公共財(cái)政與資本市場(chǎng)

1、    公共財(cái)政與資本市場(chǎng)         來源：歲月聯(lián)盟    作者：楊志勇    時(shí)間：2010-06-25             市場(chǎng)取向的改革要求建立能與之相適應(yīng)的公共財(cái)政以及包括資本市場(chǎng)在內(nèi)的市場(chǎng)體系，公共財(cái)政與資本市場(chǎng)問題也因之成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。本文擬對(duì)二者之間的

2、關(guān)系作一初步的考察。問題之一：殘缺的公共財(cái)政公共財(cái)政是與市場(chǎng)相適應(yīng)的提供公共服務(wù)的一種財(cái)政類型。具體地說，公共財(cái)政不同于私人財(cái)政，也異于單純?yōu)閲?guó)家自身服務(wù)的財(cái)政。前者主要區(qū)別于前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的財(cái)政，當(dāng)時(shí)的財(cái)政的典型特征是服從于“朕即國(guó)家”或“家天下”的國(guó)王或皇帝的私人需要；后者主要有別于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家只為國(guó)家自身服務(wù)的財(cái)政，當(dāng)時(shí)的財(cái)政直接服務(wù)于國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)的需要，由于此時(shí)個(gè)人、都是政府的附屬物，沒有獨(dú)立的利益，財(cái)政不直接提供公共服務(wù)也是顯而易見的。除此之外，公共財(cái)政的“公共性”還體現(xiàn)在個(gè)人能夠?qū)ω?cái)政抉擇產(chǎn)生各種強(qiáng)有力的影響上，財(cái)政行為因之能集中反映個(gè)人的意愿。（注：張馨，1997：論公共財(cái)政

3、，經(jīng)濟(jì)學(xué)家第1期。）出于經(jīng)濟(jì)效率的考慮， 世界上大多數(shù)國(guó)家都走上了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)機(jī)制在全社會(huì)的資源配置過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，這就要求發(fā)揮企業(yè)、個(gè)人的創(chuàng)造力，但由于市場(chǎng)不是萬能的，它還存在缺陷，因此，市場(chǎng)的發(fā)展客觀上要求政府提供共用品，由此也就產(chǎn)生了對(duì)直接為個(gè)人、全社會(huì)服務(wù)的公共財(cái)政的需求。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，公共財(cái)政只應(yīng)在“市場(chǎng)失效”范圍內(nèi)活動(dòng)。但我國(guó)目前的財(cái)政還不是公共財(cái)政，仍不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。我國(guó)財(cái)政正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家財(cái)政向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政的轉(zhuǎn)換過程中，仍帶著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡。（注：有關(guān)“公共財(cái)政”與“國(guó)家財(cái)政”的區(qū)別，請(qǐng)參見張馨教授在1997年11期財(cái)政研

4、究上發(fā)表的文章“公共財(cái)政”與“國(guó)家財(cái)政”關(guān)系析辨。）就財(cái)政的活動(dòng)范圍來看，我國(guó)財(cái)政的覆蓋面極廣，國(guó)有經(jīng)濟(jì)遍及從遠(yuǎn)程導(dǎo)彈到飲食店等大大小小的各種行業(yè)，而這些行業(yè)當(dāng)中有許多本來應(yīng)讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，財(cái)政是不用涉足的，這也就造成了國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線拉得過長(zhǎng)、有限的國(guó)有資本難以支撐的局面（注：請(qǐng)參見國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，1997：實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組，管理世界第5期。）。同時(shí)，財(cái)政也是因之困難重重， 國(guó)有企業(yè)有較大的虧損面，削弱了財(cái)政基礎(chǔ)。這就是說，相對(duì)于公共財(cái)政的要求，我國(guó)財(cái)政存在“越位”現(xiàn)象。但這并不意味著我國(guó)財(cái)政可支配財(cái)力的充裕性。事實(shí)上，“越位”是以“缺位”為前提的。（注：安體富和高培勇

