論我國安全生產(chǎn)運行機制現(xiàn)狀及完善措施

1、論我國安全生產(chǎn)運行機制現(xiàn)狀及完善措施    1原安全生產(chǎn)管理體制的概念已不適應當今形勢的發(fā)展在1983年，我國的安全生產(chǎn)管理工作確定了“企業(yè)負責，行業(yè)管理，國家監(jiān)察，群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)宏觀管理體制，該管理體制對我國安全生產(chǎn)工作起到了積極的促進作用，使安全生產(chǎn)在思想上、制度上都更加系統(tǒng)化、明朗化。但是，隨著我國改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟體制的建立，該管理體制的概念和許多內(nèi)容已經(jīng)不適應當前的形勢。為此，筆者曾在文獻1中論述過我國現(xiàn)行的安全生產(chǎn)管理體制的問題，并建議放棄使用“安全生產(chǎn)管理體制”的概念，轉(zhuǎn)而使用“安全生產(chǎn)運行機制”的概念，此后，引起了一些同仁

2、的關注。隨著我國安全生產(chǎn)法頒布并實施，筆者認為有必要對這一問題給予較為詳細的論述和探討。必須指出，“安全生產(chǎn)管理體制”是存在的，今后也一直會存在。但這種“管理體制”應該是指安全生產(chǎn)管理中有關各方的制約關系、權力和義務的劃分、管理組織制度等的一種綜合體系。因此，安全生產(chǎn)管理體制的概念應用在國家對安全生產(chǎn)進行管理的各級部門之間的關系上，而不應該應用在過去的國家、行業(yè)、企業(yè)和職工之間的關系上。在計劃經(jīng)濟時期，我國的生產(chǎn)模式是從國家到行業(yè)到企業(yè)再到職工，形成一個層次化的行政組織管理系統(tǒng)，企業(yè)相當于國家的一個部門，職工是國家的工作人員。在此系統(tǒng)中，每個層次各司其職，各有其責，而安全管理亦是如此。在這種背

3、景下，提出安全生產(chǎn)管理體制的概念是完全合理的。但在當今市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)模式完全與計劃經(jīng)濟條件下的不同：生產(chǎn)的主體企業(yè)，不再受國家和行業(yè)的指令性控制，轉(zhuǎn)而受到市場運行機制的控制;企業(yè)管理人員不再是國家干部，職工也不再是國家工作人員?？傊^去的國家直接管理的生產(chǎn)組織系統(tǒng)已經(jīng)不復存在。這樣，再使用安全管理的宏觀的“體制”概念就不合適了。2安全生產(chǎn)運行機制及其構(gòu)架為了保持過去安全生產(chǎn)管理體制中合理的思想和工作方法，可以使用相對更為合理的“安全生產(chǎn)運行機制”的概念，或者也可以使用“安全生產(chǎn)管理機制”。所謂“機制”，從漢語的涵義來看，是泛指一個工作系統(tǒng)的組織或組織部分之間相互作用的過程和方式。由此套

4、用到安全生產(chǎn)運行機制的概念上來，則可以將其定義成：與安全生產(chǎn)工作正常運行有關的各部分(即國家、企業(yè)、員工、社會組織等)之間的相互關系和相互作用的方式。從該定義看出，運行機制的概念強調(diào)的是安全生產(chǎn)系統(tǒng)的各組成部分之間處于何種關系以及如何相互作用，不存在諸如組織結(jié)構(gòu)、管理權限劃分等在管理體制中所含有的內(nèi)容，從而更準確地反映了當前安全生產(chǎn)工作系統(tǒng)的本質(zhì)。綜合考慮我國安全生產(chǎn)工作系統(tǒng)所涉及的部分，可以將我國安全生產(chǎn)運行機制中的關系歸納為五方面。借用原來安全生產(chǎn)管理體制的描述模式，可以用20個字來簡單描述這個運行機制，即“國家監(jiān)督，部門責任，企業(yè)自律，職工維權，中介服務”。3安全生產(chǎn)運行的5個子機制安全

