提升中心鎮(zhèn)集聚輻射能力的調(diào)查與思考.

1、提升中心鎮(zhèn)集聚輻射能力的調(diào)查與思考、中心鎮(zhèn)集聚輻射能力的內(nèi)涵及提升意義 著名學(xué)者赫希曼( a.o.hirschman )的不平衡增長(zhǎng)理論，以及哈格斯特朗( t.hagerstrand )的擴(kuò)散理論，都將城市與區(qū)域間各種“力”的消長(zhǎng)概括為兩 種力的作用“集聚力”和“擴(kuò)散力”。與之相似，中心鎮(zhèn)與所在區(qū)域經(jīng)濟(jì) 的相互影響也可歸結(jié)為這兩種力的作用。正因如此，未來(lái)要實(shí)現(xiàn)中心鎮(zhèn)培育與發(fā)展的目標(biāo)，必須從提升這兩種力著手。1中心鎮(zhèn)集聚能力內(nèi)涵。就是指中心鎮(zhèn)建成區(qū)對(duì)周邊農(nóng)村人口、住戶以及社會(huì) 上各類生產(chǎn)生活要素的吸引力，它是中心鎮(zhèn)成功發(fā)展的動(dòng)力源。中心鎮(zhèn)集聚能 力主要源于建成區(qū)的規(guī)模效益、市場(chǎng)效益、人才效益、設(shè)

2、施效益等，正是這些 效益的吸引，使得區(qū)域中的二、三產(chǎn)業(yè)，人口、人才，原料、資金和科學(xué)技術(shù) 等向建成區(qū)集聚。恰如物體間的萬(wàn)有引力在其它參量不變的情況下隨著物體的 質(zhì)量增加而增強(qiáng)，中心鎮(zhèn)對(duì)外界的集聚能力也隨著自身的“質(zhì)量”綜合實(shí) 力的提高而增強(qiáng)。2中心鎮(zhèn)輻射能力內(nèi)涵。就是指以中心鎮(zhèn)建成區(qū)為基點(diǎn)，通過(guò)其自身較強(qiáng)的經(jīng) 濟(jì)、文化、科技、教育、人才等資源優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)周圍鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化、教育、 科技等發(fā)展的能力。輻射能力的強(qiáng)弱主要取決于中心鎮(zhèn)建成區(qū)自身結(jié)構(gòu)的優(yōu)化 和科技進(jìn)步的推動(dòng)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的階段，中心鎮(zhèn)對(duì)外產(chǎn)生輻射影響是不 以人的意志為轉(zhuǎn)移的。3提升集聚輻射能力的意義。中心鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)聯(lián)系的紐帶和結(jié)合部

3、, 是鎮(zhèn)域范圍 內(nèi)若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心，具有組織本片區(qū)生產(chǎn)、流通和生活的綜合職能，設(shè)有較 全的服務(wù)設(shè)施 , 具有較強(qiáng)的輻射作用和聚集能力，是能夠帶動(dòng)一片地區(qū)發(fā)展的增 長(zhǎng)極。提升中心鎮(zhèn)集聚輻射能力有利于轉(zhuǎn)移更多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)，增加 農(nóng)民收入；有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)；有利于提升城鎮(zhèn) 功能，加快城市化進(jìn)程；有利于發(fā)揮中心鎮(zhèn)極核作用，帶動(dòng)周邊地區(qū)整體發(fā) 展。、我市中心鎮(zhèn)集聚輻射能力方面存在的問(wèn)題及原因 在提升中心鎮(zhèn)集聚輻射能力的培育過(guò)程中，我市十分注重規(guī)劃引領(lǐng)、注重園區(qū) 建設(shè)、注重設(shè)施完善、注重體制創(chuàng)新，并進(jìn)行了積極的探索，但依然存在著一 些困難和問(wèn)題需要重點(diǎn)研究解決。1規(guī)模偏小

4、。我市 28個(gè)中心鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅 2.4 萬(wàn)人，達(dá)到 5 萬(wàn)人的只 有 2 個(gè)，其中最少的上虞章鎮(zhèn)鎮(zhèn)人口只有 1.1 萬(wàn)人，與有效滿足服務(wù)業(yè)集聚和 發(fā)展需要的 5 萬(wàn)“門檻”人口規(guī)模相距甚遠(yuǎn)。由于多數(shù)中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模偏 小，導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)生力不強(qiáng)，“三產(chǎn)”服務(wù)形不成規(guī)模且層次較 低，與城市的規(guī)模和功能相差懸殊，使得在中心鎮(zhèn)居住的老百姓得不到更多的 便利和好處，而居住成本的增大也制約了中心鎮(zhèn)人口的集聚。2結(jié)構(gòu)單一。目前，我市 28 個(gè)中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體還比較單一，層次不高， 部分雖呈明顯“板塊經(jīng)濟(jì)”特色，如諸暨市店口鎮(zhèn)的五金水暖產(chǎn)業(yè)、大唐鎮(zhèn)的 襪業(yè)，上虞市崧廈鎮(zhèn)的傘業(yè)，但真正具有行

