如何規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目工程招投標

1、如何規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目工程招投標近幾年來，各地農(nóng)業(yè)開發(fā)系統(tǒng)認真貫徹國家招標投標有關政策、法規(guī)，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目工程招投標工作不斷完善。 但由于國家對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目工程招投標工作沒有系統(tǒng)、 可操作的規(guī)定； 加之，具體從事此項工作的同志沒有經(jīng)過系統(tǒng)培訓，對招投標有關政策、法規(guī)理解不全、不深，知識陳舊、老化，在具體工作中不規(guī)范現(xiàn)象時有發(fā)生。本文根據(jù)國家有關政策、法規(guī)，就規(guī)范農(nóng)發(fā)項目工程招投標工作做一些探討。關于招標代理目前，在農(nóng)發(fā)工程招標代理中存在的問題： 一是縣級招標中心或采購中心強制指定代理；二是代理費支付不合規(guī)，由中標單位支付。根據(jù)中華人民共和國招標投標法（下稱招標投標法）第12 條規(guī)定：

2、“招標人自行選擇招標代理機構，委托其辦理招標事宜。任何單位和個人不得以任何方式為招標人指定招標代理機構。招標人具有編制招標文件和組織評標能力的，可以自行辦理招標事宜。任何單位和個人不得強制其委托招標代理機構辦理招標事宜。依法必須進行招標的項目，招標人自行辦理招標事宜的，應當向有關行政監(jiān)察部門備案?！惫こ探ㄔO項目自行招標試行辦法（國家發(fā)展計劃委員會第5 令）第 4 條規(guī)定： “招標人自行辦理招標事宜，應當具有編制招標文件和組織評標的能力，具體包括：1. 具有項目法人資格（或者法人資格）；2. 具有與招標項目規(guī)模和復雜程度相適應的工程技術、概預算、財務和工程管理等方面專業(yè)技術力量；3. 有從事同類

3、工程建設項目招標的經(jīng)驗；4. 設有專門的招標機構或者擁有3 名以上專職招標業(yè)務人員； 5. 熟悉和掌握招標投標法及有關法規(guī)規(guī)章?！睆纳鲜鲆?guī)定可知，只要具備上述規(guī)定能力的縣級農(nóng)發(fā)部門完全可以自行組織農(nóng)發(fā)項目工程招標。即使不能組織的，其他任何單位和個人也不得以任何方式為農(nóng)發(fā)項目工程招標指定招標代理機構。按照國家發(fā)展計劃委員會制訂的 招標代理服務收費管理暫行辦法（計價格 【 2002】1980 號）第 10 條規(guī)定，招標代理服務實行“誰委托、誰付費”，農(nóng)發(fā)項目工程招標代理費應由農(nóng)發(fā)部門在管理費中列支。關于工程標段劃分標段劃分合理與否直接影響到工程建設成本、進度乃至質量， 同時也與施工單位的施工成本息

4、息相關。 目前，農(nóng)發(fā)項目工程招標標段劃分存在的問題主要有兩個：一是標段劃分過于細小。雖然能夠吸引眾多投標人投標， 保證工期，但不便于施工管理。二是標段劃分人為化。在同一個縣內(nèi)標段劃分標準不統(tǒng)一。 有時以投資額大小劃分標段， 有時以項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分標段， 有時以工程類型劃分標段。 如甲項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資在 100 萬元左右， 則所有工程劃為一個標段； 乙項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資在 300 萬元左右， 有的則再按村劃分標段， 有的則按工程類型劃分標段。根據(jù)目前農(nóng)發(fā)項目工程建設實際情況， 從節(jié)約工程投資、 保證工期和工程質量、 便于施工管理角度出發(fā)，在標段劃分時，應綜合考慮投資額、工程地點、工程類型、工期要求和潛在投標人

