論農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建

1、論農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建健全的社會保障體系是促進和諧社會實現(xiàn)的重要保障，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基石。多年來，從中央到地方各級領導高度重視社會保障事業(yè)，堅持擺在突出位置常抓不懈，社會保障領域發(fā)生了深刻的歷史性變化，社會保障事業(yè)取得了顯著成就。但總體上講，我國農(nóng)村社會保障滯后于城市社會保障，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會保障優(yōu)于落后地區(qū)，與發(fā)達國家之間差距較大。尤其農(nóng)村社會保障體系需要進一步完善、加強。1 我國農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀1.1 我國農(nóng)村社會保障發(fā)展的歷程我國的社會保障制度是 1951 年建立起來的，以 1951 年 2 月 26 日政務院頒布的中華人民共和國勞動保險條例為標志。1956 年 6 月

2、30 日，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過了高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程，確立了面向農(nóng)村孤老殘幼的“五?！敝贫?。而這些待遇農(nóng)民是享受不到的，即農(nóng)民被排除在社會保障制度的保護之外，只有農(nóng)村的孤老殘幼能夠得到由集體經(jīng)濟組織提供的有限的社會救濟待遇。這種城鄉(xiāng)有別的社會保障制度在某種程度上將農(nóng)民置于“二等公民”的地位，并且一實行就是 50 余年。中國農(nóng)村社會保障的四個階段。結(jié)合新中國建國后農(nóng)村的具體情況，把農(nóng)民的社會保障分成了四個階段。第一階段是土地私有制階段，包括土改后和土地合作化以前。這時整個農(nóng)民的社會保障有兩個基本方面，一個就是土地，假如不考慮這份地旱澇保收的情況下，土地至少作為農(nóng)民的恒產(chǎn)而存在，

3、使其基本生活有所保障。另外一個保障是家庭成員。對鰥寡孤獨者，則以政府救濟為主。但當時土地生產(chǎn)力水平較低，而子女各家不平衡，且還存在道德上的差異，同時當時的國力很薄弱，也沒有多大的力量。所以這些保障相對是很脆弱的。第二個階段是建立了人民公社之后，在帶有烏托邦主義理想色彩的情況下，社會保障被看得比較重。在對勞動者做個人消費品分配之前，非常強調(diào)要做公積金和公益金的扣除。公積金主要是為了擴大生產(chǎn)，而公益金最主要的就是為了保障困難戶的生活。國務院發(fā)展研究中心副主任陳錫文認為，從這個意義上講，當時是采用通過發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟，用社區(qū)的集體積，給沒有生活保障的人提供社會保障的方式。在都比較窮困的情況下，沒有什

4、么勞動能力，基本生活比有勞動能力很強的人差得不是太多。第三個階段是土地家庭承包后，土地村集體所有，農(nóng)民要繳的承包費里，依然包括公積金公益金部分，從這一角度講，靠集體的勞動剩余給本社區(qū)喪失勞動能力者提供一定的社會保障的機制仍在持續(xù)。第四個階段是隨著我國的經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民工大量地進入城市，黨中央、國務院突出解決農(nóng)民工問題和減免農(nóng)民各種稅收為標志，農(nóng)村社會保障逐步進入完善、提高階段，初步構(gòu)建了適應社會主義市場經(jīng)濟要求的社會保障體系框架，進入定型化、規(guī)范化、法制化的時期。從嚴格的意義講，較為全面的我國農(nóng)村社會保障工作開端于 1986 年，1991 年進行試點，經(jīng)歷了試點推進、整頓規(guī)范、探索完善等階段。截

