關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的思考——以江蘇省為例

1、關(guān)于農(nóng)村建立用地整理掛鉤政策的考慮以江蘇省為例" 摘 要 農(nóng)村建立用地減少與城鎮(zhèn)建立用地增加相掛鉤是當(dāng)前土地管理的熱點(diǎn)，也是促進(jìn)土地集約高效利用、妥善解決用地供需矛盾的有效手段之一，本文在對當(dāng)前通過農(nóng)村建立用地整理，實(shí)現(xiàn)減少農(nóng)村建立用地的同時，增加城鎮(zhèn)建立用地掛鉤的經(jīng)歷進(jìn)展了總結(jié)，并對其中所出現(xiàn)的問題進(jìn)展了比較深化剖析的根底上，提出了當(dāng)前農(nóng)村建立用地整理掛鉤的政策建議。關(guān)鍵詞 農(nóng)村建立用地整理；建立用地指標(biāo)；掛鉤國務(wù)院?關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定?國發(fā)200428號中指出：“鼓勵農(nóng)村建立用地整理，城鎮(zhèn)建立用地增加要與農(nóng)村建立用地減少相掛鉤，“在符合規(guī)劃的條件下，村莊、集鎮(zhèn)、建制

2、鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有制建立用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。抓好農(nóng)村建立用地整理既是貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格土地管理決定的要求，又是當(dāng)前和今后一個時期有效的利用現(xiàn)有土地資源，改善農(nóng)村消費(fèi)生活條件和環(huán)境，同時一定程度上緩解建立用地供需矛盾的有效途徑和手段。江蘇省作為全國第一批施行農(nóng)村建立用地整理掛鉤政策的試點(diǎn)省份，在國土資源部的指導(dǎo)下，以認(rèn)真分析研究土地資源利用情況為根底，扎實(shí)開展農(nóng)村建立用地整理掛鉤工作，通過試點(diǎn)地區(qū)對農(nóng)村建立用地整理掛鉤的方式和方法的探究，逐步探究出實(shí)在可行的農(nóng)村建立用地整理掛鉤的技術(shù)道路和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過總結(jié)現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)歷和做法，我們對開展農(nóng)村建立用地整理掛鉤政策的假設(shè)干問題進(jìn)展了比較

3、粗淺的考慮，供大家參考。1農(nóng)村建立用地整理的主要內(nèi)容農(nóng)村建立用地整理主要包括兩個局部：一是農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理；二是農(nóng)村工礦廢棄地整理。1農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理是近幾年興起的土地集約利用工程。農(nóng)村居民點(diǎn)整理是進(jìn)步農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率和集約化程度，促進(jìn)土地資源有序、合理與科學(xué)化利用的重要手段。農(nóng)村居民點(diǎn)整理主要是運(yùn)用工程技術(shù)及調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，通過對農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模、內(nèi)部構(gòu)造及空間布局的再調(diào)整，使農(nóng)村居民點(diǎn)逐步集中、集約，進(jìn)步農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，并改善農(nóng)民消費(fèi)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村居民點(diǎn)整理的內(nèi)涵是指從宏觀上對農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局進(jìn)展調(diào)整以及從微觀上對農(nóng)村

4、居民點(diǎn)用地規(guī)模和內(nèi)部構(gòu)造、布局進(jìn)展的綜合調(diào)整。進(jìn)展村莊用地的調(diào)整已成為我國土地整理的一項(xiàng)重要工作。一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理對改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，進(jìn)步農(nóng)民生活質(zhì)量，緩解用地矛盾、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)問題都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義；另一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)整理將在我國加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮積極作用，同時可以一定程度上增加對城鎮(zhèn)建立用地的供給，保障經(jīng)濟(jì)的快速安康開展。過去，農(nóng)村居民點(diǎn)整理往往緊跟工程走，即“被動整理形式，這種做法雖然可以滿足工程用地的要求，但由于時間倉促，遺留下來的問題很多，而且，這種整理方式往往不注意整個區(qū)域用地構(gòu)造的調(diào)整和土地

