國外農(nóng)村政策性金融發(fā)展對我國的啟示

1、國外農(nóng)村政策性金融發(fā)展對我國的啟示 摘要: 農(nóng)村政策性金融的發(fā)展，對于深化農(nóng)村金融改革和糧棉流通體制改革，完善農(nóng)村金融服務(wù)，彌補(bǔ)財(cái)政支農(nóng)不足，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，保護(hù)農(nóng)民收益，都具有關(guān)鍵性作用。針對我國農(nóng)業(yè)政策性金融體系及金融支農(nóng)等方面存在的問題，本文通過借鑒國外一些比較成功的政策性金融制度和活動經(jīng)驗(yàn)，提出了我國農(nóng)村政策性金融發(fā)展的幾點(diǎn)啟示。 關(guān)鍵詞: 農(nóng)村政策性金融 外國經(jīng)驗(yàn) 啟示一、國外農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展實(shí)踐（一）美國農(nóng)業(yè)政策性金融美國根據(jù)農(nóng)業(yè)信貸法建立了一個(gè)分工合理、相互配合的政策性金融體系, 為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的活動提供信貸資金和服務(wù), 并通過信貸活動調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和發(fā)展方向,

2、 貫徹實(shí)施農(nóng)村金融政策, 控制農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模等。主要包括: 農(nóng)民家計(jì)局。其任務(wù)主要是對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補(bǔ)貼。農(nóng)村電氣化管理局。其任務(wù)是對農(nóng)村非盈利的電業(yè)合作組織和農(nóng)場等發(fā)放貸款, 用于架設(shè)大型電線、組建農(nóng)村電網(wǎng)、購買發(fā)電設(shè)備以及電話通訊設(shè)備等。商品信貸公司。其職能是對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持或?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補(bǔ)貼, 借以提高農(nóng)民收入。這種通過農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和保護(hù)局的地方機(jī)構(gòu)或生產(chǎn)信貸協(xié)會向農(nóng)戶提供農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款, 從銷售和生產(chǎn)方面實(shí)行政府干預(yù), 增加農(nóng)場經(jīng)營收入。小企業(yè)管理局。該局的主要職能是專門為不能從其他渠道獲得資金的小企業(yè)提供信貸援助, 以促進(jìn)、幫助小企業(yè)發(fā)展, 維護(hù)小企業(yè)利益。所謂小

3、企業(yè)是指進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的企業(yè), 如農(nóng)產(chǎn)品收獲儲存, 為農(nóng)場管理、土地規(guī)劃提供服務(wù)的經(jīng)營性企業(yè)等。（二）日本農(nóng)業(yè)政策性金融在日本的農(nóng)業(yè)金融中, 除存在大量的具有民間互助性質(zhì)的合作金融機(jī)構(gòu)外, 還有由政府組織、推動或直接辦理的政府金融機(jī)構(gòu)。政府農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)由政府給予不同程度的財(cái)政干預(yù), 如提供貸款資金、補(bǔ)貼貸款利息、補(bǔ)償損失和債務(wù)保證等, 確保其順利貫徹政府的既定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策。日本農(nóng)業(yè)中的政府金融機(jī)構(gòu)是農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的資金來源由三部分構(gòu)成: 一部分是由一般會計(jì)和產(chǎn)業(yè)特別會計(jì)歷年所撥入的預(yù)算資金; 一部分是向資金運(yùn)用部、簡易人壽保險(xiǎn)及郵政年金等處的借入資金; 還有一部

4、分即為以貸款回收款為主體的自有資金農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的貸款業(yè)務(wù), 主要是向森林漁業(yè)的公共事業(yè)提供低息長期貸款, 貸款一般由公庫直接貸放, 或委托合作金融系統(tǒng)貸放。就其提供的農(nóng)業(yè)貸款來說, 有土地改良貸款、農(nóng)地購置貸款、綜合設(shè)施貸款、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善貸款和自耕農(nóng)維持貸款等。（三）印度農(nóng)業(yè)政策性金融從20 世紀(jì)60 年代開始, 印度實(shí)施綠色革命, 以推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)為中心, 輔之以農(nóng)業(yè)信貸、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格支持等措施支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。與此同時(shí), 印度農(nóng)業(yè)政策性金融組織也逐步發(fā)展和完善。主要包括: 國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行。該行成立于1982年, 是當(dāng)前印度最高一級的農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu), 是印度有權(quán)監(jiān)督和檢查農(nóng)村合作

