淺析我國政策性金融立法的完善問題

1、淺析政策性金融立法的完善摘要：本文從政策性金融的一般原理出發(fā)，介紹了政策性金融的概念和特征，以及對政策性金融立法的意義；其次分析我國政策性金融立法的現(xiàn)狀,找出其中的問題所在；第三，本文基于我國國情，從目的、原則、性質(zhì)和宗旨、法律地位和組織機制、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管制度等方面提出政策性金融法的完善建議。關(guān)鍵詞：政策性金融 政策性金融法 監(jiān)管制度就整個金融體系而言存在多種分析角度，若從定義的角度分析，政策性金融是相對于商業(yè)性金融而存在的，兩者都是整個金融體系的有機組成部分，它們之間是對立統(tǒng)一的關(guān)系。從歷史存續(xù)的維度看，商業(yè)性金融要早于政策性金融，并且一直是金融市場的主導者，但隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展與完善

2、，政策性金融逐漸成為金融市場的重要參與者，對原有完全市場條件下的金融活動形成有力的政府干預。這項金融創(chuàng)新對于維護金融市場的穩(wěn)定性，保障金融活動的公平性具有不可或缺的地位，并且已經(jīng)得到金融市場發(fā)展史的反復檢驗。隨著二戰(zhàn)的結(jié)束，經(jīng)濟全球化勢如破竹，金融市場也在其中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。一大批政策性金融機構(gòu)如雨后春筍般在各國紛紛成立，同時跟進的還有相關(guān)的政策性金融法律。從西方的法制建設(shè)歷程分析，它們多遵循專門法的思維，往往針對特定領(lǐng)域頒布一項或幾項專門法律，同時秉承與時俱進的思想適時對該領(lǐng)域的法律加以必要修改。這就使得該領(lǐng)域的法律既具有一定的專業(yè)性和穩(wěn)定性又具有創(chuàng)新性和聯(lián)系性。相比于改革開放后的我國

3、，金融市場本起步較晚，政策性金融機構(gòu)的設(shè)立和運行處于不斷的地摸索過程，而相關(guān)領(lǐng)域的政策性金融法更是無影可循。這就不可避免地導致我國金融市場中政策性金融機構(gòu)自身存在種種不規(guī)范問題，不僅沒有起到設(shè)立之初的作用，反而擾亂了正常的市場金融。因此，探索政策性金融法規(guī)的設(shè)立對于規(guī)范政策性金融機構(gòu)自身行為以及維護整個金融市場的規(guī)范有序都具有重大的現(xiàn)實意義。一、政策性金融立法的基本問題 1.政策性金融的概念和特征 政策性金融的定義分狹義和廣義。從廣義上講一般指以政府為運作主體，其為了實現(xiàn)某些特定的政策目標，以政府信用為基礎(chǔ)，直接或間接的進行一種特殊性、優(yōu)惠性的資金融通行為。 王學人.政策性金融論D.四川大學.

4、2007狹義的政策性金融指“在政府支持下成立、在法律規(guī)定的特定范圍內(nèi)展開業(yè)務(wù)、不單純以追求盈利為目的、旨在促進國家經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的特殊金融機構(gòu)的金融活動?！?楊濤.政策性金融理論與實踐研究J.中國社會科學院金融研究所1FB 工作論文,2004 (No. 0004)就政策性金融的特征而言，它具有以下三方面的表現(xiàn)：一是政策性。政策性金融的定義本身就暗含了它的特殊定位。它的存在是以政府的官方認同和支持為前提，并以特殊的政策傾斜為依據(jù)。同時，它的經(jīng)營資本大部分由政府提供，且從事的領(lǐng)域和行業(yè)都深深的烙上了政府政策的印記。在享受政府政策傾斜的同時，政策性金融的經(jīng)營領(lǐng)域和業(yè)務(wù)范圍也受到了格外嚴格的規(guī)范。

5、由于其設(shè)立時的性質(zhì)是公益性或者說是不以營利為目的的，同時金融市場中還存在一些見效慢、收益率低、回報周期長而社會公共生活又不可或缺的領(lǐng)域，這些也往往是商業(yè)性金融機構(gòu)不愿涉足的領(lǐng)域就成為政府設(shè)立政策性金融機構(gòu)的目標領(lǐng)域。二是特許性。政策性金融機構(gòu)先天的具有政府頒布的特許經(jīng)營權(quán)，這項特許經(jīng)營權(quán)既規(guī)范了政策性金融機構(gòu)只能在規(guī)定的領(lǐng)域從事運營活動又規(guī)定了政策性金融機構(gòu)所享有的特殊優(yōu)惠。相對于商業(yè)性金融機構(gòu)所從事的領(lǐng)域的一般性，政策性金融機構(gòu)所存在的領(lǐng)域具有超出一般金融市場領(lǐng)域的困難，適當?shù)恼邇A斜比如利率、貸款期限、擔保條件等方面給予更大的優(yōu)惠政策對于金融市場的公平和穩(wěn)定具有重要意義。三是干預性。政府允