5、業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的主導(dǎo)、特色產(chǎn)業(yè)不多， 具有市場(chǎng)定價(jià)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的更少。由于行業(yè)結(jié)構(gòu)的單一性和同質(zhì)性，利潤(rùn)空間 狹小，極大地影響了生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品研發(fā)和自主創(chuàng)新能力，使得各種資源包括 高素質(zhì)勞動(dòng)者和管理人才難以在中心鎮(zhèn)集聚。3投入不足。現(xiàn)在部分中心鎮(zhèn)雖初具規(guī)模并具有一定的服務(wù)功能，但由于目前 中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)和配套設(shè)施建設(shè)工程巨大，需要用錢的地方太多。盡管各縣（市、 區(qū)）對(duì)發(fā)展中心鎮(zhèn)均出臺(tái)了優(yōu)惠政策，但限于財(cái)力，只是在稅款的返還及部分 重點(diǎn)項(xiàng)目的支持上優(yōu)于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其它實(shí)質(zhì)性財(cái)力支持很少。在中心鎮(zhèn)財(cái)力有 限，又沒(méi)有形成良性市場(chǎng)化投入機(jī)制的情況下，僅靠自身投入，必將導(dǎo)致大項(xiàng) 目啟動(dòng)難，建設(shè)周期長(zhǎng)，進(jìn)而影響輻射能力

6、的提高。4機(jī)制不活。目前中心鎮(zhèn)發(fā)展既缺乏內(nèi)聯(lián)外拓機(jī)制，又缺乏聯(lián)建聯(lián)合機(jī)制，中 心鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)就如何突出中心鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展，如何集中部分要素、資源到中心 鎮(zhèn)，如何借助中心鎮(zhèn)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行聯(lián)建聯(lián)辦等，仍沒(méi)有形成一套 切實(shí)可行的措施和辦法。盡管各地在如何對(duì)中心鎮(zhèn)放權(quán)上使出了很多解數(shù)，但 一旦牽涉到如財(cái)權(quán)、人事權(quán)、執(zhí)法權(quán)等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題就容易擱淺，或不了了之， 中心鎮(zhèn)仍缺少有效的行政管理手段。5定位欠準(zhǔn)。目前中心鎮(zhèn)的規(guī)劃編制總的來(lái)說(shuō)比以前有了進(jìn)步，但部分修編后 的規(guī)劃對(duì)中心鎮(zhèn)發(fā)展定位依然不夠精準(zhǔn)，不少仍然沒(méi)有打破目前中心鎮(zhèn)發(fā)展初 期的地理和空間限制，即使就其近十年內(nèi)的發(fā)展方向、模式、規(guī)模、人口總量

7、等定位也拿捏不準(zhǔn)。再加上形勢(shì)變化快，領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)多，容易發(fā)生一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè) 思路，出現(xiàn)人為的規(guī)劃調(diào)整。三、提升我市中心鎮(zhèn)集聚輻射能力的思路對(duì)策 盡管中心鎮(zhèn)在培育和發(fā)展中遇到不少困難和問(wèn)題，但事在人為，只要努力破除 不利于中心鎮(zhèn)發(fā)展的體制和政策障礙，中心鎮(zhèn)的集聚輻射能力一定能提高到一 個(gè)新的水平。1明確目標(biāo)。發(fā)展和培育中心鎮(zhèn)必須方向?qū)︻^、目標(biāo)明確、重點(diǎn)突出、統(tǒng)籌兼顧。第一要?jiǎng)?wù)是盡快提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力，第二要加 快人口集聚步伐，第三要加快提升中心鎮(zhèn)的服務(wù)功能和品位。目標(biāo)之一是使中心鎮(zhèn)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心。到“十二五”期末，中心鎮(zhèn) 平均完成規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值 216 億元，年均增長(zhǎng) 11.5%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入 6

8、 億 元，年均增長(zhǎng) 11%；完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資 20 億元，年均增長(zhǎng) 8%，其中工業(yè)性投資 16 億元，年均增長(zhǎng) 5%；實(shí)際利用外資 2700萬(wàn)美元；自營(yíng)出口 總額 5 億美元，年均增長(zhǎng) 11%。目標(biāo)之二是使中心鎮(zhèn)成為農(nóng)民居住和就業(yè)中心。中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必 定伴隨人口的集聚和擴(kuò)張 , 必將吸引周邊農(nóng)村居民和外地打工者定居和生活?？?初步確定為第一個(gè)五年目標(biāo)是中心鎮(zhèn)建成區(qū)集聚人口從目前的平均 2.4 萬(wàn)人增 加到 3.5 萬(wàn)人，超過(guò) 5 萬(wàn)人的由 2個(gè)增加到 5 個(gè)；第二個(gè)五年平均增加到 4.5 萬(wàn)人，超過(guò) 5萬(wàn)人的增加到 10 個(gè)。目標(biāo)之三是使中心鎮(zhèn)成為公共服務(wù)中心。一方面，將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)