5、等因素，以項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)或跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)連片為單位，按照工程類別劃分標段，每一標段估算金額在 150 萬元左右為宜， 而且全縣應該統(tǒng)一劃分標準。既可使工程地點相對集中， 又可使合同金額適中， 有助于吸引更多的承包商參與競爭，提高競爭性招標的經(jīng)濟性，同時也有利于合同的實施與管理。如果每個項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資都在150 萬元左右的，且工程類型差別不的，一個項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以劃分一個標段，但如果工程類型差別大的， 在一個項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)可以分為兩個標段， 與相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同類工程劃分為一個標段。如果單個項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資在500 萬元以上的，應該考慮以工程類型劃分標段，排灌站、防滲渠及其配套建筑物、低壓灌溉、噴滴灌、道路、 其它配套建筑物可

6、分別劃分為一個標段，如某一標段過小、 應與相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同類工程劃分為一個標段。關于投標人資格要求及審查方式投標人資格要求主要包括兩個方面：一是投標人的法律地位，二是投標人的專業(yè)技術能力。對投標人的資格要求應適當，既不能過高也不能過低。資格要求過高，會讓多數(shù)中小型承包商失去競爭機會， 導致招標的競爭性下降； 資格要求過低， 將無法保證工程的建設標準和施工質量。 目前，在農(nóng)發(fā)項目工程招標中， 有的地方過分強調(diào)要求投標單位必須具備水利水電資質三級以上才能投標。由于大多數(shù)縣具有水利水電資質三級的施工企業(yè)只有一個，結果造成借資質投標，有資質單位中標后再將工程分包、轉包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或其他施工單位施工（雖然招

7、標文件規(guī)定不允許分包、轉包），收取5-10%的管理費。鑒于農(nóng)發(fā)工程絕大部分是技術要求不高的小型農(nóng)田水利工程，在進行這類性質工程招標時，應主要考慮投標人的專業(yè)技術水平、施工機械配備及施工經(jīng)驗等情況，水利工程建設項目招標投標管理規(guī)定(2001年水利部令第14 號 ) 第 26 條也規(guī)定：“投標人必須具備水利工程建設項目所需的資質（資格）?！币虼?，應該允許具有農(nóng)田水利工程施工能力、且有一定農(nóng)田水利工程施工經(jīng)驗的非水利水電施工資質三級以上( 含三級 ) 的施工企業(yè)參予農(nóng)發(fā)工程招標投標；同時，考慮到農(nóng)發(fā)工程施工地點分散， 與農(nóng)戶協(xié)調(diào)矛盾多， 對具有一定實力并能夠滿足招標工程建設要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站也允許參予

8、投標。資格審查有預審和后審兩種方式。凡是大型復雜的土建工程、大型成套復雜設備或特殊服務，在正式組織招標之前一般進行資格預審。雖然審查投標人的投標資格是招標人的一項權利，但由于資格審查的結果直接導致潛在投標人或預選中標人投標或中標權利的得失，因此，如果招標人濫用這一權利，將會直接侵害潛在投標人的合法權益，影響招標的公開、公平、公正，從而違背了招標交易的本性。從法律上講， 農(nóng)發(fā)工程招標完全可以進行資格預審，但問題是目前有的地方限制或排斥潛在投標人，對潛在投標人實行歧視待遇等現(xiàn)象時常發(fā)生。如有的不公開資格預審程序或標準，或沒有嚴格執(zhí)行資格預審程序、方法、原則等一系列要求， 暗箱操作， 僅是經(jīng)辦人員看

9、一看資格材料或資質證書等，或者請幾個人打一打分就決定誰資格預審合格、 誰不合格； 有的甚至規(guī)定一個潛在投標人只能購買一個標段或部分標段標書；有的在招標預審文件中規(guī)定對本地的潛在投標人和其它地區(qū)的投標人適用不同的資格評審標準，造成對其它地區(qū)投標人的歧視待遇，使投標人公平競爭的權利難以得到保護。這些都是招標人濫用資格審查權的表現(xiàn)，嚴重違反招標投標法的基本原則，不利于形成充分競爭的市場環(huán)境， 結果是每個標段投標人都是3-4 個。從國際上看， 世界銀行不鼓勵資格預審，擔心通過預審的投標人串通，或是招標人有意排斥潛在投標人。因此，為了減少腐敗產(chǎn)生，考慮到農(nóng)發(fā)工程大多是技術不復雜的小型工程，我們認為招標時