5、至 2003 年底，全國已有約 198 萬參保農(nóng)民領取養(yǎng)老金，當年支付保險金 15 億元。1.2 我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀1.2.1 基本構(gòu)成中國農(nóng)村社會保障主要由農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療制度及最低生活保障制度構(gòu)成。 1992 年 1 月 3 日民政部正式頒發(fā)縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度符合廣大農(nóng)民的愿望以及地方政府的重視，農(nóng)村養(yǎng)老保險工作呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，保險覆蓋面不斷擴大，基金積累初具規(guī)模。但我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項全新的工作，在國內(nèi)和國際都沒有成功的經(jīng)驗和模式可以借鑒，在這一制度建立的過程中還存在著不少問題。1999 年國家有關(guān)部門在有關(guān)文件中指出，“

6、目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會保險的條件。有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險。”這給農(nóng)村養(yǎng)老保險帶來很大震動，造成消極影響，使我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險在經(jīng)歷了幾年的蓬勃發(fā)展之后處于停滯不前甚至倒退的狀態(tài)。據(jù)悉，目前我國共有 5200 萬人參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，220 萬農(nóng)民領 取了養(yǎng)老金。這相對于 9 億農(nóng)民來講，只有不到 6000 萬農(nóng)民享有養(yǎng)老保險顯然是杯水車薪。1979 年衛(wèi)生部在總結(jié)合作醫(yī)療經(jīng)驗的基礎上，與農(nóng)業(yè)部、財政部聯(lián)合下發(fā)了農(nóng)村合作醫(yī)療章程。在各級政府的支持和扶持下，到 1980 年，全國約有 90%的行政村實行了合作醫(yī)療，并且取得不錯的效果。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，以農(nóng)業(yè)

7、合作社為依托的合作醫(yī)療制度出現(xiàn)了滑坡的局面。1985 年合作醫(yī)療覆蓋率降至 5%，90 年代初期全國“僅存的合作醫(yī)療主要分布在上海和蘇南地區(qū)”。2003 年，全國開展了“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”試點工作，這是一種由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，以大病統(tǒng)籌為主的醫(yī)療互助共濟制度。截至 2004 年 6 月，新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋 9504 萬農(nóng)業(yè)人口，實際參加人數(shù) 6899萬人。農(nóng)村居民最低生活保障制度在1995 年以前，我國農(nóng)村只對五保戶和困難人口提供救濟。1995 年，民政部在部分地區(qū)開展農(nóng)村居民最低生活保障制度試點工作，以此改革以往的農(nóng)村社會救濟事業(yè)、保障真正困難的農(nóng)村人口的生活，樹立政

8、府的良好形象。從 1997 年開始，一部分地區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障制度逐步建立起來。到 2002 年 5 月底，得到最低生活保障的農(nóng)村居民為 338 萬人，約占農(nóng)村貧困人口總量的 10%。截至 2003 年底，全國享受最低生活保障和特困戶生活救助的農(nóng)村特困人數(shù)為 1257 萬人。1.2.2 突出成就以上制度安排對參保農(nóng)民起到了一定程度的保障作用。尤其近幾年來，在各級政府的努力下，農(nóng)村社會保障取得了顯著的進展。主要表現(xiàn)在：確立整體框架；明確和加大了政府引導和扶持力度；擴大了覆蓋范圍；開始初步形成多種各有特色的制度模式；建立了繳費和待遇的調(diào)整增長機制；農(nóng)民工生活基本得到保障；失地生活基本得到保障；

9、農(nóng)村各種稅收基本減免。1.2.3 主要存在的問題從總體上來看，由于國家在一定程度上放棄了對農(nóng)村社會保障制度建設的責任，農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀不容樂觀。第一，認識不夠，農(nóng)村社會保障立法相對滯后。第二，農(nóng)村社會保障，功能削弱資金籌措困難。第三，覆蓋范圍小，且保障水平低。第四，統(tǒng)籌層次低，政府監(jiān)管不到位。第五，失地農(nóng)民參保問題突出。1.3 我國農(nóng)村社會保障與國外農(nóng)村社會保障的比較表 1-1國家名稱社會保障年份農(nóng)民社會保障實施年份農(nóng)民社會保障實施情況德國1883-18891957全面實施日本19411971全面實施美國19351985全面實施加拿大19271990全面實施波蘭19451970全面實施中國1

