的對比，但是目前我國利率管制和法律地位的不明確，小額貸款模式實(shí)際難以與民間非正規(guī)的發(fā)達(dá)的信貸進(jìn)行競爭。農(nóng)戶的資金需求相當(dāng)大，但他們中的絕大多數(shù)首先是向親朋近鄰籌借，其次是向農(nóng)信社等國家金融機(jī)構(gòu)申請貸款，甚至求助于高利貸，在管制條件下，小額貸款模式根本無用武之地。加上小額貸款手續(xù)繁瑣，申請

8、條件嚴(yán)格，很多農(nóng)戶寧愿多花錢在民間貸款也不愿意想農(nóng)村小額貸款組織辦理。（三）貸款風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的缺乏，增加了小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)成本。農(nóng)村小額貸款本身風(fēng)險(xiǎn)較大，資金來源途徑缺乏，還款風(fēng)險(xiǎn)較大。但是目前農(nóng)村小額貸款為相應(yīng)國家政策，促進(jìn)新農(nóng)村作為新經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)，大力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，目前的小額貸款不僅利率低，而且是以“無抵押”的形式放貸出去的。有的地方政府為進(jìn)一步支持農(nóng)村的建設(shè)從財(cái)政撥款支付農(nóng)民貸款的利息部分，這就變相地使農(nóng)村小額貸款變成了“無利息、無抵押”的高風(fēng)險(xiǎn)貸款。并且貸款的對象是信用程度普遍較低的農(nóng)民群眾，還款能力差，信用程度偏低，這也無形中增加了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸壓力。農(nóng)業(yè)本身就

9、是高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，投資收益周期較長，加上受市場不確定因素和自然災(zāi)害的影響，農(nóng)民用于農(nóng)業(yè)投資的小額貸款存在無法按時(shí)還款的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民無法按時(shí)還款，農(nóng)村小額貸款壓力極大，一旦資金周轉(zhuǎn)不靈，便陷入無法自拔的境地。風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的不到位，是的小額貸款在夾縫中成長緩慢，嚴(yán)重影響了自身的存在于健康良性的發(fā)展。(四)政府對農(nóng)村小額貸款過度干預(yù)與監(jiān)管責(zé)任和措施的缺位在小額信貸發(fā)展初期我國的小額貸款被賦予了扶貧的職責(zé)，小額信貸的開展更多的是政府實(shí)現(xiàn)扶貧政策的一種手段，而不是實(shí)現(xiàn)贏利性的目標(biāo)。自身的無法盈利使得在市場經(jīng)濟(jì)的今天，小額貸款無法保障自身的運(yùn)營。在實(shí)際運(yùn)營中，在經(jīng)營管理維護(hù)資本承擔(dān)潛在經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)還要承擔(dān)較

10、低的利率，最重要的是還要擔(dān)負(fù)起涉農(nóng)資金政策性投入的任務(wù)。大多數(shù)小額信貸金融機(jī)構(gòu)并沒有完全獨(dú)立于政府成為自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)，相反，他們其實(shí)是從屬于地方政府，受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織，以至于這些小額信貸機(jī)構(gòu)的官員或者主要管理人員都是受政府委派的。這樣一來，小額信貸自身業(yè)務(wù)的開展以與其經(jīng)營管理在很大程度上受到地方政府對小額信貸的控制和參與程度的影響。小額信貸的本質(zhì)屬性是扶貧性質(zhì)的，如果政府對于當(dāng)?shù)馗鞣N扶貧計(jì)劃介入干預(yù)過多，都會在不同程度上影響小額信貸緩解貧困的效果。由此以來，政府對于小額信貸機(jī)構(gòu)的過度干預(yù)不僅使其經(jīng)營效率低下，還會導(dǎo)致小額信貸機(jī)構(gòu)無法進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)行。 在政府過度干預(yù)的同

11、時(shí)，我國小額信貸還存在監(jiān)管權(quán)限和措施不當(dāng)?shù)膯栴}。實(shí)踐證明，小額貸款本身運(yùn)行存在諸多問題，如果沒有對小額信貸實(shí)行有效的監(jiān)管，那么風(fēng)險(xiǎn)將會比一般商業(yè)銀行來得更高。而我國當(dāng)前對小額信貸的監(jiān)管存在諸多問題:首先，小額信貸的監(jiān)管具有隨意性和非規(guī)性的特點(diǎn)。依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，小額信貸機(jī)構(gòu)本身并不是法律意義上的金融機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行不能由正規(guī)的法律規(guī)比如中國人民銀行法、商業(yè)銀行法等來指導(dǎo)，對小額信貸活動本身的規(guī)只散見于一些通知、決定和意見中，并沒有上升到法律法規(guī)層面，這種非制度化，額信貸法律制度的構(gòu)建與完善非正規(guī)化的管理模式嚴(yán)重阻礙了小額信貸的可持續(xù)發(fā)展。其次，我國當(dāng)前對于非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)管部