10、不必進行資格預審，重點是把好資格后審關， 在開標后對投標人的資格進行詳細審查。 如果進行資格前審的， 則要嚴格按照國家有規(guī)定執(zhí)行，而不能簡單、輕易地下結論。關于招標文件編制招標文件是招標投標活動中最重要的法律文件。其編制得好，不但可以降低投標報價，而且可以保證工期和質量。如果編制漏洞百出，不但會給招標、評標和簽訂合同造成困難，而且還有可能使項目單位或投標人蒙受經(jīng)濟損失。因此，必須十分重視招標文件的編寫工作。目前， 農(nóng)發(fā)工程招標文件編制存在的問題：一是使用的商務部分范本不統(tǒng)一。有的使用水利水電的，有的使用工民建的，有的使用世界銀行的，有的甚至是幾個范本的拼湊；二是技術規(guī)格、技術規(guī)范不明確，或制定

11、得不全面，圖紙深度不夠，工程量清單不實。針對上述問題，一是全面推行使用國家制定的范本。2007 年，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、建設部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民用航空總局、廣播電影電視總局聯(lián)合編制了標準施工招標資格預審文件和標準施工招標文件（2007 年國家發(fā)展和改革委員會令第56 號）并要求兩個 標準文件 自 2008 年 5 月 1 日起在政府投資項目中試行。 農(nóng)發(fā)項目作為政府投資項目應該優(yōu)先使用該范本，既符合規(guī)范， 又減少了工作量。二是加強工程設計， 做實工程量清單。 所有工程設計圖紙都必須達到施工圖階段要求，除較大工程可實行二階段設計外， 一般工程要設計一次性達到施工圖

12、水準。對于工程結構相對復雜、投資額比較高的工程應采取單座工程設計（即一座工程一套圖紙），如排灌站、中溝以上橋梁、水閘等。采用定型（典型）工程設計時，設計圖紙上要注明適用地形、地質情況，標注變化部位的尺寸范圍，同時要列出不同規(guī)格工程的工作量。關于評標方法評標方法選擇和確定既要考慮到公平公正，又要考慮招標工程的具體情況。它是招標的關鍵。 如果評標方法不科學合理，則其它一切都是形式。目前，農(nóng)發(fā)工程招標評標中存在的問題：一是采用的方法不統(tǒng)一，叫法也是“五花八門”。有的是綜合評分法，有的叫綜合評估法， 有的采用最低評標價法，有的叫經(jīng)評審的最低投標價法，有的叫合理低價法，有的說復合標底法等等。 二是評標標

13、準和方法不公開，沒有在招標文件中詳細載明評標標準和方法。三是評標時， 人為因素大。 有的把投標人投標時承諾的工程優(yōu)良、提前完成工期都作為加分因素，甚至還采用已被國家禁止的把獲得本地區(qū)、本系統(tǒng)獎項作為加分條件或中標條件。關于評標辦法，中華人民共和國招標投標法沒有作出具體規(guī)定，只是第41 條提出了中標條件： “中標人的投標應當符合下列條件之一：1. 能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；2. 能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。”從 2001 年 7 月 5 日起施行的， 由國家發(fā)展計劃委員會、建設部、水利部制定的評標委員會和評標方法暫

14、行規(guī)定（第 12號令）第 29條對評標辦法作了明確規(guī)定： “評標方法包括經(jīng)評審的最低投標價法、綜合評估法或者法律、行政法律允許的其他評標方法。”第 30條規(guī)定： “經(jīng)評審的最低投標價法一般適用于具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術、性能沒有特殊要求的招標項目?！彪m然水利工程建設項目招標投標管理規(guī)定第35 條規(guī)定：“評標方法可采用綜合評分法、綜合最低評標價法、合理最低投標價法、綜合評議法及兩階段評標法。”但由于此規(guī)定是水利部一個部門制定的，法律效力明顯低于三個部委制定的評標委員會和評標方法暫行規(guī)定因此， 我們認為目前比較規(guī)范的評標辦法應該是兩種，即經(jīng)評審的最低投標價法、綜合評估法。 從實際來