10、9511991開始根據(jù)世界各國農(nóng)村社會保障立法實踐和社會保障制度執(zhí)行過程看，目前我國農(nóng)村社會保障的立法內(nèi)容，主要應集中在最低生活救助保障、農(nóng)村居民醫(yī)療與健康保障、農(nóng)民養(yǎng)老保障、計劃生育與母嬰保健保障、農(nóng)村救災救濟保障、農(nóng)村優(yōu)扶保障及農(nóng)村集體或社區(qū)福利等幾個方面，不宜把傷殘保障、失業(yè)保障和(多子女)家庭補助等項目也列為立法和制度建設的必備內(nèi)容；特別是總結(jié)我國 20 世紀 80 年代開始的各種類農(nóng)村社會改革實踐和經(jīng)驗教訓，農(nóng)村社會保障立法和制度建設應明確“全覆蓋”、“低水平”、“與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應”和“社會保障一體化”原則。2 農(nóng)村社會保障體系農(nóng)村社會保障體系是整個社會保障體系中的一部分，是指有

11、關(guān)農(nóng)村社會保障的各個有機構(gòu)成部分系統(tǒng)的相互聯(lián)系、相輔相成的總體。完善的農(nóng)村社會保障體系是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要支柱，關(guān)系整個社會改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局。2.1 建立我國農(nóng)村新型社會保障體系的意義改革開放以來，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了顯著提高，農(nóng)村各項社會事業(yè)得到了長足發(fā)展。但與此不相適應的是我國農(nóng)村社會保障長期滯后，廣大農(nóng)民的生、老 、病、死基本上由個人或家庭來承擔，這種狀況，不僅不利于深化農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且不利于整個經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。在建設社會主義新農(nóng)村和建設和諧社會的新形勢下，建立農(nóng)村社會保障體系意義十分重大。 第一，建立健全我國農(nóng)村社會保障

12、體系是構(gòu)建和諧社會,完善社會保障體系,深化農(nóng)業(yè)改革,解決人口問題,推進土地改革,啟動農(nóng)業(yè)消費，緩解農(nóng)村的絕對貧困和相對貧困的需要。第二，建立農(nóng)村社會保障體系是農(nóng)村土地制度變革的配套措施。第三，建立規(guī)范的農(nóng)村社會保障體系，是促進農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的一項重要決策，是保障農(nóng)民利益、解除農(nóng)民后顧之憂、縮小城鄉(xiāng)差別的重要措施。第四，建立農(nóng)村社會保障體系有利于農(nóng)民最大限度的避免市場風險、生活風險。第五，建立農(nóng)村社會保障體系有利于應對農(nóng)村的人口老齡化問題等。2.2 農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建2.2.1 農(nóng)村社會保障體系的基本構(gòu)架如圖 2-1 所示，農(nóng)村社會保障體系的基本構(gòu)架包括以下子體系：組織管理體系、制度體

13、農(nóng)村社會保障體系農(nóng)村社會農(nóng)村社會保障組織保障制度管理體系體系農(nóng)村社會農(nóng)村社會農(nóng)村社會農(nóng)民工生保險體系救助體系福利體系活保障體系失土農(nóng)民農(nóng)村優(yōu)撫生活保障安置體系體系農(nóng)村社會保障子體系圖 2-1系、農(nóng)村社會保險體系、農(nóng)村社會救助體系、農(nóng)村社會福利體系、農(nóng)村優(yōu)撫安置和社會互助體系等。這些子體系是相互聯(lián)系，相輔相成，其中農(nóng)村社會保險體系居于核心地位，農(nóng)村社會救助體系屬于最低層次，農(nóng)村社會福利體系是最高層次，其他子體系相互協(xié)調(diào)，共同實現(xiàn)農(nóng)村社會保障體系的總體功能和作用。2.2.2 農(nóng)村社會保障子體系內(nèi)涵和功能（1）農(nóng)村社會保障組織管理體系組織管理體系是指從上到下有一套完整的領導和管理機構(gòu)。農(nóng)村社會保障組