6、許政策性金融的存在目的之一就是對金融市場中的市場競爭缺陷進行適度干預，以達到維持金融市場穩(wěn)定，保證金融市場充分競爭，進而更大程度的合理配置市場資源。政府的干預不僅包括支持和鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)不愿涉足的金融領(lǐng)域，維護社會的健康發(fā)展，還包括積極引導政府引導和大力發(fā)展的新興金融領(lǐng)域，引領(lǐng)社會的創(chuàng)新發(fā)展。2.政策性金融立法的原則與立法體系考察世界各國的政策性金融立法原則發(fā)現(xiàn)，基本遵循以下幾條：一是立法先行原則。一般而言是立法在先實踐在后。相比于商業(yè)性金融，政策性金融的設(shè)立目標、機構(gòu)性質(zhì)、資金來源、運作機制以及監(jiān)管機制等方面都不同白欽先,劍眉.論政策性金融與商業(yè)性金融的相互關(guān)系J.上海金融,2005,

7、(1)，因此，不少國家都非常重視政策性金融領(lǐng)域的立法工作，往往遵循立法先行原則。二是立法單行原則。一般指立法過程中，基于政策性金融的特殊性，專門制定不同的法律規(guī)范。政策性金融所從事的領(lǐng)域的特殊性受到自然環(huán)境、人口狀況、社會發(fā)展水平等因素的影響，政策性金融機構(gòu)所實現(xiàn)的目標肯定不同一般商業(yè)性金融機構(gòu)，所以用以規(guī)范一般商業(yè)性金融機構(gòu)的法律法規(guī)無法使用與政策性金融機構(gòu)。三是立法均衡原則。政策性金融作為政府宏觀調(diào)控的組成部分，其目的是彌補市場失靈帶來的不良后果，實現(xiàn)市場的充分競爭與政府的宏觀干預有機契合。通過以法律的形式將兩者的關(guān)系加以規(guī)定和確立，保證兩者在金融市場中都能夠得到有效的實施，形成互補均衡的

8、體系。就政策性金融立法的體系而言，它專門指關(guān)于政策性金融機構(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)所形成的一個整體。相對于發(fā)達國家較為完善的政策性金融立法體系，我國的政策性金融立法體系工作還有許多要做。就政策性金融立法體系的形式而言，可以劃分為引導型和補充型。引導型側(cè)重于通過政策性金融機構(gòu)來發(fā)揮政府的引導作用，主要是實現(xiàn)政府設(shè)立政策性金融機構(gòu)當初的目的，加快社會整體經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展。這種類型多為發(fā)展中國家所設(shè)立，通過設(shè)立政策性金融機構(gòu)來引領(lǐng)整個國家的快速趕超發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟的快速騰飛。例如60年代的日本、韓國以及現(xiàn)在的巴西、南非等國。補充型則關(guān)注與市場自身的缺陷，以彌補經(jīng)濟發(fā)展中的短板。這種類型的金融機構(gòu)多為經(jīng)濟發(fā)展水平

9、較高的國家所設(shè)立，其主要的目的是完善本國的金融市場，為社會的全面健康發(fā)展提供必要的金融支持。最典型的就是英美兩國。就我國自身的發(fā)展階段而言，政策性金融立法的體系應該側(cè)重于引導型，即以加快發(fā)展經(jīng)濟，引領(lǐng)社會經(jīng)濟發(fā)展方向為主，最終建立一個符合我國國情的政策性金融立法體系。這項專門法律的出臺不僅有利于鞏固我國金融體制的改革，推進依法治國的進程；而且更有利于保障金融領(lǐng)域相關(guān)政策性金融機構(gòu)的健康發(fā)展，對于政府規(guī)范金融市場秩序，干預金融市場危機提供法律支持；同時也促進了社會整體經(jīng)濟的良性發(fā)展，為經(jīng)濟領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展提供可資借鑒的立法經(jīng)驗，滿足全面深化改革的法制要求。放眼全球，政策性金融立法工作的推進不僅是我