5、， 1996年：企業(yè)社會(huì)職能的分離與財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換， 載劉邦馳等編：財(cái)政理論與財(cái)政學(xué)建設(shè)，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社。）社會(huì)保障作為一種具有共用品特征的物品，本不應(yīng)完全由企業(yè)提供，而應(yīng)主要由政府提供，財(cái)政在此應(yīng)負(fù)起職責(zé)，但現(xiàn)實(shí)是“企業(yè)辦社會(huì)”代替了社會(huì)保障體系。尤其是基礎(chǔ)教育也本應(yīng)由財(cái)政出資興辦，但財(cái)政在這方面做得還不夠，我國(guó)、尤其是貧困地區(qū)，兒童失學(xué)現(xiàn)象依舊存在。政府部門的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政提供，這本無異議，但我國(guó)各級(jí)政府尤其是地方政府經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足已是普遍現(xiàn)象，地方政府依靠“制度外財(cái)力”獲得的收入已成為政府部門運(yùn)作的重要財(cái)力支柱。據(jù)樊綱（1995）估計(jì)，1994年各級(jí)政府的“制度外財(cái)力”平均相當(dāng)于地方

6、預(yù)算內(nèi)收入的30，占全部地方公共收入的23.1。（注：樊綱，1995：論公共收支的新規(guī)范，經(jīng)濟(jì)研究第6期。）我們?cè)賮砜凑g財(cái)政關(guān)系的處理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求有與之相適應(yīng)的規(guī)范化的分稅制財(cái)政體制。我國(guó)雖經(jīng)1994年的改革，分稅制的財(cái)政體制已初步成型，但離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求仍差很遠(yuǎn)。財(cái)政收入的劃分仍不規(guī)范，國(guó)有企業(yè)按照行政隸屬關(guān)系上交所得稅，非國(guó)有企業(yè)一般在當(dāng)?shù)亟凰枚?，這可能因?yàn)椴煌钠髽I(yè)對(duì)地方財(cái)政收入的影響不同而導(dǎo)致地方政府區(qū)別對(duì)待行為的發(fā)生。財(cái)政支出未能做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致，按照基數(shù)法確定轉(zhuǎn)移支付金額等都可能對(duì)地方政府的行為產(chǎn)生扭曲作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的規(guī)范化的財(cái)政體制應(yīng)保證各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一

7、，轉(zhuǎn)移支付金額的確定應(yīng)采取較為客觀的因素法，地方在收入方面要有較大的主動(dòng)權(quán)（如稅收立法權(quán)、借債權(quán)等）。顯然，與此相比，我國(guó)財(cái)政的殘缺性就表現(xiàn)得更為明顯了。殘缺的公共財(cái)政又會(huì)對(duì)我國(guó)的資本市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生什么影響呢？下文將結(jié)合我國(guó)資本市場(chǎng)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。問題之二：不健全的資本市場(chǎng)目前我國(guó)資本市場(chǎng)的不健全性可概括為不完善性和不完全性。前者主要表現(xiàn)在資本市場(chǎng)功能的發(fā)揮上，而后者主要源于資本市場(chǎng)受到行政干預(yù)。資本市場(chǎng)最基本的功能是資源配置功能，但目前資本市場(chǎng)表現(xiàn)得最為突出的功能是融資功能。雖然資源配置功能的實(shí)現(xiàn)也要通過融資功能來實(shí)現(xiàn)，但其中強(qiáng)調(diào)的是資源配置功能，而如今許多企業(yè)的融資行為，是為融資而融資，或

8、者說是為了“圈錢”的目的而進(jìn)行的。企業(yè)在融資時(shí)就沒有確定具體的實(shí)實(shí)在在的投資方案，企業(yè)通過資本市場(chǎng)融資可能只是借用股票上市而達(dá)到發(fā)財(cái)?shù)哪康?。雖然企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為有其合理性，但它顯然違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的資本向最有效率的地方自由流動(dòng)的要求。企業(yè)經(jīng)營(yíng)者將籌來的資本隨意揮霍或改變招股說明書所說的投資方向，已不是新鮮事。這也進(jìn)一步表明健全的市場(chǎng)所要求的約束機(jī)制未能生效。有效率的資本市場(chǎng)應(yīng)是有約束力并符合激勵(lì)要求的市場(chǎng)。資本市場(chǎng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的約束主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即外在約束和內(nèi)在約束上。外在約束是指股東能夠通過資本市場(chǎng)的約束，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者按照出資人的意愿將企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理好，如果經(jīng)營(yíng)者管得不好，股東拋售股票