14、織管理體系是指從中央到地方有一套完整的領導、計劃、協(xié)調(diào)、決策、控制等組織機構(gòu)。主要功能是：規(guī)劃職能。農(nóng)村社會保障組織管理機構(gòu)應擔負研究和制定農(nóng)村社會保障發(fā)展戰(zhàn)略，制定農(nóng)村社會保障建設總體規(guī)劃和階段性目標，制定并推行農(nóng)村社會保障建設標準。協(xié)調(diào)職能。農(nóng)村社會保障管理機構(gòu)應擔負組織協(xié)調(diào)總體規(guī)劃、公共標準、公共平臺與不同區(qū)域的關(guān)系;協(xié)調(diào)發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)農(nóng)村社會保障系統(tǒng)的建設;協(xié)調(diào)各政府部門信息資源建設與信息公開、信息共享的關(guān)系;協(xié)調(diào)機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變與農(nóng)村社會保障建設配套進行的關(guān)系。計劃職能。農(nóng)村社會保障管理機構(gòu)應在總體規(guī)劃的框架下制定階段性的實施計劃，統(tǒng)籌管理各政府部門的農(nóng)村社會保障建設，既要保證

15、重點工程，又要兼顧平衡，充分利用有限行政資源，實現(xiàn)農(nóng)村社會保障的預定目標。建設職能。農(nóng)村社會保障管理機構(gòu)應當承擔全局性、區(qū)域性農(nóng)村社會保障工程的建設、管理和維護工作，為農(nóng)村社會保障的建設奠定良好的基礎。立法與執(zhí)法職能。農(nóng)村社會保障的發(fā)展需要有一個良好的法制環(huán)境，農(nóng)村社會保障的監(jiān)管也因納入依法行政的范疇。國家級農(nóng)村社會保障管理機構(gòu)應根據(jù)管理的需要適時頒布加強農(nóng)村社會保障管理的行政法規(guī)，并承擔組織研究、草擬有關(guān)農(nóng)村社會保障的法律，依法向全國人大提請審議，推動農(nóng)村社會保障法律體系的建設。地方各級農(nóng)村社會保障管理機構(gòu)負責依法履行對農(nóng)村社會保障活動的監(jiān)管職能。監(jiān)督與評價職能。農(nóng)村社會保障管理機構(gòu)應具有對

16、農(nóng)村社會保障建設監(jiān)督的權(quán)利，建立監(jiān)督體系和長效工作機制，實施對農(nóng)村社會保障建設工作的監(jiān)督與檢查。農(nóng)村社會保障組織管理機構(gòu)負責研究和建立農(nóng)村社會保障績效評價體系，客觀公正的評價農(nóng)村社會保障建設的成效，推動農(nóng)村社會保障的發(fā)展。（2）農(nóng)村社會保障制度體系農(nóng)村社會保障制度體系包括農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、土地使用、打工、殘疾、生育等制度、辦法。主要有農(nóng)村社會保險制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會救助制度、農(nóng)村社會福利制度、農(nóng)民工保障制度和失地農(nóng)民生活保障制度等。主要功能是建立、完善農(nóng)村社會各種保障制度和辦法，使農(nóng)村社會保障制度化、規(guī)范化、程序化，并逐步走向科學化。例如：進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；建立農(nóng)村最低

17、生活保障制度，探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度；逐步建立務工農(nóng)民社會保障制度，加快解決農(nóng)民工的子女上學、工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等問題。在農(nóng)村社會保障制度中，需要建設的具體制度很多，就目前而言，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，生有所靠”，因而農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)村醫(yī)療保險制度是當前最重要的三個制度。（3）農(nóng)村社會保險體系農(nóng)村社會保險在農(nóng)村社會保障體系中居于核心地位，它是農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分，是實現(xiàn)社會保障的基本綱領。主要由農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村財產(chǎn)保險、農(nóng)村土地保險、農(nóng)村收入保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等組成。一是農(nóng)村社會保險目的是保障被給付者的基本生活需要

