從分權(quán)制企業(yè)到多中心自主治理制度-最新文檔

1、從“分權(quán)制企業(yè)”到多中心自主治理制度公共事物的治理之道：集體行動制度的演進(jìn)是諾貝爾 經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者埃莉諾 ?奧斯特羅姆教授的經(jīng)典之作。在此書中 奧斯特羅姆從第三域視角， 采用制度分析和經(jīng)驗研究的方法， 以 個案研究作為實證基礎(chǔ)， 探討了政府與市場之外“另一只看不見 的手”自主治理公共資源的可能性。 下面筆者順著奧斯特羅 姆的思路對全書內(nèi)容作整體概述。針對“如何對由許多人共用的自然資源實行最佳治理”問 題，傳統(tǒng)政策制定者依據(jù)三種富有影響的模型，即加勒特?哈丁的“公地悲劇”、囚犯困境博弈和曼瑟爾 ?奧爾森的“集體行動 邏輯”， 認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實行集權(quán)式的政府規(guī)制或者完全的私有化， 除 此之外別無選擇。

2、奧斯特羅姆認(rèn)為這些模式本身存在著約束條件 固定不變、沒有考慮實際動態(tài)場景的變化等缺陷，因此，政策制 定者對模型的隱喻性使用勢必會得出悲觀和冷酷的結(jié)論。 接著奧 斯特羅姆從博弈論角度反駁了以利維坦和私有化為“唯一”解 決方案的觀點， 創(chuàng)造性地提出了理論上的替代解決方案： 自籌資 金的合約實施博弈， 由私人代理人作為執(zhí)行者。 事實上現(xiàn)實世界 已經(jīng)存在很多經(jīng)驗性的替代解決方案， 比如土耳其阿蘭亞的近海 漁場所實施的那種自主治理的制度安排。 理論模型與復(fù)雜現(xiàn)實之 間的巨大差異， 要求政策方案制定者在政府與市場之外探尋第三 種解決方案， 并發(fā)展由經(jīng)驗支持的自主組織和自主治理的集體行動理論。在闡述分析框架

3、之前，奧斯特羅姆首先界定了作為她研究 對象的公共池塘資源和資源單位，以及在復(fù)雜而不確定情況中影 響理性占用者個人策略選擇的四個變量：預(yù)期收益、預(yù)期成本、 內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率。然后她考察了在公共池塘資源環(huán)境中相互依 存的人們所面臨的一般問題， 即如何通過組織避免獨立行動的不 利后果或者通過協(xié)調(diào)策略獲得較高收益。根據(jù)企業(yè)理論和國家理 論，這個一般問題是由外部代理人解決的，但是這兩個理論沒有辦法解決一群集體行動的委托人所面臨的新制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督問題。為了解決這些集體行動問題， 奧斯特羅姆認(rèn)為 應(yīng)該進(jìn)行多層次分析，包括技術(shù)變遷分析和制度變遷分析。接下來奧斯特羅姆引用實證研究，用三章的篇幅探討

4、了有 關(guān)自主組織和自主治理公共池塘資源成功與不成功的經(jīng)驗性案 例。第一類案例涉及瑞士（托拜爾）、日本（平野莊、中生莊和 良本家莊）的高山草場和森林的社群保有權(quán)，以及西班牙（巴倫 西亞、木爾西亞和澳瑞輝拉、阿里坎特）的韋爾塔灌溉制度和菲 律賓桑赫拉的灌溉社群，通過對這些案例的探討， 奧斯特羅姆詳 細(xì)闡述了可信承諾問題和相互監(jiān)督問題的解決，并由此歸納出描述強有力的公共池塘資源制度特征的八項設(shè)計原則，即清晰界定邊界、使占用者和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致、集體選擇的制度安排、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權(quán)的最低限度 的認(rèn)可和分權(quán)制企業(yè)。但是由于第一類案例沒有涉及制度供給問題，因此為了闡 釋新制