5、管理運行機制的5個方面分別構(gòu)成5個“子機制”。3.1國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機制安全生產(chǎn)運行機制中的“國家監(jiān)督”即指國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機制。從字面上理解，“監(jiān)督”的含義是“監(jiān)視和督促”，而“監(jiān)察”的含義是“監(jiān)督和考察(檢查)”，監(jiān)察中包含了監(jiān)督。但是在實際應用中，監(jiān)督概念的外延要比監(jiān)察概念的外延寬泛。行使監(jiān)察職能的主體一般只能是國家或法律授權的專門機構(gòu)。對于同一被監(jiān)察對象的同一事務，不能有兩個或兩個以上的監(jiān)察機構(gòu)對其監(jiān)察。目前在我國，監(jiān)察的概念主要指國家監(jiān)察機關依照行政監(jiān)察法的規(guī)定對政府部門及其工作人員所實施的監(jiān)察。而對于被監(jiān)督的對象來說，卻可以有一個以上的監(jiān)督主體。例如：在企業(yè)安全生產(chǎn)的問題上

6、，可以有來自負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門的監(jiān)督，來自其他有關部門的監(jiān)督，還可以有群眾的監(jiān)督、社會輿論的監(jiān)督，等等。此處所謂的“國家監(jiān)督”，專指國家授權某政府機構(gòu)代表國家行使對安全生產(chǎn)進行綜合監(jiān)督管理的職能。中華人民共和國安全生產(chǎn)法規(guī)定：由各級人民政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。根據(jù)這個描述，“國家監(jiān)督”的含義與過去安全管理體制中的“國家監(jiān)察”的含義類似。但是，筆者認為，與純粹的“監(jiān)察”相比，這里“監(jiān)督”的概念至少應該包括3個方面含義：安全監(jiān)察、指導和服務。(1)安全監(jiān)察：就是國家安全生產(chǎn)監(jiān)察，是由國家授權負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門對各類具有獨立法人資格

7、的生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行安全法律法規(guī)的情況進行監(jiān)督和檢查，用法律的強制力量推動安全生產(chǎn)方針、政策的正確實施。(2)指導：就是國家負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門通過制訂和發(fā)布相應的安全生產(chǎn)方針、政策、要求、規(guī)劃、措施等，給生產(chǎn)經(jīng)營單位搞好安全生產(chǎn)工作指明方向和道路。(3)服務：就是國家負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門通過向社會提供國內(nèi)外生產(chǎn)安全信息咨詢，為安全素質(zhì)較高的人才創(chuàng)造更有利的就業(yè)機會，開展安全宣傳教育和文化活動，促進安全科學技術技研究和安全防護產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而幫助生產(chǎn)經(jīng)營單位提高安全管理工作的水平?？傊?，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機制就是國家負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門通過監(jiān)察、指導、服務等工作過程和方式

8、，為生產(chǎn)經(jīng)營單位搞好安全生產(chǎn)創(chuàng)造一個良好的大環(huán)境，以促進生產(chǎn)經(jīng)營單位實現(xiàn)安全生產(chǎn)的“自律”。3.2政府部門安全生產(chǎn)責任機制“部門責任”是指建立、健全政府主管部門的安全生產(chǎn)責任機制，即與安全生產(chǎn)有關的各級政府部門和權力機關，以及這些部門的責任人，對企業(yè)的安全生產(chǎn)工作負有直接或間接的責任。這里的部門包括了對企業(yè)的安全生產(chǎn)負有“監(jiān)察”責任的部門。責任與權利是相對應的。各級政府部門和權力機關對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動具有審批權、許可權、審查權、認證權、驗收權、處罰權等。在這種種權力中，有些與企業(yè)的安全生產(chǎn)直接相關，有些與企業(yè)的安全生產(chǎn)間接相關。中華人民共和國安全生產(chǎn)法第九條規(guī)定：“國務院有關部門依照本法和其他

9、有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)對有關的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理;縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)對有關的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理?！钡谖迨臈l還規(guī)定：“依照本法第九條規(guī)定對安全生產(chǎn)負有監(jiān)督管理職責的部門(以下統(tǒng)稱負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門)依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，對涉及安全生產(chǎn)的事項需要審查批準(包括批準、核準、許可、注冊、認證、頒發(fā)證照等，下同)或者驗收的，必須嚴格依照有關法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產(chǎn)條件和程序進行審查;不符合有關法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，不得批準或者驗收通

10、過。對未依法取得批準或者驗收合格的單位擅自從事有關活動的，負責行政審批的部門發(fā)現(xiàn)或者接到舉報后應當立即予以取締，并依法予以處理。對已經(jīng)依法取得批準的單位，負責行政審批的部門發(fā)現(xiàn)其不再具備安全生產(chǎn)條件的，應當撤銷原批準?！卑踩a(chǎn)法的上述條款明確規(guī)定了國務院和地方各級人民政府對安全生產(chǎn)負有監(jiān)督管理職責的部門所應承擔的法律義務，同時，在該法的第七十七條中規(guī)定了這些部門所應承擔的法律責任。安全生產(chǎn)法的頒布實施為“部門責任”的機制提供了依據(jù)和保障。國務院頒布的特大勞動安全事故行政責任追究的規(guī)定的行政法規(guī)以及各省級人民代表大會或政府制定的重大勞動安全事故行政責任追究的規(guī)定的地方法規(guī)，也是建立“部門責任”