18、，屬于基本性的農(nóng)村社會保障；二是農(nóng)村社會保險的對象是法定范圍內(nèi)的農(nóng)村社會勞動者；三是農(nóng)村社會保險的基本特征是補償農(nóng)民的收入損失；四是農(nóng)村社會保險的資金主要來源于用人單位（雇主）、農(nóng)民依法繳費及國家資助和社會募集。范圍。非城鎮(zhèn)戶口、不由國家供應商品糧的農(nóng)村人口，一般以村組為單位確認（包括村辦企業(yè)職工、私營企業(yè)、個體戶方外出人員等），組織投保。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、民辦教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘干部、職工等，可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或企業(yè)為單位確認，組織投保。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因經(jīng)濟或地域等原因，也可以先搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險。外來勞務人員，原則上在其戶口所在地參加養(yǎng)老保險。模式。由于農(nóng)民一般無固定數(shù)量的收入，而且目前農(nóng)民的收入相對較低，

19、不宜采用現(xiàn)收現(xiàn)付式或部分積累式，可供選擇的模式是完全積累式。因為農(nóng)民擔心統(tǒng)籌會使個人吃虧，把自己的錢用到別人頭上，因而必須采取自我保障為主，互助為輔的原則，設立個人賬戶。多交多領，少交少領，不能吃大鍋飯。當然，集體和國家應予以資金扶持。形式。為了適應不同地區(qū)、不同收入家庭的需求，農(nóng)村養(yǎng)老保險形式應靈活多樣，除了國家統(tǒng)一規(guī)定的外，還有特殊職業(yè)的養(yǎng)老保險、農(nóng)民個人的儲蓄養(yǎng)老保險、商業(yè)保險以及傳統(tǒng)的家庭保險等，都可以發(fā)揮其各自的作用，以滿足不同層次人員的需要。（4）農(nóng)村社會救助體系農(nóng)村社會救助屬于農(nóng)村社會保障體系的最低層次，是實現(xiàn)農(nóng)村社會保障的最低綱領和目標。一是社會救助的目的是保障被救助者的最低生

20、活需要；二是社會救助的對象主要是無勞動力者、失土地者或無土地者、遭到不幸者；三是社會救助的基本特征是扶貧；四是社會救助的基金來源主要是國家及社會群體。目前亟待解決和完善的是農(nóng)村最低生活保障。保障對象。一般應包括：因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭；因災因病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力，無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。保障線標準確定。其基本要求是：既能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活，又要防止保障標準過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民吃、穿等最基本生活費用支出一般占農(nóng)民人均收入的 25 至 35，1996 年國家確定的全國農(nóng)村貧困線標準是基本生活費支出占農(nóng)民人均純收入的 27

21、5，農(nóng)村最低生活保障縣標準以縣（市）為單位劃線為好。保障資金的籌集。通過社會救濟制度來保障人民的基本生活歷來都是政府的職責，因此資金來源應以政府為主，決不能向農(nóng)民個人伸手。在實際工作中，可由省、市（縣）、鄉(xiāng)各組財政和村集體合理分擔，至于具體分擔比重應根據(jù)實際情況確定，鄉(xiāng)村條件好的主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體負擔，條件差的則主要由省、地、縣三級負擔。資金管理。最低生活保障資金的管理可采取的方式有兩種：一是將保障資金集中到縣統(tǒng)一管理，實行專戶專帳，按時下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，二是村集體負擔的資金可由村集體直接與保障對象簽訂合同協(xié)議，按時發(fā)放。（5）農(nóng)村社會福利體系農(nóng)村社會福利是農(nóng)村社會保障的最高層次，是實現(xiàn)農(nóng)村

