完善與創(chuàng)新廉租住房制度研究

1、完善與創(chuàng)新廉租住房制度研究 住房保障作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，目前已嚴(yán)重滯后于其他社會(huì)保障(如醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老)發(fā)展，是整個(gè)保障體系中的比較薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，住房保障制度建設(shè)也滯后于整個(gè)住房市場(chǎng)的發(fā)展。當(dāng)前，隨著房價(jià)的快速上漲，住房保障問題日益突顯。低收入家庭住房問題的有效解決，是建設(shè)和諧社會(huì)、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的基本要求?，F(xiàn)階段，完善住房保障制度日益迫切和必要。一、加快完善保障制度的必要性目前，隨著各地房價(jià)的過快上漲，城鎮(zhèn)居民住房支付能力呈相對(duì)下降趨勢(shì)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，不論是發(fā)達(dá)國家還是欠發(fā)達(dá)國家，各國都非常重視建立并逐步完善適合本國國情的住房保障制度。1.妥善解決低收入居民的住房

2、困難，是建設(shè)和諧社會(huì)的基本要求。改革開放以來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，不僅充分滿足了居民生活最基本需要的溫飽問題，低收入家庭的居住困難問題日益凸顯出來。住房保障對(duì)于避免貧富差距過大、保證社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)具有著重要意義。但是，當(dāng)前部分城市居民收入增長速度慢于房價(jià)上升速度，相當(dāng)部分低收入者難以依靠市場(chǎng)解決住房問題，住房消費(fèi)市場(chǎng)呈現(xiàn)兩極分化的趨勢(shì)。要扭轉(zhuǎn)這一局面，就必須更加突出住房保障制度的主導(dǎo)作用，使政策調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制互為補(bǔ)充，相對(duì)均衡地發(fā)揮作用，兼顧各方面特別是低收入群體的需求，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，社會(huì)主義和諧社會(huì)所倡導(dǎo)的效率優(yōu)先、兼顧公平，鼓勵(lì)競(jìng)爭、提倡先富和

3、共富一致，扶持和幫助弱勢(shì)群體等基本原則，都必須在住房保障制度的改革過程中得到貫徹和有效執(zhí)行。這既是和諧社會(huì)建設(shè)的題中應(yīng)有主義，也是住房發(fā)展目標(biāo)必須把握和堅(jiān)持的基本方向。2.住房困難群體龐大，迫切需要建立完善的住房保障制度。20002007年期間，從全國平均的房價(jià)收入比(全國平均商品住宅價(jià)格與家庭年可支配收入的比值)來看，低收入家庭房價(jià)收入比保持在1117倍之間，北京、上海等一些城市高達(dá)1222倍，最低收入、低收入的城鎮(zhèn)家庭難以承受如此高的購房消費(fèi)支付壓力。因此，將廉租住房保障的對(duì)象范圍擴(kuò)大到低收入家庭，以政策主導(dǎo)保障低收入家庭的基本需求是解決低收入家庭住房問題的有效途徑。初步分析，當(dāng)前住房困難

4、呈現(xiàn)以下新特點(diǎn)：一是新增流動(dòng)人口中的低收入人群的住房問題；二是城市拆遷釋放出的中低端住房需求；三是低收入新組建家庭的住房需求；四是收入兩極分化，導(dǎo)致低收入人群的住房困難狀況無力自身改善；五是老國有企業(yè)職工工資未包含住房含量，住房支付能力不足導(dǎo)致住房困難。這些新問題、新情況要求住房保障制度必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整、創(chuàng)新。二、城鎮(zhèn)低收入家庭住房支付能力目前，我國在住房制度、住房保障和城鎮(zhèn)居民住房購買力等方面的分析研究中，通常是按照收入將城鎮(zhèn)人群劃分為“最低、低、中低、中等、中上、高和最高”這樣的“七分法”。這個(gè)分類方法存在著兩個(gè)缺陷：一是唯一依據(jù)是“收入”，而住房的本質(zhì)是資產(chǎn)(北京市的保障范圍已增加了資

5、產(chǎn)核定內(nèi)容)，在這二者的關(guān)系中，不同的收入水平與住房能力的相關(guān)性差異極大；二是分類粗糙，簡單按百分比劃分，沒有與住房能力直接相關(guān)的判定標(biāo)準(zhǔn)，無法建立起確定的政策界限。因此，形成符合中國特點(diǎn)的、具有可操作性的、能夠在政策和市場(chǎng)研究中實(shí)際應(yīng)用的城鎮(zhèn)居民住房能力分類標(biāo)準(zhǔn)，在理論上和實(shí)踐上都已經(jīng)日益迫切。三、廉相住房發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題廉租住房是指政府在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能，向城鎮(zhèn)低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的保障性住房。按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等九部委頒發(fā)的廉租住房保障管理辦法(第162號(hào)令)，廉租住房保障方式主要是指貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租?！柏泿叛a(bǔ)貼是指縣級(jí)以上地方人民政府向申請(qǐng)廉租住房保障的城市低收