9、的公安等政 府服務(wù)機(jī)構(gòu)整合到中心鎮(zhèn)，擴(kuò)大中心鎮(zhèn)的管理權(quán)限，使之逐漸成為中心鎮(zhèn)周邊 區(qū)域的行政審批中心。另一方面，健全縣（市）、中心鎮(zhèn)、中心村三級(jí)公共服 務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，探索建立中心鎮(zhèn)社區(qū)便民服務(wù)中心，積極提供家政、再就業(yè)、維 權(quán)等服務(wù)。2突出重點(diǎn)。中心鎮(zhèn)集聚輻射功能的提升應(yīng)圍繞上述目標(biāo)，一步一個(gè)腳印地去 完成?？梢詮囊韵聨追矫嫒胧郑海?）抓人口集聚。一是出臺(tái)政策，相關(guān)部門應(yīng)順勢(shì)而為，出臺(tái)一系列關(guān)于外來(lái) 人口到中心鎮(zhèn)定居的優(yōu)惠政策，讓外來(lái)定居者得到更多的便利和實(shí)惠。二是創(chuàng) 新方法，可因地制宜嘗試一些新的做法，如土地拆一補(bǔ)一或以市場(chǎng)價(jià)對(duì)農(nóng)民進(jìn) 行補(bǔ)償、實(shí)施就業(yè)技能培訓(xùn)、實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)民最低生活保障、

10、農(nóng)民子女就 近入學(xué)等。三是調(diào)整規(guī)劃，為擴(kuò)大中心鎮(zhèn)居住區(qū)域和鎮(zhèn)轄范圍，其規(guī)劃修正也 應(yīng)緊緊跟上，通過(guò)規(guī)劃調(diào)整，整治空心村、歸并自然村、建設(shè)中心村，抓緊鎮(zhèn) 區(qū)公用配套設(shè)施建設(shè)。（2）抓功能完善。一是抓綠化工程，結(jié)合道路綠化、河道綠化、廠區(qū)綠化和公 共場(chǎng)地綠化等，切實(shí)提高中心鎮(zhèn)綠化占有面積。二是抓美化工程，加大舊鎮(zhèn)改 造力度，力求形成富有地方特色、適宜居住并具有時(shí)代氣息的小城鎮(zhèn)面貌。三 是抓凈化工程，增加環(huán)衛(wèi)投入，加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)有償服務(wù)制度，逐步推行環(huán)衛(wèi)承包 制，加大對(duì)現(xiàn)有污染源改造治理力度。（3）抓產(chǎn)業(yè)提升。一是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，中心鎮(zhèn)要在產(chǎn)業(yè)提升、集聚上下功 夫，加快與塊狀經(jīng)濟(jì)相配套，努力做足特色經(jīng)濟(jì)

11、文章。二是培育創(chuàng)新型企業(yè)，通過(guò)招商引資和科技攻關(guān)，并與大型企業(yè)和高等院校聯(lián)姻的方式，在原有特色 優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上孵化出新的產(chǎn)業(yè)鏈，中心鎮(zhèn)要想方設(shè)法創(chuàng)造條件、提供便 利。三是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，按照“強(qiáng)工、興商、優(yōu)農(nóng)”的發(fā)展理念，通過(guò)多 種途徑以及制訂出臺(tái)優(yōu)惠政策措施，加快建設(shè)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的商貿(mào)服 務(wù)業(yè)。（4）抓設(shè)施延伸。一是加強(qiáng)農(nóng)村供水供電網(wǎng)絡(luò)、垃圾及污水處理設(shè)施建設(shè)。二 是完善規(guī)劃，建設(shè)天然氣通道，形成液化天然氣或其它混合汽的管道網(wǎng)絡(luò)。三 是加強(qiáng)縣域信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各縣 （ 市） 與中心鎮(zhèn)無(wú)縫隙、無(wú)差異、一體化信 息交流，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的供電、供水、通信、信息等公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。（5）