5、度的供給，奧斯特羅姆引入了第二類案例。 她考察了大洛 杉磯地區(qū)南部三個地下水流域（雷蒙德流域、西部流域和中部流 域），通過對這些地區(qū)的水權(quán)博弈、訴訟博弈、企業(yè)家博弈和多 種的公共企業(yè)博弈的詳細(xì)分析， 奧斯特羅姆認(rèn)為，為理解這些地 下水流域漸進(jìn)、連續(xù)和自主轉(zhuǎn)化的制度變遷的過程，制度分析家應(yīng)把制度供給和制度變革統(tǒng)一在同一個分析框架中，把憲法選擇和集體選擇統(tǒng)一起來思考問題。在完成了對一系列成功案例的考察后，奧斯特羅姆又從反 面考察了一些失敗的案例，從反面總結(jié)公共池塘資源治理失敗的 制度原因。其中若干制度完全失敗的案例包括土耳其勃德拉姆和 伊茲米爾灣近海漁場、加利福尼亞圣貝納丁諾縣的地下水流域、 斯里

6、蘭卡馬維爾漁場以及斯里蘭卡的內(nèi)地灌溉系統(tǒng)，這些公共池塘資源的占用者難以建立一套限制進(jìn)入和限制使用的有效規(guī)則。 制度脆弱的案例以加拿大的新斯科舍和紐芬蘭的近海漁場為代 表，這兩個地方的公共池塘資源系統(tǒng)沒有得到全國政府認(rèn)可。之后奧斯特羅姆以簡潔直觀的圖表形式呈現(xiàn)了她所涉獵的案例與 她概括的八項設(shè)計原則的契合狀況，并分別給出了制度績效評 價，發(fā)現(xiàn)在這些失敗的案例中， 沒有一個公共池塘資源滿足八項 設(shè)計原則中的三個以上。在全書的最后一章，奧斯特羅姆從實證研究轉(zhuǎn)入理論研究。 她首先探討了制度選擇的分析框架，認(rèn)為影響個體策略選擇的主要內(nèi)部變量包括預(yù)期收益、預(yù)期成本、內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率，人們 的決策取決于預(yù)期

7、收益與預(yù)期成本的比較，而這兩者有時受內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率的影響。奧斯特羅姆列出了九個影響收益評價的環(huán) 境變量、七個影響轉(zhuǎn)換成本評價環(huán)境變量、 六個影響監(jiān)督和實施 成本評價的環(huán)境變量以及共有規(guī)范和其他機會的評估也會通過 影響當(dāng)事人的貼現(xiàn)率和內(nèi)在規(guī)范從而影響制度的收益和成本評 價。在以上分析的基礎(chǔ)上，奧斯特羅姆進(jìn)一步分析了制度變遷的 過程，之后對制度變遷進(jìn)行了預(yù)測， 認(rèn)為即使制度變遷的收益超 過成本，由于規(guī)避責(zé)任、搭便車、機會主義的存在，人們也未必 采納新制度。在這個問題上，促進(jìn)型的外部政治環(huán)境可以起到積 極的作用。在探討了一些自主組織和自主治理公共池塘資源成功的經(jīng) 驗性案例之后，奧斯特羅姆從這些案例

8、的共同點出發(fā)，將描述強有力的公共池塘資源制度特征的設(shè)計原則高度概括為八項，并指出最后一項“分權(quán)制企業(yè)”對于更復(fù)雜、持續(xù)時間更長的公共池塘資源制度不可或缺。在以下部分筆者針對奧斯特羅姆所謂“分權(quán)制企業(yè)”談?wù)勛约旱囊稽c看法。在分析“分權(quán)制企業(yè)”前，首先必須對分權(quán)制有清楚的認(rèn) 識。分權(quán)制最初應(yīng)用于國家政治結(jié)構(gòu)， 它是指下級機關(guān)在自己管 轄的權(quán)限內(nèi)，能獨立自主地決定問題， 而上級組織不加干涉的領(lǐng) 導(dǎo)體制；上級行政機關(guān)或行政首長給予下級充分的自主權(quán)，下級 可以獨立進(jìn)行決策和管理。 與科層等級制不同，分權(quán)制體系內(nèi)部不存在命令服從關(guān)系，所以其體系內(nèi)部多層級的治理結(jié)構(gòu)，并不意味著自主性的消失，它反而可以使下級