15、看，我們在實施利用世行貸款加強灌溉農(nóng)業(yè)二、三期項目中，無論國際、 國內(nèi)貨物招標， 還是國內(nèi)小型土建工程招標、 貨物詢價采購， 都采用最低評標價法 （相當于經(jīng)評審的最低投標價法），都取得了令人滿意的效果。因此，農(nóng)發(fā)工程招標評標應該全部采用經(jīng)評審的最低投標價法，而且按標準施工招標文件第三章要求詳細說明。經(jīng)評審的最低投標價并不一定是最低投標價。只有在技術和商務部分完全滿足招標文件要求， 對招標文件中的條款、 條件及技術規(guī)格無實質性偏離或保留情況下，最低投標價才是經(jīng)評審的最低投標價。 經(jīng)評審的最低投標價也不是按照社會平均成本計算的合理低價，而是投標人的理性報價。 該辦法抓住了招標的核心，符合市場經(jīng)濟競

16、爭法則，能夠充分發(fā)揮市場機制的作用， 而且減少了評標的工作量，最大限度減少了評標工作中的人為因素，有利于促進投標人提高管理水平和工藝水平，降低生產(chǎn)成本。很多人認為經(jīng)評審的最低投標價中標必然不能保證質量，投標價越高，工程質量越好。其實，質量與管理密切相關，而與價格沒有必然的聯(lián)系。追求利潤最大化是投標人的天性。誠然，合理的利潤是保證質量的前提， 但有合理的利潤甚至是高額利潤卻并不一定能保證質量。報價與工程質量有關系，但沒有必然關系。質量是嚴格管理和監(jiān)督出來的。市場經(jīng)濟成熟的歐美國家都是采用最低評標價法評標， 但其工程質量卻很好， 這與嚴格的工程監(jiān)管分不開的。反觀，近年來，我國工程建設領域不斷發(fā)生的

17、質量事故，以血的教訓告訴我們，沒有嚴格的管理和監(jiān)督，價格再高，也不能保證質量。因此，不只是在招標環(huán)節(jié)，而是在整個采購過程中，都要圍繞項目質量管理這個中心，落實措施，強化責任，使質量管理落到實處。關于標底目前，在農(nóng)發(fā)工程招投標工作中， 一方面過于夸大標底在評標中的作用， 不僅要求每個標段都編制標底， 在綜合評分法中還計算出復合標底， 而且往往以高于或底于標底一定幅度作為廢標的理由；另一方面，標底編制不規(guī)范。往往由縣農(nóng)業(yè)開發(fā)局業(yè)務人員編制，既不夠科學合理，又難以保密。招標投標法第22 條規(guī)定：“招標人設有標底的，標底必須保密?！钡?0 條規(guī)定：“評標時，設有標底的，應當參考標底?！惫こ探ㄔO項目施工

18、招標投標辦法第34 條規(guī)定：“招標人可根據(jù)項目特點決定是否編制標底。編制標底的，標底編制過程和標底必須保密。招標項目編制標底的，應根據(jù)批準的初步設計、投資概算，依據(jù)有關計價辦法，參照有關工程定額，結合市場供求狀況，綜合考慮投資、工期和質量等方面的因素合理確定。標底由招標人自行編制或委托中介機構編制。一個工程只能編制一個標底。任何單位和個人不得強制招標人編制或報審標底，或干預其確定標底。 招標項目可以不設標底，進行無標底招標。 ”第 55 條規(guī)定：“招標人設有標底的，標底在評標中應當作為參考，但不得作為評標的唯一依據(jù)?！币虼?，從法律上講，農(nóng)發(fā)工程由于施工技術要求不高，完全可以進行無標底招標，而且

19、在評標時特別是采用綜合評估法評標時，不能輕率地以高于或底于標底一定幅度作為廢標的理由。 至于標底何時公布，法規(guī)未作具體規(guī)定，但按照第56 號令要求， 在開標時公布，并在開標記錄上注明。關于中標人確定目前，在農(nóng)發(fā)工程招標中標人確定過程中，存在最大的問題是所謂“中一不中二”，即當一個投標人經(jīng)評審后中了 2 個以上標段時， 招標人以所謂的 “中一不中二”理由，或者以建設部關于加強房屋建筑和市政基礎設施工程項目施工招標投標行政監(jiān)督工作的若干意見（建市【 2005】208 號）“一個項目經(jīng)理（建造師）只宜擔任一個施工項目的管理工作”（ 2001 年規(guī)定每個項目經(jīng)理原則上不得同時負責兩個以上工程項目的管理