6、入住房困難家庭發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼，由其自行承租住房。實(shí)物配租是指縣級(jí)以上地方人民政府向申請(qǐng)廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭提供住房，并按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取租金。”實(shí)施廉租住房保障，主要通過發(fā)放租賃補(bǔ)貼，解決城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭住房問題。廉租住房緊缺的城市，應(yīng)當(dāng)通過新建和收購等方式，增加廉租住房實(shí)物配租的房源。對(duì)于廉租住房的面積標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)丶彝テ骄》克?、?cái)政承受能力以及城市低收入家庭住房困難家庭的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)等因素，以戶為單位確定廉租住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)。最大面積標(biāo)準(zhǔn)控制在50平方米左右。自1998年加快推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革以來，各級(jí)政府高度重視住房保障工作，為解決好群眾的住房問題做

7、了大量工作，成效顯著。目前，已建立起以經(jīng)濟(jì)適用房制度(包括集資合作建房)、廉租住房制度、住房公積金制度等三項(xiàng)制度為主要內(nèi)容的住房保障政策基本框架，其中經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租住房制度構(gòu)成了住房保障供應(yīng)體系。黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注低收入家庭住房問題。溫家寶總理在2007年政府工作報(bào)告中，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府要更加關(guān)心低收入家庭的住房困難問題。2007年以來各地加快了住房保障建設(shè)步伐。據(jù)統(tǒng)計(jì)各地計(jì)劃安排的廉租住房資金接近80億，超過2006年之前歷年累計(jì)投入額。但是，同黨中央、國務(wù)院的要求相比，同低收入家庭解決住房困難的迫切需要相比，住房保障工作還比較滯后。全國仍有70個(gè)城市和多數(shù)縣城還沒有建立廉租住房制度，

8、多數(shù)地區(qū)保障范圍仍局限于住房困難的低保家庭；一些地方保障性住房的建設(shè)和管理中的問題還比較突出；住房公積金制度支持低收入家庭改善住房條件的作用還不充分。面對(duì)這些問題，我們必須進(jìn)一步增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，把住房保障工作作為深化住房制度改革，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的重要內(nèi)容，作為解決民生問題、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要工作。因此，要強(qiáng)化政府住房保障職能，建立健全住房保障體系，多渠道解決好低收入家庭的住房問題，使低收入家庭能夠共享改革和發(fā)展的成果，為全面小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。四、完善并創(chuàng)新廉租住房制度的對(duì)策與配套措施(一)完善立法，健全廉租住房制度解決低收入家庭住房困難是一項(xiàng)長

9、期的工作，最重要的是要加強(qiáng)立法，把住房保障納入法制化軌道。繼續(xù)完善保障性住房的相關(guān)法律制度，調(diào)整保障性住房相關(guān)機(jī)制。對(duì)于個(gè)人購房資格的審核，可以采取合議制的方式進(jìn)行，除遞交有關(guān)材料，還應(yīng)參加相關(guān)的審核測(cè)試，確保所遞交資料的真實(shí)性。加快信息共享步伐，在對(duì)有關(guān)資料進(jìn)行審核時(shí)，可以通過稅務(wù)、公積金中心和銀行、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的現(xiàn)有信息進(jìn)行審核。城鎮(zhèn)廉租住房制度主要有兩種方式：一種是對(duì)在市場(chǎng)上承租租房的家庭發(fā)放租賃補(bǔ)貼，另一種是直接提供廉租住房。目前，各地廉租住房保障對(duì)象主要是低保家庭。對(duì)這些家庭的租賃住房補(bǔ)貼，各地基本上是按照缺房面積的租金水平給予全額補(bǔ)貼。廉租住房制度的覆蓋面擴(kuò)大到低收入家庭之后，

10、對(duì)低保家庭可以繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行政策，給予全額租賃補(bǔ)貼；對(duì)承租原有公有住房的低收入家庭，繼續(xù)實(shí)行租金減免。同時(shí)要考慮到其他部分低收入家庭有一定的住房支付能力，為保證和提高保障資源配置的公平和效率，可以要求低收入住房困難家庭按收入的一定比例支付合理租金，其余部分由政府給予補(bǔ)貼。(二)建立財(cái)政資金為主渠道的資金保障機(jī)制從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，財(cái)政是住房保障的主要資金來源。住房保障制度的建立，方面需要穩(wěn)定的財(cái)政支出的保障，另方面也要按照不同的財(cái)稅體制，分清各級(jí)政府的責(zé)任。目前，我國財(cái)政在住房保障中的作用尚有待進(jìn)一步發(fā)揮。例如，雖然制度規(guī)定了地方政府在住房保障上的事權(quán)，但是沒有賦予相應(yīng)的財(cái)權(quán)。住房保障的資金來