11、機制的重要法律基礎。筆者認為，僅有這些法規(guī)還不夠，應進一步制定各級政府和相關部門在企業(yè)勞動安全問題上的權限、職責，建立起完善的責任制。3.3生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)自律機制“企業(yè)自律”就是要建立生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的自律機制。這里企業(yè)是廣義的概念，即我國境內(nèi)的一切獨立經(jīng)濟實體和行政實體，既包括一般概念的企業(yè)(工廠等)，也包括事業(yè)單位、服務性機構(gòu)等。企業(yè)自律的完整含義應該包括，企業(yè)在安全生產(chǎn)中的“自我約束”和“自我激勵”兩個方面。企業(yè)安全生產(chǎn)自我約束的實現(xiàn)離不開外部作用力，這種外部作用力主要有兩種：其一是在良好的法治環(huán)境下，企業(yè)的安全生產(chǎn)行為和表現(xiàn)必須滿足安全生產(chǎn)法律法規(guī)的要求;其二是在完善的市場競

12、爭條件下，企業(yè)的安全生產(chǎn)行為和表現(xiàn)應該滿足同行業(yè)企業(yè)之間公平競爭的需要，即企業(yè)的安全投入水平應該保持在同行業(yè)的基本要求之上。一般說來，公平競爭的基礎必須是遵法守法，但是由社會公平而導致的企業(yè)自我約束的要求可高于法律的要求或補充法律的欠缺。企業(yè)安全生產(chǎn)自我激勵就是企業(yè)在安全生產(chǎn)過程中制定超越法律法規(guī)的要求或超越自我現(xiàn)狀的目標并有效實施，不斷完善安全管理和安全技術改造，自覺地持續(xù)改進安全績效，逐步達到安全生產(chǎn)管理的最佳境界。自我激勵的關鍵是企業(yè)的負責人對安全生產(chǎn)的價值要有充分的認識以及將這種認識付諸行動的決心。當前在我國正普遍實行的職業(yè)安全健康管理體系認證的工作，是企業(yè)實現(xiàn)安全生產(chǎn)自我激勵的有效途

13、徑之一。企業(yè)自我激勵的高級階段應該是建立完善的企業(yè)安全文化。完善的企業(yè)安全文化的標志是：“安全第一”已不是一句空泛的口號，企業(yè)領導者所具有的對安全的遠見和安全價值觀在企業(yè)中被充分共享;企業(yè)中絕大部分員工始終如一地、自覺地、積極地參與到強化安全生產(chǎn)的事務當中;安全成為企業(yè)組織管理的“血脈”，安全工作成為一切工作的有機組成部分和保障;不安全的作業(yè)條件和不安全行為被企業(yè)中所有的人都認為是不可接受的并且被公開反對。在這種情況下，職工的安全素養(yǎng)達到了很高的境地。企業(yè)自律的基本要求是實現(xiàn)企業(yè)在良好法治環(huán)境下的自我約束，這是每一個企業(yè)都必須做到的，安全生產(chǎn)法的制定和實施，就是實現(xiàn)企業(yè)基本自律的法治保障。在此

14、基礎上，應該進一步實現(xiàn)企業(yè)自律機制中的自我激勵。(風險管理世界網(wǎng)-安全員之家)3.4職工群眾安全生產(chǎn)維權機制“職工維權”是指企業(yè)職工群眾在生產(chǎn)勞動過程中，依據(jù)法律法規(guī)，對自身應該享有的安全和健康權利自覺地進行維護。國家通過制訂法律、監(jiān)督法律和執(zhí)行法律，保護職工在生產(chǎn)勞動中的權利;企業(yè)必須遵守國家法律，避免法律制裁而保障職工的安全生產(chǎn)權利?？繃液推髽I(yè)保護職工在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的安全生產(chǎn)權利僅是一方面，職工還應該主動維護自己的合法權益。按照新頒布的安全生產(chǎn)法第三章“從業(yè)人員的權利和義務”的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的職工(從業(yè)人員)享有的安全生產(chǎn)保障權利主要有：(1)知情權，即有權了解其作業(yè)場所和工作崗位