5、信貸機(jī)構(gòu)、地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展, 資助商業(yè)銀行的農(nóng)村信貸活動。地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行。作為政策性銀行, 地區(qū)商業(yè)銀行不追求盈利, 不是按商業(yè)經(jīng)營原則辦理業(yè)務(wù), 主要建立在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)較為薄弱的地區(qū), 在一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)活動; 貸款主要發(fā)放給生產(chǎn)急需的貧困農(nóng)民, 除提供與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展有關(guān)的農(nóng)業(yè)信貸, 還提供其所需的消費(fèi)貸款;目前農(nóng)業(yè)銀行已成為印度不發(fā)達(dá)地區(qū)貧困農(nóng)民得到開發(fā)貸款的主要渠道。農(nóng)業(yè)中間信貸和開發(fā)公司。印度1963 年建立農(nóng)業(yè)中間信貸和開發(fā)公司, 主要向各種農(nóng)貸機(jī)構(gòu)提供中長期農(nóng)業(yè)發(fā)展信貸資金, 接受和管理國外農(nóng)業(yè)貸款援助資金。該機(jī)構(gòu)主要為大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)項(xiàng)目提供貸款, 其中以水利貸款為最多。其資金來源

6、中50%以上為外資, 該機(jī)構(gòu)同時(shí)對農(nóng)貸機(jī)構(gòu)信貸活動進(jìn)行監(jiān)督。（四）法國農(nóng)村政策性金融法國是歐洲農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家, 在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中貢獻(xiàn)最大的是法國農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)。其特點(diǎn)是“上官下民, 官辦為主”, 既承擔(dān)普通的農(nóng)業(yè)貸款業(yè)務(wù), 由于國家政策緊密結(jié)合, 優(yōu)先支持符合國家政策和國家發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目。它由三個(gè)層次構(gòu)成: 最高層是法國農(nóng)業(yè)信貸銀行, 它是會計(jì)獨(dú)立的官方金融機(jī)構(gòu), 也是全國農(nóng)業(yè)信貸互助銀行, 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)省轄基層農(nóng)業(yè)信貸互助銀行的業(yè)務(wù), 分配管理資金, 并可辦理轉(zhuǎn)賬、投資等業(yè)務(wù); 基層是到訪農(nóng)業(yè)信貸互助銀行, 主要負(fù)責(zé)吸收和管理活期存款及儲蓄基金, 由個(gè)人及成員入股組成, 按合作制原則經(jīng)營。它

7、主要資金來源于其在農(nóng)村由機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)吸收的存款和發(fā)行債券。資金運(yùn)用主要有提供與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的普通和優(yōu)惠貸款, 此外還向農(nóng)業(yè)經(jīng)營、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)組織等與農(nóng)業(yè)有關(guān)的項(xiàng)目投資, 以改善農(nóng)村環(huán)境,提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平。二、國外農(nóng)村政策性金融的經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)1.農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來源渠道廣泛, 主要有政府資金、發(fā)行債券、向其他金融機(jī)構(gòu)借款、吸收存款、郵政儲蓄資金、向國外借款等方式。政府資金。美國的農(nóng)業(yè)合作信貸機(jī)構(gòu)均在很長一段時(shí)期都由聯(lián)邦政府出資。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫是國家通過一般會計(jì)和特別會計(jì)投入財(cái)政資金組建的。發(fā)行由政府擔(dān)保的債券。如美國的農(nóng)業(yè)合作信貸機(jī)構(gòu)發(fā)行的統(tǒng)一債券。這種做法可以適應(yīng)中長期的資金需求

8、, 又有政府的擔(dān)保, 常被視為一種政府債券, 很受歡迎, 籌資能力較強(qiáng)。向中央銀行或其他金融機(jī)構(gòu)借入資金。泰國等發(fā)展中國家的這一做法還比較普遍。對于金融業(yè)發(fā)展水平較低的國家來說, 一般都由中央銀行直接發(fā)放或充當(dāng)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的“最后貸款人”, 作為中央銀行行為規(guī)范化進(jìn)程的一部分。少數(shù)機(jī)構(gòu)吸收存款。比如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行吸收活期、定期、儲蓄存款。郵政儲蓄資金。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的主要資金來源是郵政儲蓄資金和郵政簡易保險(xiǎn)。2.十分重視農(nóng)村合作金融組織和政策性金融的互相補(bǔ)充。有的國家既重視政府的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu), 又注重利用互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu), 實(shí)行官民并列模式。如美國在全美十二個(gè)農(nóng)