11、源主要還是公積金增值收益和土地出讓金凈收益的一定比例，公共財(cái)政支出并沒有被列為主渠道，而公積金增值收益和土地出讓金凈收益的變數(shù)較大，有沒有、有多少增值收益都是變數(shù)，并且極不穩(wěn)定。因此，應(yīng)建立以公共財(cái)政為主的資金來源渠道，這樣才有利于形成一個(gè)穩(wěn)定、長期的保障機(jī)制。要先行試點(diǎn)，逐步推進(jìn)?？梢赃x擇不同地區(qū)不同城市，從“建、補(bǔ)、貼、免、融”五個(gè)方面開展財(cái)政支持住房保障工作試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后再在全國推廣。(三)明確住房保障的基本居住標(biāo)準(zhǔn)目前，全國各地啟動(dòng)的廉租住房政策主要按照人均住房面積確定住房困難標(biāo)準(zhǔn)，這種方法的優(yōu)點(diǎn)是操作簡單，缺點(diǎn)是沒有充分考慮家庭代際、性別、年齡結(jié)構(gòu)及人口數(shù)量，沒有以家庭為單位合理確

12、定基本住房標(biāo)準(zhǔn)，不能準(zhǔn)確反映居住的實(shí)際需要，隨著廉租住房制度的不斷完善，應(yīng)按家庭人口結(jié)構(gòu)確定住房保障標(biāo)準(zhǔn)，具備睡覺、吃飯、起居等基本功能，滿足居民基本的生理、安全和歸屬需要。在資源約束條件下，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，按住宅設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，根據(jù)人體工程學(xué)的原理及房屋建筑面積對(duì)居民家庭的邊際效用曲線，考慮家庭代際、性別、年齡結(jié)構(gòu)及人口數(shù)量等因素，確定低收入家庭住房保障標(biāo)準(zhǔn)為每戶4060平方米。其中，家庭人數(shù)為13人，建筑面積為40平方米；家庭人數(shù)為34人，建筑面積為50平方米，家庭數(shù)為45人，建筑面積為60平方米。(四)盡快擴(kuò)大廉租住房制度的覆蓋范圍目前，多數(shù)地區(qū)已經(jīng)建立了廉租住房制度，但仍存在著一

13、個(gè)共同問題，那就是制度的覆蓋范圍普遍比較小，實(shí)際享受租賃住房補(bǔ)貼、實(shí)物配租的家庭數(shù)量也很少。建立健全廉租住房制度，首要任務(wù)是擴(kuò)大廉租住房制度的覆蓋面，要在既有保障標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大到住房困難的低收入家庭。特別是未來兩年，要把現(xiàn)有低收入家庭住房困難問題基本解決好，使城鎮(zhèn)廉租住房制度真正成為解決低收入家庭住房困難的主要途徑。(五)多渠道增加廉租住房房源隨著住房制度改革和舊城改造步伐的加快，多數(shù)城市直管公房已經(jīng)很少，市場(chǎng)中小戶型租賃住房供應(yīng)相對(duì)短缺，加之城鎮(zhèn)流動(dòng)人口增加，部分城市小戶型租賃住房嚴(yán)重供不應(yīng)求。如北京市，一居室的住房供求比例為1：4。在這些地區(qū)，低收入家庭即使領(lǐng)取到租賃補(bǔ)貼也租不到合適

14、的住房，成為當(dāng)前制約廉租住房制度順利實(shí)施的瓶頸。要通過鼓勵(lì)小戶型住房出租、社會(huì)捐贈(zèng)以及政府收購、新建等方式，多渠道籌集房源。小戶型租賃住房短缺和住房租金較高的城市，近期政府要加大投資建設(shè)的力度。為避免成片建設(shè)可能帶來的社會(huì)問題，新建廉租住房應(yīng)主要在經(jīng)濟(jì)適用住房小區(qū)、中低價(jià)位、中小戶型普通商品住房小區(qū)中配建，并在用地規(guī)劃和土地出讓條件中明確規(guī)定，建成后由政府收回或回購。既可共享社區(qū)配套，又能保證保障性住房相對(duì)集中，便于統(tǒng)一管理，減少管理成本，提高管理效率。政府與社會(huì)共同參與保障性住房建房。在現(xiàn)有保障制度下，由于我國國情需要，還不能完全實(shí)行貨幣化補(bǔ)貼，仍有必要適當(dāng)建設(shè)一定規(guī)模實(shí)物性保障房，滿足最低