10、們借鑒全球化背景下世界先進經(jīng)驗的有益經(jīng)驗，也是我們不斷走向世界實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的必然要求。二、我國政策性金融立法現(xiàn)狀及問題分析1.我國政策性金融的立法現(xiàn)狀以1994年設(shè)立三家政策性銀行為標志，我國的政策性金融機構(gòu)的相關(guān)的管理活動已經(jīng)有20年的歷史。在這20年中，我國不斷推進金融體制改革，在實踐中探索金融市場的管理規(guī)范化問題，加強對金融領(lǐng)域的法律制度建設(shè)，但相對于政策性金融領(lǐng)域而言，法律規(guī)范的制定和出臺則明顯滯后，三家政策性銀行和其他政策性金融機構(gòu)的管理和運用一直處于無法可依的狀態(tài)。就已出臺的相關(guān)法律而言，只涉及到銀行類政策性金融機構(gòu)，而對于非銀行類政策性金融機構(gòu)的相關(guān)法律規(guī)定一直是缺

11、失的。1993年頒布的中國人民銀行法從法律監(jiān)管的角度對政策性銀行做了具體規(guī)定，但2003年修改過的中國人民銀行法又取消了專門對政策性銀行監(jiān)管的具體規(guī)定，將政策性銀行與商業(yè)性銀行等同。在隨后頒布的銀行業(yè)監(jiān)督管理法的附則中又對政策性銀行的相關(guān)立法工作留有一定的余地。就已出臺的行政法規(guī)而言，沒有專門規(guī)定政策性金融機構(gòu)的行政法規(guī)。國務(wù)院發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定以及國務(wù)院下發(fā)的組建通知等文件不都是行政法規(guī)。劉剛,白敦.我國政策性銀行亟待立法J.廣東金融學院學報,2005,(1)總之，從我國政策性金融機構(gòu)成立以來的20年間，各類政策性金融機構(gòu)的組織、運行和監(jiān)管基本上依據(jù)的是內(nèi)部組織章程等非法律規(guī)

12、定，政策性金融法的缺失使得政策性金融機構(gòu)長期游離于法律規(guī)范之外，處于“無法可依”的狀態(tài)。2.我國現(xiàn)行政策性金融立法存在的問題一是對政策性金融機構(gòu)定位不清。在我國現(xiàn)實的金融市場中，政策性金融機構(gòu)在執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟政策的同時又以金融市場主體的身份參與金融活動，使人們很容易把它與一般的商業(yè)性金融機構(gòu)混為一談。對政策性金融機構(gòu)的定位沒有明顯的區(qū)別性規(guī)定，很可能導致政策性金融機構(gòu)利用自身的優(yōu)勢條件與金融市場中一般商業(yè)性金融機構(gòu)展開不公平競爭，最終導致對設(shè)立政策性金融機構(gòu)初衷的背離。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生出來政策性金融機構(gòu)自身的不規(guī)范經(jīng)營以外，也離不開相關(guān)的政策性金融法律法規(guī)的缺失與規(guī)范的不明確。政策性金融機構(gòu)是

13、政府干預金融市場導致資源配置失效的特殊金融手段，它們主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行國家特殊的經(jīng)濟政策，支持區(qū)域和部門經(jīng)濟的發(fā)展 丁孜山,丁蔚.政策性銀行的資金運用與風險管理J.河南金融干部管理學院學報,2005, (3)。正式由于對它們的定位出現(xiàn)模糊，致使各類政策性金融機構(gòu)在具體金融市場中的運行出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象，同時也導致了相關(guān)的監(jiān)管缺失。這不僅對政策性金融機構(gòu)自身的良序發(fā)展產(chǎn)生危害更擾亂了正常的金融市場秩序，嚴重背離了政府設(shè)立政策性金融機構(gòu)的初衷。 二是立法內(nèi)容不完善。就政策性金融法的相關(guān)內(nèi)容而言，主要存在以下三點。一是本該由政策性金融法加以規(guī)定的內(nèi)容缺失。查詢當前相關(guān)的政策性金融法律文件，針對政策性金

14、融機構(gòu)的風險方法機制并未作出規(guī)定。二是已有的規(guī)定內(nèi)容不具備執(zhí)行性。比較典型的是對政策性金融機構(gòu)監(jiān)管機制的規(guī)定，對政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)進行統(tǒng)一標準的監(jiān)管，無法真正達到設(shè)立監(jiān)管機制的目的。三是部分內(nèi)容嚴重滯后，立法進程緩慢。對于部分政策性金融機構(gòu)的主營業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定趨于僵化，相關(guān)立法進程緩慢，導致政策性金融機構(gòu)利用自身政策優(yōu)勢與一般的商業(yè)性金融機構(gòu)進行競爭，危害金融市場的穩(wěn)定與繁榮。 三是立法層級過低。隨著建成全面小康社會目標的提出，金融業(yè)的作用日益得到重視，而它自身所具有的高風險性，歷來都是各方關(guān)注的焦點。金融市場主體中的政策性金融機構(gòu)對于維護金融市場的穩(wěn)定與繁榮具有不可或缺的作用，從