9、因地制宜貫徹上級指 示，充分發(fā)揮自己的智慧和才干，從實際情況出發(fā)，依據(jù)不同的 特點去處理問題，充分發(fā)揮本地的長處和優(yōu)勢。分權(quán)制發(fā)展到后來逐步應(yīng)用于企業(yè)管理，很多現(xiàn)代西方企業(yè)特別是大企業(yè)普遍采用這種組織結(jié)構(gòu)形式。對企業(yè)來講，分權(quán)制的組織結(jié)構(gòu)可以分為兩種，一是職能分權(quán)制（直線職能制）， 二是聯(lián)邦分權(quán)制（事業(yè)部制）。職能分權(quán)制是從企業(yè)內(nèi)部的職能 著手，根據(jù)職能的不同分成不同的部門和層級， 其本質(zhì)是集權(quán)的， 而且等級森嚴(yán)。它采用的是金字塔式的結(jié)構(gòu)， 所以隨著企業(yè)的發(fā) 展，層級會越來越多，最終官僚特點的大企業(yè)病就會暴露出來， 制約企業(yè)的發(fā)展。而聯(lián)邦分權(quán)制則是從企業(yè)的外部審視企業(yè)，根據(jù)企業(yè)的目標(biāo)和要求將企

10、業(yè)分成若干個相對獨立的事業(yè)部，各事業(yè)部的負(fù)責(zé)人對本事業(yè)部承擔(dān)主要的責(zé)任。 聯(lián)邦分權(quán)制是真正的 以人為本，它從人的本性出發(fā)，最大的發(fā)揮人的潛能，所以更加 有利于企業(yè)的發(fā)展壯大。依據(jù)從企業(yè)角度對分權(quán)制的劃分， 筆者認(rèn)為奧斯特羅姆 所說的“分權(quán)制企業(yè)”比較接近聯(lián)邦分權(quán)制，二者有著共同的要義。以奧斯特羅姆列舉的菲律賓灌溉社群為例，一個范圍內(nèi)灌溉社群的人們以土地共享合約建立起桑赫拉，然后幾個大的桑赫拉再組成桑赫拉聯(lián)盟或者桑赫拉聯(lián)合會。即便組成桑赫拉聯(lián)盟，每 一個桑赫拉卻都是互相獨立的組織， 灌溉社群的灌溉者具有中心作用：他們自己決定自己的規(guī)則，選擇自己的官員（包括桑赫拉的“能人” 執(zhí)行官、桑赫拉的秘書、

11、司庫和廚師，大一點的 桑赫拉還要選領(lǐng)班和隊的領(lǐng)導(dǎo)），保衛(wèi)自己的制度，維護(hù)自己的 渠道。也就是說在這些具有兩個明顯層級的灌溉系統(tǒng)聯(lián)盟中，真正的自主治理主體是桑赫拉內(nèi)部的成員一一灌溉者，聯(lián)盟只是領(lǐng)導(dǎo)者。這與聯(lián)邦分權(quán)制將經(jīng)營自主權(quán)下放到各事業(yè)部不謀而合。奧斯特羅姆認(rèn)為“分權(quán)制企業(yè)”原則適用于大而復(fù)雜的場 景，但對這一原則的重要性著墨不多，筆者認(rèn)為對于規(guī)模更大、 更復(fù)雜、持續(xù)時間更長的公共池塘資源制度來說，此原則起著至關(guān)重要的作用，它影響和制約著其它至少四個原則的實施。首先，“分權(quán)制企業(yè)”原則的實施有利于外部政府對組織 權(quán)的最低限度的認(rèn)可（原則七）。大量的實證研究證明，一個具 有延續(xù)性的多層次的分權(quán)制

12、企業(yè)由于其結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、涉及成員的廣泛性以及影響程度的深遠(yuǎn)性， 往往被層層納入當(dāng)?shù)氐摹?地區(qū) 的和國家的整個治理體系中， 在這種情況下影響外部政府對組織 權(quán)最低限度認(rèn)可的阻礙力量會大大降低。其次，“分權(quán)制企業(yè)”原則有利于沖突解決機制的實施（原則六）。實施分權(quán)制的公共 池塘資源制度，其自主治理的主體是制度的最小組成單位一一占 用者，當(dāng)出現(xiàn)矛盾沖突時，一般由占用者自己選出的領(lǐng)導(dǎo)人按照 本層級的規(guī)則予以解決，解決的載體是各種正式的和非正式的地 方公共論壇。這種地方公共論壇是信息交流最低廉也最實用的途 徑，沖突的解決者可以在沖突發(fā)生時在最短的時間內(nèi)充分了解沖 突產(chǎn)生的原因、沖突的癥結(jié)所在等信息，從而因