15、收入家庭住房需求。通過政府制定進(jìn)一步的優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息貸款等，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金建設(shè)或收購低租金的租賃房。一方面，從促進(jìn)保障性住房供給角度，通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息貸款、發(fā)行債券、融資擔(dān)保等措施，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金投入保障性住房建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)提供低租金的租賃房，解決住房保障房源難題。另一方面，從增強(qiáng)低收入家庭住房消費(fèi)需求與支付能力角度，通過發(fā)放貨幣化補(bǔ)貼、購房貼息、稅收優(yōu)惠等措施，運(yùn)用財(cái)政資金提高低收入家庭的支付能力，解決住房困難問題。同時(shí)，要選擇交通便利，生活設(shè)施相對(duì)齊全的區(qū)域適當(dāng)建設(shè)一批廉租住房。新建的廉租住房要嚴(yán)格控制戶型建筑面積，原則上不超過50平方米。(六)加大

16、稅收政策對(duì)廉租住房建設(shè)支持力度，特別鼓勵(lì)存量住房用于保障性住房鼓勵(lì)各類機(jī)構(gòu)投資者投資和經(jīng)營保障住房的出租業(yè)務(wù)。除部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市能夠?qū)嵭姓钟泻统鲎獗Ｕ献》客?，建立長期持有機(jī)制的關(guān)鍵還在于吸引包括開發(fā)商在內(nèi)的機(jī)構(gòu)投資者從事保障住房的租賃業(yè)務(wù)。為此，對(duì)于持有租賃型保障房產(chǎn)權(quán)的投資者，在營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、所得稅等方面給予優(yōu)惠。激活租賃市場(chǎng)，鼓勵(lì)私人提供普通住房作為租賃型保障房。如調(diào)整普通住房出租的稅收政策，合理確定稅基，允許出租普通住房在稅前扣除住房折舊及維修費(fèi)用；對(duì)出租房屋用于政策性保障用房的出租人實(shí)行個(gè)人所得稅減免等政策等。把舊房維修改造作為住房保障的重要組成部分。過去的老舊住房長期缺乏

17、有效的養(yǎng)護(hù)，過去都是一拆了之。借鑒各國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)制定專門的舊住宅區(qū)維修養(yǎng)護(hù)辦法，加大政府投入，充分利用好存量住房資源，使得住房舊小區(qū)的居民可以在原址上改善住房條件和生活，減少對(duì)保障性住房的需求量。政府也可以在維修養(yǎng)護(hù)中，收回一部分房源，用作廉租住房。(七)創(chuàng)新金融支持方式，發(fā)展相關(guān)金融產(chǎn)品一是積極發(fā)展用于住房保障的房地產(chǎn)投資信托基金。運(yùn)用這一新的金融工具，集合社會(huì)閑散資金，為住房保障提供長期性資金支持，放大政府投入資金的效用。以現(xiàn)有廉租房為例，其特性決定了所需資金的長期性和龐大數(shù)量，使得傳統(tǒng)的向銀行間接融資、住宅滾動(dòng)開發(fā)的模式無法適應(yīng)廉租房體系的建設(shè)，直接融資中股票、債券由于市場(chǎng)規(guī)模小也難

18、以運(yùn)用。因此，可以以住房保障信托為切入點(diǎn)，政府在市場(chǎng)準(zhǔn)入、募集方式、資金規(guī)模等方面給予政策支持，集合社會(huì)閑散資金，聘請(qǐng)專業(yè)人士投資、經(jīng)營管理，并以租金收益回饋投資者，形成一個(gè)新的房地產(chǎn)金融平臺(tái)。未來社保資金、保險(xiǎn)資金、公積金等都可以為住房保障體系提供龐大的長期性資金，使政府用有限資金啟動(dòng)較大規(guī)模的住房保障體系。二是探索讓投資者投資買房，政府再反租的方式籌集廉租房資源。政府可把擬建廉租房的產(chǎn)權(quán)提前賣給社會(huì)投資者，承諾政府將通過財(cái)政貼租的方式長期反租(例如2030年)，并允許其產(chǎn)權(quán)上市流通。實(shí)際上政府只要部分貼租，就可以解決政府廉租房資源及財(cái)力不足問題。采用這一模式，可以集合社會(huì)閑散資金為廉租房提供長期性資金支持，使政府可以用