22、社會保障的最高綱領和目標。它的目的是增進農(nóng)民福利，改善國民的物質(zhì)文化生活，它把社會保障推上最高階段；農(nóng)村社會福利基金的重要來源是國家和整個社會群體。（6）農(nóng)民工生活保障體系農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍，分布在國民經(jīng)濟各個行業(yè)，在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)及環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務業(yè)中已占從業(yè)人員半數(shù)以上，是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。農(nóng)民工戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出務工，亦工亦農(nóng)，流動性強，有的長期在城市就業(yè)。適應農(nóng)民工特點，做好相應的社會保障工作，對于促進社會主義新農(nóng)村建設，乃至對于改革發(fā)展穩(wěn)定的全局和順利推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代

23、化都具有重大意義。農(nóng)民工生活保障體系主要由農(nóng)民工生活保障制度、最低工資收入保障、工傷保險、大病醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、務工農(nóng)民的子女上學保障等組成。其主要功能是確保在外務工的農(nóng)民有基本的生活保障。（7）失土農(nóng)民生活保障體系目前各地失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況大體上有三種：一種原來就不是依靠土地經(jīng)營作為收入來源的農(nóng)民，他們從事非農(nóng)經(jīng)營，職業(yè)穩(wěn)定，收入較高。對于這部分失地農(nóng)民，根本不存在基本生活保障的問題。第二種是雖然收入一般，但基本生活也不存在問題。這二種失地農(nóng)民要的是本該屬于他們的土地權(quán)益。第三種無法再就業(yè)，基本生活有困難的失地農(nóng)民，這種人多數(shù)是失地農(nóng)民中年齡比較大、體力比較弱的農(nóng)民，政府所要給予基本生

24、活保障的就是這部分失地農(nóng)民。失土農(nóng)民生活保障體系主要由失土農(nóng)民工生活保障制度、最低收入保障、大病醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、失土農(nóng)民的子女上學保障等組成。其主要功能是確保失地農(nóng)民有基本的正常生活保障。2.3 建立完善農(nóng)村社會保障體系的可行性第一，從經(jīng)濟發(fā)展階段看，建立農(nóng)村社會保障體系的時機基本成熟，條件具備。第二，相當?shù)貐^(qū)農(nóng)村人口收入水平已具備繳納社會保險費的可能。第三，多年來在農(nóng)村開展的社會救濟、救災扶貧、社會優(yōu)撫、合作醫(yī)療以及近 10 多年來開展的社會養(yǎng)老試點已有一定的工作基礎和經(jīng)驗準備。第四，農(nóng)村財稅制度改革、農(nóng)民補貼方式改革和農(nóng)村基層政權(quán)行政機構(gòu)改革可以大幅度減輕農(nóng)民負擔，各級財政在資金和政策

25、上對農(nóng)村社會保障予以更多的傾斜和支持。第五，農(nóng)民權(quán)益保護意識不斷強化，農(nóng)民參保意識也在不斷增強。3 農(nóng)村社會保障體系實施的幾點思路3.1 充分發(fā)揮農(nóng)村社會保障組織管理體系的作用農(nóng)村社會保障工作是一項社會系統(tǒng)工程，涉及到千家萬戶和社會的許多方面。要求國家牽頭，統(tǒng)一政令，加大推力，協(xié)調(diào)方方面面關(guān)系，進行有效的組織和引導。（1）加強農(nóng)村社會保障組織建設，組建一個權(quán)威性的農(nóng)村社會保障組織管理機構(gòu)，理順各方關(guān)系。為提高對農(nóng)村社會保障的組織、協(xié)調(diào)管理水平，根據(jù)適應、精簡、統(tǒng)一、效能的原則，結(jié)合政府機構(gòu)改革，各級政府尤其是地方政府應建立農(nóng)村社會保障委員會，由政府主管社會保障的副職領導擔任主任，吸收相關(guān)職能部