9、業(yè)信貸區(qū), 都有一個(gè)由聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行和合作銀行組成的互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu); 還有由美國農(nóng)業(yè)部直屬的農(nóng)民家計(jì)局、商品信貸公司和農(nóng)業(yè)電器化管理局組成的政府農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)。有些國家甚至將政策性金融機(jī)構(gòu)與互助合作性質(zhì)金融機(jī)構(gòu)有機(jī)地結(jié)合起來, 如法國的農(nóng)業(yè)信貸銀行是一種“ 上官下民”的所有制模式, 它的中央機(jī)構(gòu)- 國家農(nóng)業(yè)信貸銀行是公有性質(zhì)的, 由政府所有, 而省級農(nóng)業(yè)互助信貸銀行和地方農(nóng)業(yè)互助信貸合作社均為合作性質(zhì), 實(shí)行自治, 有自己專門的管理機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)構(gòu)。 3.各國大都通過立法對農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)給予支持和保障,如早在19 世紀(jì), 法國政府就頒了土地銀行法; 1963 年頒布

10、了農(nóng)業(yè)中間信貸和開發(fā)公司法案。目前, 美、日等發(fā)達(dá)國家也普遍建立了比較完善的農(nóng)業(yè)政策性金融法律體系, 對農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)的監(jiān)管嚴(yán)密規(guī)范。如美、日關(guān)于農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的專門法律有美國的農(nóng)業(yè)信貸法、農(nóng)產(chǎn)品信貸公司特許法、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法等。關(guān)于農(nóng)業(yè)信貸、信用保險(xiǎn)的專門法律有農(nóng)業(yè)信貸法、農(nóng)業(yè)信用保證、保險(xiǎn)法等。同時(shí), 在政策上提供許多優(yōu)惠, 鼓勵(lì)和保護(hù)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)。具體如減免稅收、注入資金、利息補(bǔ)貼、損失補(bǔ)貼、債務(wù)補(bǔ)貼以及實(shí)行有差別的存款準(zhǔn)備金制度, 來促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性金融支農(nóng)作用的發(fā)揮。4. 各國都把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立作為金融政策性支農(nóng)的一個(gè)重要舉措。各國都認(rèn)識到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立, 是化

11、解轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要手段, 因而, 其對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)均十分重視。以美國和歐盟為例, 美國自1938 年頒布聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法以來, 其農(nóng)作物保險(xiǎn)經(jīng)歷了試辦、加速發(fā)展、政府出政策并與私營保險(xiǎn)公司混合經(jīng)營、政府出政策并完全由私營公司經(jīng)營和代理的四個(gè)階段。而法國是典型的私有化主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)國家, 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系基本上由私有保險(xiǎn)公司組成, 政府只是提供必要的政策支持。印度農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的互助合作性質(zhì), 從1974 年1975 年開始, 印度綜合保險(xiǎn)公司試辦農(nóng)作物保險(xiǎn), 推出了農(nóng)作物保險(xiǎn)試行計(jì)劃。三、我國農(nóng)村政策性金融的現(xiàn)狀及存在的問題（一）現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)資金不足且來源較為單一中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資

12、金來源主要包括: 資本金、發(fā)行金融債券、財(cái)政支農(nóng)資金、中央銀行再貸款、境外籌資、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開戶企業(yè)單位的存款等。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的注冊資本為200 億元, 中國人民銀行實(shí)撥資本金較少, 僅為10 億元, 其余為農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行以貸款的形式劃轉(zhuǎn)的資產(chǎn)和財(cái)政退稅轉(zhuǎn)增的資本金。資金不足, 然而其來源除資本金和吸收少部分企業(yè)存款外, 主要依賴于向中央銀行再貸款和發(fā)行金融債券, 資金來源與所承擔(dān)的任務(wù)之間存在較大的資金缺口。（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)范圍較為狹窄從1998 年開始, 為了配合糧食流通體制的改革, 國務(wù)院決定將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款、扶貧開發(fā)貸款等專項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)從農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行劃出, 其職能變成了單一