12、門和系統(tǒng)的監(jiān)管制度。原因在于，法律上并沒有賦予非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)以合法的身份和地位，沒有相應(yīng)的市場準(zhǔn)入機(jī)制。我國商業(yè)銀行法規(guī)定:設(shè)立商業(yè)銀行，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。未經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得從事吸收公眾存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，任何單位不得在名稱中使用“銀行”字樣?；诖艘?guī)定，我國現(xiàn)有的非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)在登記注冊時(shí)不是普通公司法人，就是社會團(tuán)體法人，無論哪一種都不具備法律規(guī)定的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的屬性，而只有法律法規(guī)規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)在開展小額信貸業(yè)務(wù)時(shí)才會受到國家金融監(jiān)督管理部門銀監(jiān)會的監(jiān)管。就目前的情況來看，非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)主要由央行以與當(dāng)?shù)卣?/p>

13、根據(jù)一些臨時(shí)性的規(guī)定對其加以領(lǐng)導(dǎo)，但由于沒有一個(gè)制度化的監(jiān)管體系，對監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)沒有科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)識，勢必會造成人員的專業(yè)化能力和管理經(jīng)驗(yàn)不足，部權(quán)責(zé)不明，管理標(biāo)準(zhǔn)模糊化，而這些并不能為小額信貸的長遠(yuǎn)發(fā)展提供有力的幫助。針對以上問題，解決風(fēng)險(xiǎn)的信用問題，從法律上認(rèn)可小額貸款組織的合法地位，提出對策如下：（一）在強(qiáng)化農(nóng)村信貸環(huán)境，提高農(nóng)民信用意識。要加強(qiáng)農(nóng)村小額貸款組織部管理和農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)。防小額農(nóng)貸的道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從控制度入手。首先，要嚴(yán)格把好農(nóng)戶準(zhǔn)貸額度評定關(guān)。這是把好農(nóng)戶小額信用貸款資格、貸款額度等環(huán)節(jié)的關(guān)鍵，直接關(guān)系到貸款能否順利收回。因此，小額貸款機(jī)構(gòu)必須組織經(jīng)驗(yàn)豐富、綜合能力強(qiáng)的資信評定

14、員，依靠鄉(xiāng)村干部，深入農(nóng)村和農(nóng)戶，充分了解農(nóng)戶的信用、經(jīng)濟(jì)狀況，認(rèn)真分析研究，客觀地評定農(nóng)戶信用等級，同時(shí)要用科學(xué)的方法合理地核定貸款額度。但是這一舉措成功落實(shí)的前提是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的工作人員具有較高的責(zé)任心和素質(zhì)，能夠嚴(yán)格依照程序、盡職盡責(zé)地完成小額貸款的放貸與回收工作。而事實(shí)上，在農(nóng)村地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)中，信貸工作人員力量明顯不夠，削弱了對農(nóng)戶小額貸款的到期清收力度。而有的信貸人員存在重企業(yè)、輕農(nóng)戶的模糊認(rèn)識，認(rèn)為農(nóng)戶貸款是人在賬不爛，所以農(nóng)戶貸款逾期也不與時(shí)催收，因此造成貸款逾期不聞不問，借款農(nóng)戶下落不明，導(dǎo)致農(nóng)戶貸款不良比率有增無減。制約農(nóng)村小額貸款持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸一個(gè)就是信用缺失問題。就

15、貸款的抵押問題而言，可以在農(nóng)民申請貸款的同時(shí)對其貸款所投資項(xiàng)目進(jìn)行估價(jià)以作抵押，其最終目的并不在于以農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)抵償貸款，而是通過這一機(jī)制，對農(nóng)民的還款加以監(jiān)督和約束，以此來提高農(nóng)村小額貸款的還款率。同時(shí)，為保證農(nóng)民在貸款期限按期還款，要求金融機(jī)構(gòu)要做好貸后的監(jiān)督檢查工作，一方面需要當(dāng)?shù)卣o予貸款的農(nóng)戶以農(nóng)業(yè)技術(shù)上的指導(dǎo)；另一方面也需要金融機(jī)構(gòu)工作人員定期對貸款農(nóng)戶進(jìn)行核查，尤其是對貸款的使用去向要做詳細(xì)的掌握。在此基礎(chǔ)上建立起農(nóng)民誠信記錄，作為農(nóng)民申請小額貸款資格評定的依據(jù)，為農(nóng)村小額貸款的后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。（二）拓寬農(nóng)村融資渠道，規(guī)農(nóng)村金融市場。有的小額貸款機(jī)構(gòu)通過金融制度創(chuàng)新營造農(nóng)村資金