9、，“用腳投票”，股價(jià)下跌，經(jīng)理市場(chǎng)最終將淘汰經(jīng)營(yíng)者。內(nèi)在約束是指股東“用手投票”，直接用參與表決的方式來限制企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的行為。當(dāng)然這兩種約束也都要符合對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)要求。企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的揮霍或隨意改變投資方向都表明約束機(jī)制并未生效，這也說明資本的配置是無效的。我國(guó)的資本市場(chǎng)還受到強(qiáng)烈的行政干預(yù)，因而是不完全的。這種市場(chǎng)是“體現(xiàn)計(jì)劃本性的行政干預(yù)和體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本性的市場(chǎng)機(jī)制并存和沖突著的資本市場(chǎng)，在某些情況下，甚至可以說是由行政行為控制市場(chǎng)行為，使市場(chǎng)行為從屬于行政行為的資本市場(chǎng)。”（注：唐宗kn，1997：不完全資本市場(chǎng)的功能殘缺，改革第5期。 ）完全的資本市場(chǎng)是不受政府的隨意干預(yù)的，資本的流

10、動(dòng)也能夠按照利潤(rùn)最大化的要求進(jìn)行，資本經(jīng)營(yíng)者可以嫻熟地運(yùn)用資本市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)組合。但就目前而言，的資本經(jīng)營(yíng)受到行政限制。公司的股票發(fā)行與上市，仍受制于政府的額度管理，此時(shí)，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求而應(yīng)發(fā)行上市股票的經(jīng)濟(jì)行為就可能因?yàn)槲茨芊峙涞筋~度或分配到的額度太小而扭曲。同時(shí)，額度管理也激勵(lì)了一些本來不需通過資本市場(chǎng)融資進(jìn)行資源配置的企業(yè)努力去爭(zhēng)取額度，這也就進(jìn)一步加劇了額度管理對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的扭曲。企業(yè)兼并、重組等也受到行政干預(yù)。企業(yè)兼并、重組等歸根到底是一種市場(chǎng)行為，應(yīng)由市場(chǎng)來決定，但現(xiàn)實(shí)中不乏行政干預(yù)的事例。雖然行政干預(yù)中偶有成功的事例，但“拉郎配”式的兼并和重組更為直接體現(xiàn)的是政府目

11、標(biāo)，而不是企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的實(shí)現(xiàn)，因此，失敗的例子也時(shí)有所聞。難解情結(jié)：公共財(cái)政與資本市場(chǎng)殘缺的公共財(cái)政與不健全的資本市場(chǎng)存在著千絲萬縷的關(guān)系?？梢哉f，在很大程度上，資本市場(chǎng)的不健全都可以在殘缺的公共財(cái)政上找到原因。同時(shí)，公共財(cái)政的重建也有賴于資本市場(chǎng)的。1.財(cái)政的“越位”和“缺位”對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展的影響財(cái)政的“越位”使得公共財(cái)政能夠直接作用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)，而對(duì)國(guó)有企業(yè)或國(guó)家控股的競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)產(chǎn)生影響。資本市場(chǎng)的資源配置功能也因之受到影響。資源配置功能的順利實(shí)現(xiàn)需要資本市場(chǎng)約束作用的發(fā)揮，但目前我國(guó)企業(yè)的外在約束和內(nèi)在約束不夠有力很大程度上就是因?yàn)閲?guó)有股占的比重太高，在市場(chǎng)上進(jìn)行流通的股份太少所致的。我國(guó)

12、股票市場(chǎng)上只有約三分之一的股份可以流通，這大大影響了普通股民對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的約束力，它與國(guó)有資本管理體制的不健全一道，決定了對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者重在融資的經(jīng)濟(jì)行為無能為力。財(cái)政的“越位”加劇了“缺位”，使得資本市場(chǎng)的發(fā)展受到阻礙。我們來看社會(huì)保障體系的不健全對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展的影響。在真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)并購(gòu)與重組應(yīng)是市場(chǎng)導(dǎo)向的，但在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，卻摻雜著政府行為，特別是因?yàn)槠髽I(yè)并購(gòu)與重組都要涉及到企業(yè)人員的安排問題。企業(yè)按照市場(chǎng)機(jī)制的要求進(jìn)行企業(yè)內(nèi)的勞動(dòng)力資源配置，消除“冗員”，本是一種市場(chǎng)行為。但如果企業(yè)真的這么做了，企業(yè)無法解決就業(yè)的“冗員”只能推向政府，這是因?yàn)檎驹撏苿?dòng)的社會(huì)保障體系尚未健全