5、資源配置的優(yōu)化，同時帶來了許多生態(tài)、環(huán)境等問題。把農(nóng)村居民點(diǎn)整理納入土地利用總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃編制當(dāng)中，有目的、有針對性地進(jìn)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理，通過減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地與相應(yīng)增加城鎮(zhèn)建立用地的“此消彼長 相掛鉤的方式，在一定程度上緩解城鎮(zhèn)建立用地供需不平衡的現(xiàn)狀。2農(nóng)村工礦廢棄地的整理主要是針對地處農(nóng)村的、已經(jīng)破產(chǎn)或廢棄的工礦和企業(yè)的集體所有建立用地，通過工程技術(shù)手段，對其進(jìn)展重新的復(fù)墾整理使其到達(dá)或逐步到達(dá)耕作標(biāo)準(zhǔn)的過程。農(nóng)村工礦廢棄地的整理是農(nóng)村建立用地整理的又一重要方面，對改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)民消費(fèi)、生活條件，優(yōu)化土地利用構(gòu)造，促進(jìn)土地可持續(xù)開展也有著重要意義。2農(nóng)村建立用地減少與城鎮(zhèn)建立

6、用地增加掛鉤21“掛鉤政策的內(nèi)涵農(nóng)村建立用地整理掛鉤政策就是在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的根底上，按照土地集約利用的要求，采取科學(xué)的工程技術(shù)手段，通過對一定規(guī)劃用途分區(qū)內(nèi)一般為根本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或一般農(nóng)地區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村工礦廢棄地的整理復(fù)墾，以整理復(fù)墾出的一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地為途徑，在動態(tài)過程中，通過合理規(guī)劃布局，在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)減少一定數(shù)量耕地的同時，相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建立用地的一種做法。22“掛鉤政策的根據(jù)在土地利用總體規(guī)劃的各類規(guī)劃空間不能改變和打破的情況下，上級下達(dá)的規(guī)劃指標(biāo)的剛性與地方社會經(jīng)濟(jì)開展對建立用地的需求之間的矛盾日益突出，唯一的方法和途徑，就是充分利用國家現(xiàn)有的政

7、策。2004年全國土地市場治理整頓后，國家陸續(xù)出臺了假設(shè)干具有重要指導(dǎo)性的文件，經(jīng)過分析和研究，我們認(rèn)為在以下的幾個文件中，可以找到可以為江蘇省今后的社會經(jīng)濟(jì)開展拓展空間的途徑和方法施行“掛鉤政策，將建立用地空間和數(shù)量置換出來。國務(wù)院?關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定?國發(fā)200428號該文件第二局部“加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃施行管理的總第十條中明確指出：“鼓勵農(nóng)村建立用地整理，城鎮(zhèn)建立用地增加要與農(nóng)村建立用地減少相掛鉤。以下簡稱“掛鉤政策其實(shí)，“掛鉤政策由來已久。2000年，國土資源部下發(fā)了?關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)安康開展的通知?(國土資發(fā)2000337號)，其中

8、第二條“立足存量，內(nèi)涵挖潛，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建立集約用地明確提出“縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建立規(guī)劃已經(jīng)依法批準(zhǔn)的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，可以給予一定數(shù)量的新增建立用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于施行建新拆舊，促進(jìn)建立用地的集中。周轉(zhuǎn)指標(biāo)由省級國土資源部門單列，堅(jiān)持“總量控制，封閉運(yùn)行，臺帳管理，統(tǒng)計單列，年度檢查，到期歸還。同年，國土資源部下發(fā)的?關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開展假設(shè)干政策措施的通知?(國土資發(fā)2000408號)，在第四條 “有條件地實(shí)行建立用地指標(biāo)周轉(zhuǎn)，推進(jìn)國家和省級試點(diǎn)小城鎮(zhèn)建立中進(jìn)一步明確提出了“為妥善解決小城鎮(zhèn)建新拆舊過程中的建立用地指標(biāo)問題，省級國土資源管理部門可以根據(jù)小城鎮(zhèn)建立試點(diǎn)推進(jìn)

9、情況、試點(diǎn)小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建立規(guī)劃，按照“總量控制，封閉運(yùn)行，臺帳管理，年度檢查，到期歸還的原那么，對國家和省級試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，單列編報下達(dá)一定數(shù)量的建立占用耕地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。小城鎮(zhèn)建立建新拆舊完成后，經(jīng)復(fù)核認(rèn)定的復(fù)墾成耕地的面積必須大于建立占用耕地的面積。的做法。2004年，國土資源部?關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見?國土資發(fā)2004234號中，又提出“縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合施行小城鎮(zhèn)開展戰(zhàn)略與“村村通工程，科學(xué)制定和施行村莊改造、歸并村莊整治方案，積極推進(jìn)農(nóng)村建立用地整理，進(jìn)步城鎮(zhèn)化程度和城鎮(zhèn)土地集約利用程度，努力節(jié)約使用集體建立用地。農(nóng)村建立用地整理，要按照“規(guī)劃先行、