13、時制宜、因時制 宜公正而有效地解決沖突。 顯然這種有效的沖突解決機制是以自 主權(quán)掌握在占用者手中為基礎(chǔ)的。 第三，“分權(quán)制企業(yè)”原則影 響分級制裁（原則五）的實施。在這一點上分權(quán)制發(fā)揮作用的路 徑與上一點基本相同，在此不再贅述。第四，“分權(quán)制企業(yè)”原 則為“使占用者和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致” （原則二） 提 供保障。分權(quán)制與集權(quán)制最大的區(qū)別就在于賦予體系各層級獨立 自主、從實際情況出發(fā)去解決問題的權(quán)力， 這樣就能夠保證占用 的時間、地點、技術(shù)和資源單位數(shù)量的占用規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件、所 需勞動、 物資和資金的供應(yīng)規(guī)則相一致， 從而保證公共資源持續(xù) 發(fā)展，不會被過度開發(fā)以及避免占用者之間在開發(fā)、

14、利用資源時 所可能發(fā)生的沖突。從更一般和更廣泛的意義上來講，筆者認(rèn)為分權(quán)制企業(yè)代 表可以引申為一種多中心自主治理制度， 也就是： 在對地方公共 資源的治理中， 有多個權(quán)力中心同時進(jìn)行； 集體行動盡可能在較 低的治理層次上得到解決，更高的治理層次主要承擔(dān)輔助性功 能。井敏在多中心自主治理：解決“公地悲劇”的制度選擇 （學(xué)習(xí)時報， 2006）中指出，多中心自主治理制度雖然存在著多 個權(quán)力中心，包括中央政府、 地方政府以及不同層級的自治組織， 但在這些權(quán)力中心中， 中央政府最主要的作用是為地方政府賦予 自治權(quán)，而地方政府最重要的作用則是為組織的自主治理賦予權(quán) 威，并為自主治理的實現(xiàn)提供一個外部環(huán)境，

15、 直接的治理主體還是組織自身。由于組織間成員有著廣泛的、經(jīng)常性的直接接觸， 他們之間的相互了解更為真實， 而相互了解所需要的信息的收集 成本也是最低的；同時，由于組織成員之間以及組織成員與公共 資源之間利益的高度相關(guān)性， 他們比任何外部的權(quán)力中心更關(guān)心 資源的良性發(fā)展和存續(xù)問題， 也更知曉如何對公共資源進(jìn)行治理 才能保證這種良性發(fā)展和存續(xù)的實現(xiàn)。所以，相較于單中心的中央集權(quán)制度和徹底的私有化制度而言， 這種多中心的自主制度將 是解決“公地困境”的更好選擇。既然多中心自主治理制度，理論上可以成為解決公地悲劇 比較好的選擇，而且也確實在治理小規(guī)模的公共池塘資源方面展 現(xiàn)了其獨特的優(yōu)勢，那么我們不禁

16、要問，有沒有可能將這種制度 應(yīng)用于解決涉及范圍更廣的社會問題， 從而更好的造福人類？在 這個問題上，奧斯特羅姆給中國提供了解決現(xiàn)實復(fù)雜問題的豐富 經(jīng)驗，比如她認(rèn)為針對中國日益嚴(yán)重的食品安全問題，要改變食品安全監(jiān)控原有的、高度集中化的、“自上而下”的體系，用不 同的方法來打破對食品安全治理的壟斷， 讓食品安全的相關(guān)信息 能夠?qū)Ω鹘玳_放。具體的可以在全國各地建立一個食品安全監(jiān)管 行業(yè)組織，組織內(nèi)部成員可以包括科學(xué)家、生產(chǎn)蔬菜或者肉類、 牛奶的農(nóng)民自己，或者其他的對這一問題比較關(guān)注的普通公民， 由他們來共同探討關(guān)于這個問題的解決方案，比如通過發(fā)表一些新聞信件或者專業(yè)的科學(xué)文章， 來探討食品安全問題的根源， 搞 清楚到底是什么導(dǎo)致了食品安全問題，彌補這方面知識的缺乏； 弄清楚在此之前有無收受賄賂， 或者說尋租牟利的需求。 通過這 種分散的模式、這種“多中心”的治理，讓對食品安全感興趣的 人們來進(jìn)行這方面研究，可能會有效地解決食品安全問題。事實上多中心自主治理制度已經(jīng)成功應(yīng)用于解決社會問 題，浙江省杭州市的“社會復(fù)合主體”就是很好的例子。全球化和市場化的發(fā)展，使得傳統(tǒng)的行政管理無法應(yīng)對日趨復(fù)雜的社會 事務(wù)，政府也并非