26、門(如民政、勞動、衛(wèi)生等部門)人員參加，下設辦公機構(gòu)，所有農(nóng)村社會保障事務統(tǒng)一由其組織和協(xié)調(diào)。同時，使各職能部門協(xié)同配合、形成合力、共同推進。（2）管理機構(gòu)的設置應體現(xiàn)“多層性”。所謂“多層”是指管理機構(gòu)的設置必須覆蓋到中央地方和基層，不能有一個環(huán)節(jié)脫鉤。中央主要職能是對社會保障進行規(guī)劃并負責制訂有關(guān)法規(guī)、規(guī)章；地方機構(gòu)則主要制訂地方實施細則和補充規(guī)定；基層管理機構(gòu)主要是認真執(zhí)行各項規(guī)定，做好基金來源和支付日常工作。（3）各級政府要根據(jù)人口分布、經(jīng)濟和自然的條件、工業(yè)化程度、人群流動等情況，制定符合本地區(qū)特點的農(nóng)村社會保障事業(yè)總體規(guī)劃及相關(guān)保障項目的具體規(guī)劃，并將其納入當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中；

27、使各相關(guān)部門組織實施農(nóng)村社會保障項目有據(jù)可依，并為考核其工作績效提供標準和依據(jù)。（4）針對農(nóng)村的不同社會保障項目具體組織實施。當然這種組織實施并非對各種事務大包大攬，而是按照政事分開的要求，對農(nóng)民養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療保險等農(nóng)村社會保障進行行政推動；對農(nóng)村救濟、優(yōu)待撫恤等農(nóng)村社會保障工作則由政府全面組織和實施。（5）加強對農(nóng)民的宣傳教育，提高他們參加相應社會保障項目的積極性。一種制度的確立必須得到民眾的認同，否則就難以長久，而民眾認同的內(nèi)在基礎是意識的接受或心理認同。成立農(nóng)村社會保障制度的管理機構(gòu) 1998 年重新組建新的勞動和社會保障部以后，農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本政策都有很大的變動，以至于全國大部分

28、地區(qū)出現(xiàn)了參保人數(shù)下降，基金運行難度加大等問題，重新理順管理體制已成為當務之急。（6）管理機構(gòu)的組織形式。在勞動和社會保障部下設的農(nóng)村社會保險司應作為農(nóng)村養(yǎng)老保險的最高管理機構(gòu)；民政部則應負責農(nóng)村最低生活保障，并展開救濟工作；勞動部主要負責農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立。當前，各縣（市）級政府要盡快建立起與之相適應的專門機構(gòu)，同時加強培訓，不斷提高人員的素質(zhì)，提高管理水平，以促進農(nóng)村社會保障工作的順利進行。3.2 強化農(nóng)村社會保障制度體系的執(zhí)行力度農(nóng)村社會保障制度體系，是確保農(nóng)村社會保障一項系統(tǒng)而復雜的工作，任務繁重，形勢緊迫。進一步加快社會保障體系建設，為農(nóng)民提供社會養(yǎng)老保障，是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)

29、鍵，也是全面建設小康社會的有力保證。（1）宣傳引導。農(nóng)村社會保障制度尤其是社會保險制度的建立意味著農(nóng)民必須從世代相傳的傳統(tǒng)保障意識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代保障意識，意味著農(nóng)民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發(fā)生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉(zhuǎn)化，接受這項新事物最強有力的手段。各級政府、相關(guān)職能部門要采取多種群眾喜聞樂見的形式，經(jīng)常地、廣泛地宣傳農(nóng)村新型社會保障尤其是社會保險的意義，講清形勢、算清經(jīng)濟帳，曉之以理、動之以情，提高廣大農(nóng)村干部群眾的認識，實現(xiàn)群眾的廣泛參與。（2）重點實施。重點建設、完善農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)村醫(yī)療保險三項制度，并且抓好每個環(huán)節(jié)的制度落實。實