16、流入、周轉(zhuǎn)機(jī)制，即考慮放開利率，使利率完全覆蓋小額貸款成本。但是，考慮到我國國情、農(nóng)村實(shí)際、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和國家的支農(nóng)政策，利率不能完全放開。利率自主在一定程度上也會造成農(nóng)村金融市場的混亂，不利于政府的監(jiān)管。另外，高利率也不能解決農(nóng)貸較高的不確定性風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，必須建立一種資金向農(nóng)村的流入機(jī)制，這就需要政府的推進(jìn)和制度創(chuàng)新。在我國現(xiàn)階段政府對農(nóng)村貸款的一定貼補(bǔ)是必要的，新農(nóng)村金融制度的設(shè)計(jì)應(yīng)是“政策補(bǔ)貼、優(yōu)惠利率、商業(yè)性金融運(yùn)作”。國家的扶植政策，不是建立專門的農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)，而是對支農(nóng)金融業(yè)務(wù)（如農(nóng)村小額貸款等）進(jìn)行政策貼補(bǔ)。當(dāng)然也可適當(dāng)放開農(nóng)貸利率以求市場機(jī)制與政策機(jī)制的最優(yōu)組合。同時(shí)，農(nóng)

17、村小額貸款等支農(nóng)金融業(yè)務(wù)的發(fā)放主體也不應(yīng)僅是農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行，而是所有有條件的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，這也有利于形成供方競爭機(jī)制。有條件的地方可以探索多層次、縱深層次的融資機(jī)制，鼓勵大中小企業(yè)參與融資，在確保小額貸款機(jī)構(gòu)安全運(yùn)營的基礎(chǔ)上，可以給予融資企業(yè)一定的優(yōu)惠條件，比如優(yōu)先放款、減低貸款利率等。在小額貸款機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)基金充足的情況下，也可以給融資企業(yè)一定的投資回報(bào)。也可以鼓勵有條件的農(nóng)戶參與其中，增強(qiáng)融資渠道，充實(shí)小額貸款機(jī)構(gòu)的貯備資金。（三）建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，減少不良貸款?？梢杂傻胤秸疇款^試點(diǎn)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，用于彌補(bǔ)因自然災(zāi)害等不可抗拒因素形成的農(nóng)村小額信貸損失。建立農(nóng)村保險(xiǎn)制度，完

18、善農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保體系。為了分散和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，可以在農(nóng)村推行農(nóng)村保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體，提高貸款當(dāng)事人的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由信用社和保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)。省洪湖縣國壽保險(xiǎn)公司與農(nóng)村信用社成果經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)放小額貸款時(shí)，小額貸款人需購買與貸款額同等保險(xiǎn)金額的人身意外傷害保險(xiǎn)，費(fèi)率一般為1，并與信用社約定一旦發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任圍的事故，所獲得的保險(xiǎn)金給付應(yīng)優(yōu)先償還貸款，以減少農(nóng)村小額貸款還貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，鼓勵社會各方出資建立農(nóng)村小額貸款擔(dān)保服務(wù)組織，解決農(nóng)戶貸款擔(dān)保難的問題，為金融機(jī)構(gòu)大力開展農(nóng)村小額貸款搭建風(fēng)險(xiǎn)控制平臺。目前已經(jīng)實(shí)行的、并被證明有一定成效的是“GB 模式”中的經(jīng)驗(yàn)多戶聯(lián)保。所謂“多戶聯(lián)?！?/p>

19、就是實(shí)行貸款的連帶責(zé)任制，借貸人需參加由不含直系親屬的5 人組成的互助互保貸款小組，再由68 個(gè)小組組成一個(gè)中心。為了建立小組成員間的相互幫助、監(jiān)督和形成組制約機(jī)制，要求借貸人各拿出少量資金，共同建立救濟(jì)基金，用于緊急情況時(shí)幫助借款人還款。這一模式可以通過成員間的相互制衡從一定程度上緩解信用缺失的問題，同時(shí)也從另一個(gè)角度說明“無利息、無抵押”的農(nóng)村小額貸款在當(dāng)前中國農(nóng)村是行不通的。另有部分學(xué)者提議大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、建立擔(dān)保機(jī)制以與補(bǔ)償損失的風(fēng)險(xiǎn)制度，通過建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度、設(shè)立財(cái)政擔(dān)?；穑瑥浹a(bǔ)小額農(nóng)貸推行后可能帶來的貸款風(fēng)險(xiǎn)。然而，以我國目前的保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展水平，尤其是我國農(nóng)村的社會保障水平，還無