15、存在的危險因素、防范措施和事故應急措施;(2)建議權，即有權對本單位的安全生產(chǎn)工作提出建議;(3)批評、檢舉、控告權，即有權對本單位安全生產(chǎn)管理工作中存在的問題提出批評、檢舉、控告;(4)拒絕權，即有權拒絕違章作業(yè)指揮和強令冒險作業(yè);(5)緊急避險權，即發(fā)現(xiàn)直接危及人身安全的緊急情況時，有權停止作業(yè)或者在采取可能的應急措施后撤離作業(yè)場所;(6)依法向本單位提出要求賠償?shù)臋嗬?(7)獲得符合國家標準或者行業(yè)標準的勞動防護用品的權利;(8)獲得安全生產(chǎn)教育和培訓的權利。職工維權的方法一般有兩種：第一種是職工通過自己的合法組織如工會、職工代表大會等來進行，所采取的維權手段與過去的“群眾監(jiān)督”方法相類

16、似，這種維權機制仍然可以稱為“群眾監(jiān)督”機制。安全生產(chǎn)法第七條規(guī)定：“工會依法組織職工參加本單位安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，維護職工在安全生產(chǎn)方面的合法權益?！痹摲ǖ谖迨l還規(guī)定：“工會對生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)，侵犯從業(yè)人員合法權益的行為，有權要求糾正;發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營單位違章指揮、強令冒險作業(yè)或者發(fā)現(xiàn)事故隱患時，有權提出解決的建議，生產(chǎn)經(jīng)營單位應當及時研究答復;發(fā)現(xiàn)危及從業(yè)人員生命安全的情況時，有權向生產(chǎn)經(jīng)營單位建議組織從業(yè)人員撤離危險場所，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須立即作出處理?！薄肮袡嘁婪▍⒓邮鹿收{(diào)查，向有關部門提出處理意見，并要求追究有關人員的責任?！钡诙N是職工自己通過司法

17、的手段來進行安全生產(chǎn)權利的保障，如法律仲裁、訴訟等，這種手段可以是職工的個人行為，不必經(jīng)過工會或職工大會等組織。利用法律手段維權應該說是職工維權意識的進步，也是更加積極有效的手段。但這種維權方法可能給行為人帶來較多的麻煩和不便。此外我國的安全生產(chǎn)法治環(huán)境也有待完善。實際上，職工維權機制正體現(xiàn)了廣大職工從“要我安全”向“我要安全”的轉(zhuǎn)變。3.5安全生產(chǎn)社會中介服務機制勞動安全中介服務的概念是近幾年提出的，尤其在1998年國務院機構(gòu)改革以后，這一思路已被付諸實施。所謂安全中介服務，是指具有執(zhí)業(yè)資格的個人或者獨立法人，以自己的專業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，在勞動安全工作中為政府、企業(yè)甚至職工個人提供有償性的咨

18、詢、科研、調(diào)查、教育培訓、檢測檢驗、評價、技術措施改造等服務，協(xié)助政府開展安全監(jiān)督與管理，促進企業(yè)安全管理水平的提高。安全中介服務正常開展的前提是：必須由國家通過制定有關的法律、法規(guī)，對安全中介服務的機構(gòu)(組織)設立原則、從業(yè)人員資格認證、提供服務者與服務對象之間的關系、服務過程與業(yè)務范圍、法律責任等作出明確的規(guī)定，逐步建立起按市場機制運行的勞動安全領域的社會化中介服務體系。安全生產(chǎn)法對安全生產(chǎn)中介組織的設立及職責進行了原則的規(guī)定。該法第十二條規(guī)定：“依法設立的為安全生產(chǎn)提供技術服務的中介機構(gòu)，依照法律、行政法規(guī)和執(zhí)業(yè)準則，接受生產(chǎn)經(jīng)營單位的委托為其安全生產(chǎn)工作提供技術服務?！钡诹l規(guī)定：“承擔安全評價、認證、檢測、檢驗的機構(gòu)應當具備國家規(guī)定的資質(zhì)條件，并對其作出的安全評價、認證、檢測、檢驗的結(jié)果負責?！痹诎踩a(chǎn)法第七十九條中，對安全中介服務組織機構(gòu)應承擔的法律責任作了較為詳細的規(guī)定：“承擔安全評價、認證、檢測、檢驗工作的機構(gòu)，出具虛假證明，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任;尚不夠刑事處罰的，沒收違法所