10、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入的原那么，按規(guī)劃、有方案、循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。這樣，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)同時具備兩種身份，即規(guī)劃建立占用耕地指標(biāo)身份和耕地轉(zhuǎn)用方案身份。國土資源部?關(guān)于根本農(nóng)田保護(hù)中有關(guān)問題的整改意見?國土資發(fā)2004223號該文件第一條“抓緊解決根本農(nóng)田保護(hù)中根底工作有關(guān)問題，實(shí)在落實(shí)規(guī)劃確定的根本農(nóng)田第一款中明確提出“土地利用總體規(guī)劃確定的根本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)要在根本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)落實(shí)到地塊和“由于根底工作不扎實(shí)，在劃定根本農(nóng)田時將其他用地誤劃為根本農(nóng)田的，要進(jìn)展調(diào)整，并補(bǔ)劃同等數(shù)量和質(zhì)量的根本農(nóng)田。因現(xiàn)有耕地數(shù)量缺乏難以落實(shí)到地塊的局部，可將土地整理復(fù)墾新增加且經(jīng)歷收合格的耕

11、地補(bǔ)劃為基" 本農(nóng)田。因此，“掛鉤政策的施行，從規(guī)劃意義上講，只能限于在規(guī)劃的根本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)開展在規(guī)劃建立用地預(yù)留區(qū)內(nèi)開展“掛鉤，整理復(fù)墾出耕地毫無意義。國土資源部?關(guān)于開展補(bǔ)充耕地數(shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級折算根底工作的通知?國土資發(fā)2005128號該文件第四條第三款“如補(bǔ)充耕地等級低于被占用耕地等級，逐步實(shí)行按等級折算增加補(bǔ)充耕地面積的規(guī)定，為我們通過根本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)農(nóng)村建立用地整理掛鉤，解決了實(shí)事求是的善后解決方法和管理控制方法。23“掛鉤政策的意義現(xiàn)階段，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)開展的快速時期，各個地方尤其是城市鎮(zhèn)化和工業(yè)化開展較快的地區(qū)對建立用地的需求也越來越大，局部

12、地區(qū)甚至在2000年就已經(jīng)把規(guī)劃期到2021年的建立用地指標(biāo)全部用完。就當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)開展過程而言，土地資源特別是耕地資源的消耗是不可防止的，關(guān)鍵在一個“度。土地非農(nóng)化可以分為消耗性非農(nóng)化以及過度非農(nóng)化兩個局部。消耗性非農(nóng)化主要按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，以及由于城市鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的需要而不得不消耗的一局部農(nóng)用地；而過度非農(nóng)化那么是指地方政府部門把土地的價格人為地降低所帶來的土地資源的過度消耗。因此，在土地利用的過程中，一要抓住經(jīng)濟(jì)規(guī)律，引入市場機(jī)制；二要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用?！皰煦^政策就是依靠政府部門發(fā)起，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)村建立用地的整理，在改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民消費(fèi)、生活條件的

13、同時，既適度地減少農(nóng)村建立用地、整理復(fù)墾為耕地，又為地方爭取到更多的建立用地指標(biāo)，滿足經(jīng)濟(jì)開展對城鎮(zhèn)建立的用地需求，有效進(jìn)步土地供給程度。24 “掛鉤政策的可行性 隨著經(jīng)濟(jì)特別是城鎮(zhèn)化的快速開展以及人民生活程度的進(jìn)步，農(nóng)民進(jìn)城的愿望也相當(dāng)強(qiáng)烈。再加上經(jīng)濟(jì)興隆地區(qū)對建立用地需求的強(qiáng)烈愿望以及政府的大力倡導(dǎo)，就為 “掛鉤政策的施行提供了有利的社會條件、經(jīng)濟(jì)條件和政策根底。25“掛鉤政策施行中應(yīng)遵循的原那么1“誰整理、誰受益的原那么農(nóng)村建立用地整理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，完全依靠政府來整理是不可行的。需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)在按照市場規(guī)律的要求，把農(nóng)村建立用地整理的成果交還給整理的主體，這也是我國社會主義