30、行責任到人，分片管理執(zhí)行；加大人力、物力、財力支持，實行責任倒查追究制度。（3）立法保障。對農(nóng)村社會保障進行立法。社會保險作為整個農(nóng)村社會保障制度的主體和核心，是以強制性為基本特征的。而社會保險的這一強制性又必須通過國家立法才能得到保證。目前，社會保險在農(nóng)村進展不力，舉步維艱，其中很重要的一個原因就是社會保險立法滯后。比如，在許多私營企業(yè)和三資企業(yè)中，由于一些企業(yè)主和農(nóng)民工認識水平太低，常常以政府有關(guān)強制社會保險的文件不是法律為由，拒絕給廣大農(nóng)民工購買社會保險。由此可見，要建立我國農(nóng)村社會保障制度，加快社會保障法制建設非常必要，因為只有這樣才能使農(nóng)村社會保險工作有法可依。從我國社會保障立法的歷

31、史與現(xiàn)狀看，加快農(nóng)村社會保障法制建設，主要應該抓好以下兩項工作：其一是要抓好單項法規(guī)的建設，如農(nóng)民社會養(yǎng)老保險法、農(nóng)民醫(yī)療社會保險法、農(nóng)村工傷社會保險法、農(nóng)村扶貧與災害救濟社會保險法和農(nóng)村殘疾人保險法等等；其二是要抓好地方性法規(guī)的建設，鼓勵與提倡各地政府根據(jù)本地實際制定具體的保障辦法。3.3 其他（1）提高農(nóng)村居民最低生活保障標準。將目前各區(qū)縣制定的不同標準，簡化為三個檔次，分別適用于近郊城區(qū)、平原地區(qū)和遠郊山區(qū)，由市民政部門提出指導意見。其中，遠郊山區(qū)的低保標準應不低于人均每月 150 元的水平，有條件的區(qū)縣可以適當提高標準。（2）提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療籌資水平。今年農(nóng)村新型合作籌資水平應爭取

32、達到人均 200元左右，在“十一五”期間逐步提高到人均 300 元。各區(qū)縣可根據(jù)自己的實際情況，掌握具體籌資標準。（3）積極擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老覆蓋面。在加大政府財政補貼支持的基礎上，多渠道籌集資金，擴大農(nóng)村養(yǎng)老覆蓋面，力爭實現(xiàn)“十一五”期間農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率達到 60的目標。對于農(nóng)村 65 歲以上已經(jīng)無法參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民，建議參照上海、蘇州等地做法，由政府直接給予一定補貼（每人每月 5080 元），保障其安度晚年。（4）加大財政支持力度，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。增加公共財政對農(nóng)村社會保障的投人，在各級政府對農(nóng)村社會保障投入資金的總量中，市級財政資金投入比重應不低于 50。（5）要加快建立

33、城鄉(xiāng)銜接的農(nóng)村社會保障體系一是允許城近郊區(qū)、新城周邊等城市化發(fā)展較快地區(qū)的一些條件具備的農(nóng)民，通過土地出讓金收入、集體經(jīng)濟積累和個人繳費等方式籌集資金，采取整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居方式，一次性躉交社會保障資金，全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系。（6）允許一部分有條件的農(nóng)村自由職業(yè)者（出租司機、個體經(jīng)營者等）按照城鎮(zhèn)自由職業(yè)者的繳費標準，繳納社會保障金，納入城鎮(zhèn)社會保障體系。（7）從實際出發(fā)，因地制宜，積極穩(wěn)妥，不搞“一刀切”，不搞“一哄起” 經(jīng)濟條件好的富裕地區(qū)，應盡快抓緊，全面展開；一般地區(qū)，先從養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險入手，創(chuàng)造條件逐步展開；對經(jīng)濟落后的貧困地區(qū)，要把社會保險與救濟救災工作統(tǒng)一起來，扶持貧困戶參加社會保險，提高他們戰(zhàn)勝災害，脫貧致富的能力。保障范圍由小到大，項目由低到底，投保時間、投保年齡、投保