15、國家層面來講，出臺一部專門法律加以規(guī)范完全有必要。而我國目前的現(xiàn)狀卻恰恰相反，針對各類政策性金融機構(gòu)的相關(guān)管理規(guī)定主要是國務(wù)院發(fā)布的各種決定、命令、通知、各類機構(gòu)的內(nèi)部章程和其他政策性文件。這不僅導致對具有重要作用的政策性金融機構(gòu)的監(jiān)管缺失具有法律權(quán)威的相關(guān)法律文件，而且致使對政策性金融機構(gòu)的監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性和全面性。4、 我國政策性金融立法的完善對策 政策性金融是成熟的金融市場不可或缺的組成部分，它肩負著特殊的使命保證政府的金融政策得到切實的執(zhí)行和維護金融市場的穩(wěn)定與繁榮。因此，加快推進政策性金融立法工作對于完善我國金融市場具有重大的理論和現(xiàn)實意義。當前就政策性金融立法工作而言應著重從以下幾點

16、入手。1.明確政策性金融立法原則和目的依據(jù)前文所述，針對政策性金融立法工作一般都遵從“立法先行、立法單行和立法均衡”三原則。對于不同的國家往往會有一定的側(cè)重點，作為發(fā)展中國家的我國，當前的重要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟，因此政策性金融機構(gòu)的設(shè)立具有國有性質(zhì)，自然由國家承擔最后風險原則。就立法先行原則來說，我們要積極吸取其他國家的成功經(jīng)驗，有效發(fā)揮立法的導向性作用，以政策性金融法的出臺為契機，積極引導經(jīng)濟體的轉(zhuǎn)型跨越式發(fā)展。同時政策性金融機構(gòu)的立法工作一定要協(xié)調(diào)好政策性金融機構(gòu)與一般商業(yè)性金融機構(gòu)的關(guān)系，秉持立法均衡原則。就立法目的而言，它是指立法者創(chuàng)設(shè)法律所預期實現(xiàn)的目的。每一部法律的創(chuàng)設(shè)都有其特定的制定

17、目的。 武海峰.中國進出口銀行立:法的基本構(gòu)想J.商場現(xiàn)代化,2006, (468)通過明確政策性金融機構(gòu)立法的目的來規(guī)范我國的政策性金融機構(gòu)的組織、運行和監(jiān)管，為規(guī)范金融市場的穩(wěn)定提供可資借鑒的價值取向。2.界定政策性金融機構(gòu)的性質(zhì)和法律地位依照國際慣例，并結(jié)合我國的實際國情，應將政策性金融機構(gòu)的性質(zhì)明確寫進法律文件中。政策性金融法的主要適用對象就是政策性金融機構(gòu)，它是建立在國家信用基礎(chǔ)之上，主要是貫徹執(zhí)行國家政策，以干預金融市場中的不合理決策和行為，達到平衡金融市場的預期。明確政策性金融機構(gòu)的性質(zhì)對于區(qū)分政策性金融機構(gòu)與一般商業(yè)性金融機構(gòu)具有十分重要的指標性意義，對于規(guī)范金融市場中政策性金

18、融機構(gòu)的行為同樣具有重要的評判意義。法律地位是指法律賦予自然人、單位、組織或者物以一定的人格，限定其在法律關(guān)系中能獨立地行使權(quán)利和履行義務(wù)的范圍。政策性金融機構(gòu)只有擁有了法律明確規(guī)定的法律地位才能保證在金融市場中的行為受到法律的保護。目前對于政策性金融機構(gòu)的法律地位還是一個懸而未決的問題，它到底屬不屬于法人，又是何種法人，專家學者并未有一個定論?？v觀當前國內(nèi)學術(shù)界的討論，筆者認為，將政策性金融機構(gòu)設(shè)定為獨立法人與國家的經(jīng)濟社會發(fā)展水平更適應。3.健全政策性金融機構(gòu)的組織機制和業(yè)務(wù)范圍政策性金融機構(gòu)的性質(zhì)決定了它的組織機制不能完全照搬一般的商業(yè)性金融機構(gòu)的組織機制。基于不同領(lǐng)域的政策性金融機構(gòu)，政策性金融法對組織機制的規(guī)定不宜過于詳細，而要適當考慮他們的特殊性。對于政策性銀行而言，在明確內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的前提下，強化國有的性質(zhì)，可以由財政部、發(fā)改委和商務(wù)部等部門共同選任理事組織理事會作為銀行內(nèi)部最高決策機構(gòu)；可以在理事會下設(shè)各專家委員會作為咨詢機構(gòu)；同時要設(shè)立監(jiān)事會，保證對政策性銀行的有效監(jiān)督。政策性金融機構(gòu)的設(shè)立本身就具有一定的