14、市場經(jīng)濟(jì)中按勞分配的最根本要求。2整理的質(zhì)量與建立用地指標(biāo)掛鉤的原那么在農(nóng)村建立用地整理的過程中，除了要注重整理的數(shù)量以外，還需特別注重整理形成的耕地的質(zhì)量。過去，我們在施行耕地總量動態(tài)平衡的過程中，就因?yàn)橹蛔⒅馗氐臄?shù)量而沒有過多強(qiáng)調(diào)復(fù)墾后耕地的質(zhì)量，造成了“占好地、補(bǔ)劣地現(xiàn)象時有發(fā)生，給耕地的總體質(zhì)量帶來了一些負(fù)面影響。因此，現(xiàn)階段農(nóng)村建立用地整理的過程中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對整理出的耕地質(zhì)量進(jìn)展評價，做好與建立用地指標(biāo)掛鉤的測算工作。3尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原那么農(nóng)村建立用地整理的施行過程中，應(yīng)按照相關(guān)的法律法規(guī)以及土地利用總體規(guī)劃的要求，獲得相關(guān)集體土地所有權(quán)人的同意，充分尊重農(nóng)民意愿

15、，不搞強(qiáng)迫拆遷，實(shí)在維護(hù)農(nóng)民個人、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他有關(guān)個人、單位的合法權(quán)益。對于因拆遷對農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織造成損失的，要給以補(bǔ)償，并且保證農(nóng)民生活程度不降低。4統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置的原那么一方面， “掛鉤政策的施行涉及面廣量大，情況較復(fù)雜，因此必需要在地方政府的統(tǒng)一指導(dǎo)下，由國土、開展改革、城鎮(zhèn)規(guī)劃、建立、財政、農(nóng)業(yè)、民政、環(huán)保、水利、勞動等部門協(xié)同開展工作，在科學(xué)論證的根底上，進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)操作；另一方面，在施行過程中，要注意調(diào)整土地利用構(gòu)造，對于以前不合理的構(gòu)造安排要進(jìn)展調(diào)整，優(yōu)化土地資源配置。5促進(jìn)土地可持續(xù)開展的原那么可持續(xù)開展要求我們要從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境、文化等方面綜合考慮土地的利用問

16、題。詳細(xì)到“掛鉤政策上，就是要在農(nóng)村建立用地整理的過程中要非常注重土壤質(zhì)量的改良，注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)消費(fèi)設(shè)施的改善，按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境，進(jìn)步環(huán)境包容才能的原那么施行各項(xiàng)土地整理的生物和工程技術(shù)措施。同時，要注重發(fā)揚(yáng)人文精神，要注意有選擇地保存民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑，要充分考慮農(nóng)民的意見和建議，“以人為本，做到農(nóng)村居民點(diǎn)整理與文化建立相統(tǒng)一。在復(fù)墾為耕地獲得城鎮(zhèn)建立用地指標(biāo)后，要集約利用土地，珍惜土地資源。24“掛鉤政策的動態(tài)施行“掛鉤政策的施行應(yīng)當(dāng)是一個動態(tài)的過程。由于“掛鉤政策的施行過程中必然涉及農(nóng)村居民的拆遷安置問題，因此，我們認(rèn)為在維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的前提下，其必然是“先易地安置、再

17、拆遷施行和“先使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，再整理置換歸還的兩個同步統(tǒng)一的動態(tài)過程。這個過程應(yīng)當(dāng)包括以下幾個主要內(nèi)容：一、建立用地掛鉤的方法農(nóng)村建立用地整理出的耕地可以按照要求，全部置換為建立用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。指標(biāo)可以在整理復(fù)墾形成耕地前進(jìn)展使用，即按照土地利用總體規(guī)劃的要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃開展區(qū)域內(nèi)，相應(yīng)增加規(guī)劃建立用地預(yù)留區(qū)。同時，必需要在規(guī)定的年限期內(nèi)整理復(fù)墾出相應(yīng)面積的耕地，完成對已經(jīng)使用的建立用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的置換歸還。對于已經(jīng)超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成新的建立用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的，新指標(biāo)可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一期直接使用，不需再歸還其中，在滿足新的農(nóng)村居民安置區(qū)用地所需后剩余的建立用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)可以用于特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)城鎮(zhèn)