20、）為理由，讓中標人只能中一個標。 這種做法明顯與公開招標的本質相違背， 也不符合國家有關招投標法律、法規(guī)。作為在同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的兩個標段的農(nóng)發(fā)工程， 一個項目經(jīng)理完全可以勝任兩個標段管理工作，而且可以降低施工成本。其次， 對中招人確定方式存在誤區(qū)。有人認為評標委員會只能推薦第一、二、三名中標候選人，不能最終確定中標人，中標人只能由縣級農(nóng)發(fā)部門確立。其實，評標委員會和評標方法暫行規(guī)定第48 條和工程建設項目施工招標投標辦法第58 條都明確規(guī)定，確定中標人既可以是招標人，也可以由招標人授權評標委員會直接確定中標人。第三，在評標委員會依法推薦的中標候選人以外確定中標人。 這是違反國家招投標法的。法律規(guī)

21、定此種情況下， 中標無效， 并處以罰款， 對單位直接負責的主管人員和直接責任人依法給予處分。關于招投標中幾個費用管理目前， 在農(nóng)發(fā)工程招標中，幾個費用管理存在以下問題：一是招標文件售價太高， 大大超過編制成本， 有的甚至以營利為目的， 影響了合格投標人的投標積極性。二是要求投標保證金提交金額過高或過低，而且退還時間不符合要求， 有的在未簽訂合同就退還未中標人保證金， 有的則超過投標保證金有效期才退還。三是要求履約保金提交金額過高或過低，有的未提交就簽訂合同。四是在中標人未提供預付款保函情況下，農(nóng)發(fā)部門支付預付款。根據(jù)國家有關規(guī)定， 招標文件售價不能過高， 應只反應其印刷和遞交給預期投標人的成本

22、。投標保金一般不得超過投標總價的2%，但最高不得超過80 萬元。由于以報價的一定比例作為投標保證金額有可能會導致泄漏報價，因此，較理想的辦法是規(guī)定固定的投標保證金金額。投標保證金可采用現(xiàn)金、支票、銀行匯票，也可以是銀行出具的銀行保函、不可撤銷信用證。投標保證金的有效期應當超過投標有效期30 天。當與中標人簽訂合同后5 個工作日，應當向未中標和中標的投標人退還其保證金。投標人在規(guī)定的投標有效期內(nèi)撤銷或修改其投標文件投標保證金將不予退還。中標通知書發(fā)出后， 中標人放棄中標項目的， 無正當理由不簽訂合同的， 在簽訂合同時提出附加條件或更改合同實質性內(nèi)容的，或拒不提交履約保金的， 可取消中標資格， 并

23、沒收投標保證金，給招標人的損失超過投標保證金數(shù)額的，對超過部分予以賠償。履約保證金是履約擔保的一種，是招標人要求投標人在接到中標通知后，提交的保證履行合同各項義務的擔保。其目的是為了保護業(yè)主的利益， 避免或減輕由于中標商違約而給業(yè)主造成的損失。履約保證金保證的期限一般到合同規(guī)定的維修期結束。提交方式及金額一般有以下兩種：一種是用信用證或銀行保函或現(xiàn)金方式提交者，其履約保證金為合同價的 10%；另一種是用擔保書提交的履約保證金為合同價的30%。以上兩種，投標人可任選一種。中標人拒絕提交的，視為放棄中標項目。不履行合同的，履約保證金不予退回，給招標人的損失超過其數(shù)額的，對超過部分予以賠償。在中標人未提供預付款保函情況下，不得支付預款。關于法律責任在目前農(nóng)發(fā)工程招投標中， 違反國家政策、 法規(guī)的事時有發(fā)生， 但大家都沒有依法辦事，聽之任之，以致一錯再錯。比如保密問題，招標投標法第52 條規(guī)定：招標人向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、 數(shù)量或者可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況的， 或者泄露標底的，給予警告，可以并處 1 萬元以上 10 萬元以下的罰款；對單位直