20、法通過保險(xiǎn)機(jī)制來保證農(nóng)民貸款的有效償還。在我國農(nóng)村的各項(xiàng)社會保障制度中，以新型農(nóng)村合作醫(yī)療開展的比較成功，而其建立的基礎(chǔ)是農(nóng)民籌資極小一部分，更主要的是由中央和地方政府來承擔(dān)龐大的醫(yī)療資金，農(nóng)民可以判斷出他們能夠從這項(xiàng)制度中受益，所以才會加入合作醫(yī)療。但對于建立用于預(yù)防不良貸款的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言，本身保金的交付比例就是一個(gè)值得爭議的問題：保金過低，起不到預(yù)防不良貸款的作用；保金過高，則使農(nóng)村小額貸款的扶貧作用大打折扣。因此，農(nóng)村農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的設(shè)立應(yīng)指向農(nóng)民的投資項(xiàng)目。因?yàn)閷τ谔峁┵J款的金融機(jī)構(gòu)來說，風(fēng)險(xiǎn)的主要來源不是貸款本身，而是農(nóng)民將貸款所投放的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，是由于市場不確定因素和自然災(zāi)害等帶來的高風(fēng)險(xiǎn)

21、。因此，給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投保，增強(qiáng)農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，才能從根本上確保農(nóng)村小額貸款的還款率。政府可以運(yùn)用農(nóng)業(yè)稅等農(nóng)村財(cái)政資金的部分或者全部建立農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)基金，用于在農(nóng)業(yè)遭受重大自然災(zāi)害時(shí)，彌補(bǔ)由此給農(nóng)戶帶來的損失，特別是貧困農(nóng)戶使用小額貸款發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)遭受的損失。此外我們也有必要修改保險(xiǎn)法規(guī)，鼓勵和支持保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，建立農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)制度。國家應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金，對因自然因素導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)損失進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵以社會參與方式分散和化解風(fēng)險(xiǎn)，減少農(nóng)民損失，降低小額信貸項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。對于投保的農(nóng)業(yè)重大自然災(zāi)害的農(nóng)戶，在使用小額貸款時(shí)，應(yīng)當(dāng)在貸款利率上給予相應(yīng)的優(yōu)惠。因?yàn)橥侗＾r(nóng)戶的小額貸款風(fēng)險(xiǎn)

22、相對較低，優(yōu)惠的利率可以進(jìn)一步鼓勵農(nóng)戶在使用小額貸款時(shí)投保。另外，對存貸結(jié)合或己轉(zhuǎn)化為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額信貸組織，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)救助制度，具體包括風(fēng)險(xiǎn)救助的條件、救助原則、救助方式等，以保障金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。還可以探索小額貸款擔(dān)保制度，農(nóng)戶在向小額擔(dān)保公司貸款時(shí)，可以在貸款上設(shè)立物保或者人保，一旦貸款人無法還款的情況出現(xiàn)，就可以向保證人追償或者行使擔(dān)保物權(quán)，在最大程度上減少損失，維護(hù)小額貸款機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，減少不良貸款。（四）建立健全農(nóng)村小額信貸相關(guān)的法律法規(guī)目前，我國從事小額信貸的機(jī)構(gòu)主要是各類商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和非政府組織，對于各類商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，我國主要針對農(nóng)業(yè)銀行以與農(nóng)村信用社做出了

23、相關(guān)規(guī)定。中央銀行分別頒布了農(nóng)村信用社小額信用貸款管理暫行辦法和農(nóng)村信用社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見，提出了“一次核定，隨用隨貸，余額控制，周轉(zhuǎn)使用”的政策，并在此基礎(chǔ)上提出小組聯(lián)保、小組基金、強(qiáng)制儲蓄等政策。但這些針對農(nóng)村信用社的規(guī)定主要是把農(nóng)村小額信貸作為一種實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的手段，缺乏長期的戰(zhàn)略和可持續(xù)目標(biāo)的設(shè)計(jì)。而對于一些非政府組織的小額信貸扶貧項(xiàng)目主要是以捐贈人和政府之間的協(xié)議作為非正式的經(jīng)營許可，處于一種臨時(shí)性的法律地位，并沒有正式的法律法規(guī)加以保障。除了中國社科院的扶貧社和鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會得到了中國人民銀行的正式授權(quán)和書面批準(zhǔn)外，其余的非政府組織在經(jīng)營主體資格上都缺乏規(guī)性和明確性，對于這些主體資格模糊的地方性、民間性的小額信貸機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡快出臺相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)制，以此明確信貸雙方的權(quán)利和義務(wù)。要盡快建立地方性農(nóng)村小額信貸管理?xiàng)l例和相關(guān)的法律法規(guī)，確立小額貸款機(jī)構(gòu)的合法地位，使各類