18、建立使用；對于未能完成整理形成耕地、置換歸還任務(wù)的，要相應(yīng)核減其以后的建立用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)或現(xiàn)行規(guī)劃建立占用耕地指標(biāo)；對于完成歸還任務(wù)確有困難的，可以繳納相應(yīng)的費(fèi)用，有償調(diào)劑異地超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成的建立用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)?！皰煦^政策施行主體可以自行整理，也可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)展整理，相關(guān)費(fèi)用由自己承擔(dān)。省級國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)對整理后的耕地質(zhì)量進(jìn)展評估，可以靈敏根據(jù)當(dāng)?shù)卣韽?fù)墾形成耕地的最高程度，按照一定的“耕地折算系數(shù)見下文測算可以用于置換歸還建立用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的有效耕地面積。 耕地質(zhì)量指數(shù)平均程度：I； 復(fù)墾耕地面積：Sb質(zhì)量系數(shù)：r =(Ij- I )/ I實(shí)際置換面積：Sa = r 

19、5; Sb二、施行形式江蘇省A市對農(nóng)村建立用地整理進(jìn)展了嘗試，下面是A市進(jìn)展整理的主要方法：一農(nóng)村建立用地整理權(quán)屬調(diào)整方法農(nóng)村建立用地整理針對農(nóng)村居民點(diǎn)、農(nóng)村工礦廢棄地，結(jié)合農(nóng)田根本建立對農(nóng)村建立用地、田、水、路、林等進(jìn)展整理。根據(jù)不同的整理形式、不同對象，對土地所有權(quán)、使用權(quán)調(diào)整采取不同的方法。(1) 土地所有權(quán)的調(diào)整方法 農(nóng)村建立用地整理過程中，整理區(qū)內(nèi)局部建筑物，包括農(nóng)民住宅等，按照農(nóng)村建立用地整理規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃要求進(jìn)展遷并，地上建筑物、青苗等附作物，作為土地的他項(xiàng)權(quán)利要進(jìn)展補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用計入整理費(fèi)用。遷并過程中按就近原那么并入他村的，其占用的土地應(yīng)按照公認(rèn)的準(zhǔn)那么，在相鄰的農(nóng)地上以等量

20、的原那么進(jìn)展權(quán)屬的調(diào)整置換。 成片土地整理過程中，涉及村界調(diào)整的要進(jìn)展村與村之間土地所有權(quán)的調(diào)整，這種調(diào)整必須以整理土地格局所涉及的地塊走向所決定的新的村界作為仲裁的出發(fā)點(diǎn)，假設(shè)" 調(diào)整的地塊質(zhì)量不等同，那么按照讓出或并入地塊的等當(dāng)量或等價原那么進(jìn)展補(bǔ)償；假設(shè)調(diào)整的地塊質(zhì)量一樣，可按等量原那么調(diào)整村與村之間的土地所有權(quán)。 由于歷史原因，相鄰行政單位遺留下來的插花地及其整理，可在土地整理中作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼，按等當(dāng)量或等價值對其土地所有權(quán)進(jìn)展調(diào)整。 不相鄰村間插花地，也可按照插花地及其整理作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼這個原那么，等當(dāng)量通過各自相鄰的村依次進(jìn)展土地所有權(quán)的調(diào)整。(2) 土地使用

21、權(quán)的調(diào)整方法 按等質(zhì)、等量形式進(jìn)展調(diào)整的方法。這種土地使用權(quán)的調(diào)整，只能在穩(wěn)定經(jīng)營承包權(quán)的根底上，按照整理前、后土地數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)男问?，將整理后土地重新分配、認(rèn)定，并簽署土地權(quán)屬界限認(rèn)可書和土地經(jīng)營承包證書。由于整理后地塊面積變大，塊數(shù)變少，可能出現(xiàn)同一地塊幾家共同經(jīng)營的狀況，可采取在地塊中設(shè)立一些象征性的地塊標(biāo)志來加以解決。 按照股份制及租賃形式進(jìn)展調(diào)整的方法。這種方法適用于經(jīng)濟(jì)興隆的地方，閑置農(nóng)民已轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)，且具有穩(wěn)定收入。在整理后，按照農(nóng)民自愿的原那么，對整理前土地評估或土地質(zhì)量評估結(jié)果折股，自愿組建股份制土地經(jīng)營組織，統(tǒng)一經(jīng)營土地，并持股權(quán)的多少參與土地收益的分配；亦可將分戶承