13、的必然結(jié)果。此時(shí)，政府就要考慮自身有無能力解決這些勞動(dòng)力的就業(yè)問題，尤其在當(dāng)前單城鎮(zhèn)就存在幾千萬富余勞動(dòng)力的情況下，要靠政府來負(fù)擔(dān)是不切實(shí)際的。而政府不安排這些人就業(yè)或這些人無處就業(yè)都可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，政府此時(shí)較好的選擇是讓“冗員”留在企業(yè)，而這無疑會(huì)加重并購(gòu)后企業(yè)的負(fù)擔(dān)。出于成本和收益的考慮，企業(yè)可能改變這一本來有助于資源配置效率提高的經(jīng)濟(jì)行為。2.政府間財(cái)政關(guān)系的處理與資本市場(chǎng)的發(fā)展政府間財(cái)政關(guān)系的處理相對(duì)于公共財(cái)政的要求存在著不規(guī)范性。國(guó)有企業(yè)按照行政隸屬關(guān)系上交所得稅，將導(dǎo)致企業(yè)隸屬關(guān)系的不同而對(duì)政府的財(cái)政收入產(chǎn)生不同的影響。顯然，地方企業(yè)對(duì)于地方財(cái)政收入有較大意義，這就可

14、能導(dǎo)致地方政府袒護(hù)地方企業(yè)行為的出現(xiàn)。在股票發(fā)行和上市實(shí)行額度管理的條件下，地方政府可能把較多的額度交給地方企業(yè)。而在跨地區(qū)、跨部門的企業(yè)兼并和重組中，因?yàn)榭赡苌婕捌髽I(yè)隸屬關(guān)系納稅地點(diǎn)的變化，地方政府可能對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行干預(yù)。3.資本市場(chǎng)的發(fā)展對(duì)公共財(cái)政重建的影響把我國(guó)財(cái)政建成公共財(cái)政，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求公共財(cái)政在市場(chǎng)失效的范圍內(nèi)提供共用品，要求財(cái)政改變“缺位”與“越位”現(xiàn)象，由于“缺位”是“越位”的基礎(chǔ)，因此，財(cái)政要從“越位”領(lǐng)域中退出，以改變“缺位”現(xiàn)象。財(cái)政的退出，意味著要對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性重組，而重組就可借助于資本市場(chǎng)的發(fā)展。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組，很大程度上要依托市場(chǎng)，

15、因?yàn)橐郧暗膶?shí)踐已經(jīng)表明，如果政府來組織，就易出現(xiàn)“拉郎配”，可能導(dǎo)致劣勢(shì)企業(yè)拉垮優(yōu)勢(shì)企業(yè)，（注：王大用，1997：改革與發(fā)展呼喚資本市場(chǎng)的快速成長(zhǎng)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論910月號(hào)。）經(jīng)濟(jì)效率未能得到提高。 而讓資本市場(chǎng)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組中發(fā)揮作用，由于資本市場(chǎng)的基本功能就是資源配置，經(jīng)濟(jì)行為取決于市場(chǎng)機(jī)制，本身就是按經(jīng)濟(jì)辦事，顯然這是符合經(jīng)濟(jì)效率要求的。借助資本市場(chǎng)，通過國(guó)有資產(chǎn)的證券化，可以增強(qiáng)國(guó)有資本的流動(dòng)性，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的重組可以加快完成。我們現(xiàn)在該做什么：公共財(cái)政的重建與資本市場(chǎng)的發(fā)展殘缺的公共財(cái)政與不健全的資本市場(chǎng)，顯然是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求的。那么，我們應(yīng)在哪里尋找改革的突破口呢？筆者認(rèn)為

16、應(yīng)主要從政府部門入手，健全社會(huì)保障體系，進(jìn)一步規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，從而減少政府對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展的束縛，最終促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成。健全社會(huì)保障體系，重建公共財(cái)政，可以消除因社會(huì)保障的不健全對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展的束縛因素。前已述及，企業(yè)并購(gòu)與重組等經(jīng)濟(jì)行為可能因社會(huì)保障方面的原因而受到行政干預(yù)，那么，當(dāng)社會(huì)保障體系健全，成為社會(huì)“減震器”后，政府就沒有必要也沒有動(dòng)力去干預(yù)這方面的資本市場(chǎng)的發(fā)展。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組，財(cái)政從“越位”領(lǐng)域中退出，將分離出一部分財(cái)力，形成社會(huì)保障基礎(chǔ)資金。社會(huì)保障事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)由政府、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)，這具體表現(xiàn)為社會(huì)保障稅的開征和財(cái)政從一般性稅收中撥款補(bǔ)足社會(huì)保障財(cái)力的不足部分。財(cái)政從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出，將減緩財(cái)政的資金壓力，同時(shí)起到加大對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的約束作用。政府分散國(guó)有股權(quán)，資本市場(chǎng)將更好地發(fā)揮對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的約束作用，減少“內(nèi)部人控制”問題