13、的糧棉收購銀行。隨著糧食流通體制市場化改革的深化, 糧棉市場全面放開, 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)活動受到極大的影響, 貸款規(guī)模明顯下降, 業(yè)務(wù)單一的問題愈發(fā)突出, 在2003 年、2004 年糧棉油貸款分別為6809.77 億元和7104.26 億元, 占當(dāng)年農(nóng)發(fā)行貸款總額的99%。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)的單一導(dǎo)致其難以擴(kuò)大發(fā)展, 同時(shí)也限制了對其他涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)如農(nóng)產(chǎn)品科技研發(fā)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的政策性資金支持。（三）農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營困難重重農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展需要資金的扶持, 也離不開資金的回流。但是由于農(nóng)產(chǎn)品的市場風(fēng)險(xiǎn)性, 地方企業(yè)對資金的擠占挪用以及內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制不健全、風(fēng)險(xiǎn)管理落后等原因,

14、 農(nóng)發(fā)行的貸款難以回收, 信貸資金流失嚴(yán)重。再加上農(nóng)發(fā)行辦公費(fèi)用的快速增長及機(jī)構(gòu)規(guī)模的日益臃腫, 高成本與低經(jīng)營利潤的矛盾使農(nóng)發(fā)行的發(fā)展步履維艱。（四）農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)支農(nóng)功能不健全，不能滿足新農(nóng)村建設(shè)分散風(fēng)險(xiǎn)的需要目前, 我國農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)基本處于停滯甚至倒退的狀態(tài), 國外的由政府主導(dǎo)、各種金融機(jī)構(gòu)參與的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系在我國還未建立起來, 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用沒有得到有效發(fā)揮, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)也很難分散。四、國外農(nóng)村政策性金融對我國的啟示（一）拓寬農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來源目前, 我國農(nóng)發(fā)行的資金來源單一, 主要是央行再貸款形式。央行目前正努力試圖改變這種資金供求體制, 以切斷政策性資金需求

15、與央行基礎(chǔ)貨幣的直接聯(lián)系, 保持央行貨幣政策的獨(dú)立性。央行提供給農(nóng)發(fā)行的再貸款, 已由1997 年的8167.79 億元調(diào)減為2005年年初的5699 億元。從2004 年7 月開始, 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行首次以市場化方式發(fā)行政策性金融債券, 截止到2005 年9 月, 累計(jì)發(fā)行17期金融債券, 共籌集資金1901.7 億元。此外, 利用政府擔(dān)保從國際金融組織和外國政府獲得低息優(yōu)惠貸款, 從而降低資金成本。（二）隨市場變化靈活調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性金融的資金運(yùn)用中國的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)與泰外國的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)相比顯得不夠靈活, 主要還是支持糧、棉、油收購和一小部分的扶貧、開發(fā)貸款。中國的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)

16、有必要學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗(yàn), 隨市場變化調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)的內(nèi)容, 在縮減糧食收購資金金融支持的同時(shí)轉(zhuǎn)而支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 較大比例地提高對農(nóng)業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化服務(wù)等的貸款比重, 對經(jīng)濟(jì)與生態(tài)能協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)、林、漁業(yè)等一些獲利能力較低的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目給予低息貸款的支持, 提高農(nóng)民的收入水平, 促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。（三）制定農(nóng)村政策性金融法規(guī)，完善監(jiān)管借鑒國外經(jīng)驗(yàn), 我國必須加強(qiáng)農(nóng)村金融的立法工作, 在規(guī)范政策性銀行經(jīng)營行為的同時(shí), 明確界定其與政府、央行、商行、企業(yè)等各方面的關(guān)系, 擺脫外部客體超越法規(guī)的干預(yù), 維護(hù)自身的合法權(quán)益, 保障資產(chǎn)的安全。有關(guān)法規(guī)應(yīng)包括兩個(gè)層次: 一是國家制定的政策性金融機(jī)構(gòu)法; 二是各類政策性金融機(jī)構(gòu)或主管部門制定的內(nèi)部規(guī)章制度。這類法規(guī)是國家專門法的補(bǔ)充和具體化,如貸款項(xiàng)目