22、包的土地適度集中整理，并將整理后的土地通過協(xié)議或招標(biāo)的方式租賃給種田大戶，簽訂租賃合同，租賃費(fèi)用分配給農(nóng)地承包權(quán)的出讓者或用于養(yǎng)老保險等社會福利事業(yè)。 整理新增建立用地掛鉤指標(biāo)和新增耕地使用權(quán)的調(diào)整方法。農(nóng)村建立用地整理可以增加大量耕地面積，其新增建立用地掛鉤指標(biāo)可由整理工程投資者使用和擁有；新增耕地可歸當(dāng)?shù)卮寮w，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營使用，或租賃給種田大戶，租金歸集體所有。二農(nóng)村建立用地整理潛力測算的技術(shù)道路在分析當(dāng)?shù)刈匀弧⑸鐣?jīng)濟(jì)條件的根底上，選取不同的農(nóng)村建立用地整理形式，確定不同整理形式的整理標(biāo)準(zhǔn)，并確定出不同整理形式的整理范圍。在此根底上，根據(jù)不同整理形式和整理標(biāo)準(zhǔn)計算整個測算區(qū)域的農(nóng)村

23、建立用地整理潛力。其測算方法和步驟見圖1：圖1農(nóng)村建立用地整理潛力測算方法與步驟三資金來源A市整理資金先由政府財政出資或進(jìn)展局部土地使用權(quán)的抵押貸款解決，然后通過整理后的土地增值、掛鉤建立用地指標(biāo)的出讓金、相關(guān)稅費(fèi)等收益來平衡預(yù)算。四A市“掛鉤政策的施行方法A市由于農(nóng)村建立用地整理所得的建立用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，優(yōu)先用于拆遷農(nóng)民的安置點(diǎn)用地，多余的指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建立。三、收益分配問題在農(nóng)村建立用地整理的過程中，A市政府根據(jù)土地優(yōu)化配置的原那么，按照規(guī)劃要求，以建立生態(tài)園區(qū)等方式把農(nóng)民的土地全部征收，統(tǒng)一經(jīng)營，使得農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營權(quán)，這種情況下，就涉及到土地收益分配的問題。政府可以一次性把補(bǔ)償費(fèi)用付給

24、農(nóng)民，也可以租賃農(nóng)民土地的承包經(jīng)營權(quán)，每年或定期付給農(nóng)民一定額度租金。值得注意的是，假設(shè)地方政府把建立用地指標(biāo)異地轉(zhuǎn)讓，獲得的資金也應(yīng)該與農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織一同分享。我們認(rèn)為政府應(yīng)該按照租賃農(nóng)民土地或農(nóng)民以土地入股等方式，讓農(nóng)民獲得穩(wěn)定的補(bǔ)償，這樣既可以獲得因土地升值給農(nóng)民帶來的收入，也可以防止因通貨膨脹給農(nóng)民帶來的損失，從而充分保障農(nóng)民的權(quán)益，進(jìn)步農(nóng)民生活程度。3結(jié)論和政策建議農(nóng)村建立用地整理與城鎮(zhèn)建立用地指標(biāo)掛鉤是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們認(rèn)為，在此過程中應(yīng)該注意以下幾個問題：1充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建立，實(shí)在保障農(nóng)民權(quán)益首先，農(nóng)村居民點(diǎn)整理要充分尊重土地所有者的權(quán)益，不

25、得進(jìn)犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。其次，應(yīng)該加強(qiáng)宣傳力度，使廣闊農(nóng)民認(rèn)識到居民點(diǎn)整理的重大意義，并保證整理工程的透明和公開，隨時承受農(nóng)民的監(jiān)視。第三，在整理過程中，要給予農(nóng)民實(shí)惠，注重改善居民消費(fèi)、生活條件，并保證農(nóng)民生活質(zhì)量不降低。比方，宅基地拆遷后安置房子的面積要小于原先的面積，要注意加強(qiáng)小區(qū)配套根底設(shè)施的建立。對于整理過程中對農(nóng)民造成的損失要給予公平的補(bǔ)償。加強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的建立。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度建立是一個長期的過程，更是一項(xiàng)長期的任務(wù)，要狠抓不懈。詳細(xì)來說應(yīng)該注意以下幾個方面：一、建立長期穩(wěn)定的土地登記制度，對于未及時登記的要盡快補(bǔ)辦登記手續(xù)。二、嚴(yán)格執(zhí)行國家制定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，對于不符合宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的要及時調(diào)整。三、積極開展農(nóng)村建立用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，優(yōu)化土地配置。2引入市場化運(yùn)作方式，因地制宜采取多種整理形式，積極探究新形式農(nóng)村建立用地整理的形式大致可以分為兩個主要局部：一、村民居住的安置形式，主要有：公寓化或社區(qū)化的整理形