12、抓工程建設(shè)。一是全面推進(jìn)義務(wù)教育工程，逐步實(shí)行低收入家庭子女的免 費(fèi)職業(yè)教育，改進(jìn)和完善教育體系。二是實(shí)施中心鎮(zhèn)居民健康促進(jìn)工程，完善 中心鎮(zhèn)公共衛(wèi)生服務(wù)體系，加強(qiáng)中心鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院建設(shè)、提高各類疾病防治水 平，增強(qiáng)預(yù)防和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。三是全面實(shí)施農(nóng)村小康健身工 程，加快農(nóng)村文化體育設(shè)施建設(shè)，普及中心鎮(zhèn)文化中心和村居文體活動(dòng)場(chǎng)所。（6）抓區(qū)劃調(diào)整。一是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，優(yōu)化布局，拓展中 心鎮(zhèn)發(fā)展空間，促進(jìn)要素集聚和基礎(chǔ)設(shè)施合理配置。二是建立動(dòng)態(tài)的區(qū)劃調(diào)整 機(jī)制，堅(jiān)持“成熟一個(gè)，推進(jìn)一個(gè)”。調(diào)整中應(yīng)考慮以下幾個(gè)原則：中心原 則，即人口規(guī)模相對(duì)較大，建成區(qū)至少在 3 萬(wàn)人

13、以上；經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，中心鎮(zhèn) 區(qū)的人均收入至少應(yīng)高于區(qū)域平均水平的 20%；具備良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、發(fā)展空 間、發(fā)展前景和發(fā)展?jié)摿Α９茌牱秶瓌t，即隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理能力的提高， 合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積一般應(yīng)在 100 平方公里以上。區(qū)域均衡布局原則，由于合并 后的城鎮(zhèn)是作為未來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極和中小企業(yè)空間集聚的載體來(lái)選建和培 育的，因此在地區(qū)上應(yīng)布局合理，相對(duì)平衡，盡量避免過(guò)疏過(guò)密現(xiàn)象。3保障配套。為達(dá)到中心鎮(zhèn)所確定的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)深化改革、構(gòu)建機(jī)制、政府 推動(dòng)。（1）深化改革。一是深化戶籍制度改革，初步建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理體 制，走“土地?fù)Q保障”的路子，對(duì)自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的 農(nóng)戶

14、，可易地在中心鎮(zhèn)優(yōu)惠購(gòu)房，在社會(huì)保障等方面與中心鎮(zhèn)居民享受同等待 遇。二是深化財(cái)政管理體制改革，出臺(tái)有利于增強(qiáng)中心鎮(zhèn)發(fā)展的更優(yōu)財(cái)政扶持 政策，讓中心鎮(zhèn)有比較充裕的資金調(diào)配權(quán)和使用權(quán)，以滿足中心鎮(zhèn)建設(shè)的需 要。三是推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)方式改革，引入城市設(shè)計(jì)、集約配套、生態(tài)環(huán)保的發(fā)展 理念，擴(kuò)大城鎮(zhèn)容量、提升城鎮(zhèn)檔次、美化城鎮(zhèn)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)形態(tài)建設(shè)向生態(tài)建 設(shè)轉(zhuǎn)變。（2）創(chuàng)新機(jī)制。一是建立多元投入機(jī)制，對(duì)公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入市場(chǎng) 機(jī)制，凡是可以投入市場(chǎng)運(yùn)作的城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市空間和城市功能載體都要 推向市場(chǎng)，實(shí)行社會(huì)化服務(wù)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、企業(yè)化經(jīng)濟(jì)；以地聚財(cái)來(lái)彌補(bǔ)中心 鎮(zhèn)發(fā)展的資金短缺，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整、

15、道路建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等方式，最大 限度地集聚土地級(jí)差地租收入；放開(kāi)中心鎮(zhèn)建設(shè)市場(chǎng)，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所 有、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)企事業(yè)單位和個(gè)人投資興建基礎(chǔ)公用設(shè) 施。二是制定完善考評(píng)辦法，根據(jù)實(shí)際情況，每年對(duì)中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展 考評(píng)辦法進(jìn)行完善，年終進(jìn)行考評(píng)和排序。同時(shí)，把培育中心鎮(zhèn)的主要指標(biāo)列 入市、縣（市、區(qū)）政府新農(nóng)村建設(shè)考核內(nèi)容。三是構(gòu)建利益調(diào)節(jié)機(jī)制，堅(jiān)持 把教育事業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，將公共財(cái)政向教育傾斜。正確處理經(jīng)濟(jì) 發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，努力提高計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平。（3）政府推動(dòng)。一要推動(dòng)社會(huì)公共資源向中心鎮(zhèn)傾斜、城市公共服務(wù)向中心鎮(zhèn) 覆蓋。進(jìn)一步落實(shí)各種支持性政策措施，讓利于中心鎮(zhèn)，切實(shí)解決目前中心鎮(zhèn) 政府“想發(fā)展沒(méi)財(cái)力；想服務(wù)沒(méi)權(quán)力”的現(xiàn)實(shí)難題。二要抓人促事，為中心鎮(zhèn) 發(fā)展提供有效保障。不斷創(chuàng)新和完善工作機(jī)制，進(jìn)一