我國城市化進(jìn)程中征地安置制度有效性的經(jīng)濟(jì)分析

1、我國城市化進(jìn)程中征地安置制度有效性的經(jīng)濟(jì)分析        摘要：近年來，在我國的城市化進(jìn)程中，征地安置問題引起了廣泛關(guān)注。本文首先從征地安置制度是否讓農(nóng)民滿意和是否促進(jìn)了征地工作這兩方面探討了其有效性，建立了一個有效性評價模型，提出了“征地安置制度的有效性取決于其對土地安置制度的效益替代度”的假說；然后根據(jù)此模型對我國的征地安置制度進(jìn)行了實證分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)正是由于給失地農(nóng)民帶來的效益不能充分替代原有土地安置制度的效益，導(dǎo)致了現(xiàn)行征地安置制度的失效，從而產(chǎn)生了種種問題；進(jìn)而通過引入一個中央政府地方政府土地開發(fā)商失地

2、農(nóng)民四方博弈模型，分析了當(dāng)前征地安置制度失效的根本原因。最后，提出重構(gòu)我國征地安置制度的若干設(shè)想。  關(guān)鍵詞：城市化征地安置  有效性  制度創(chuàng)新                                引言  在我國城市化

3、進(jìn)程中，農(nóng)村土地特別是城郊農(nóng)村的土地大量被征用，由此產(chǎn)生了一個龐大而又特殊的社會群體失地農(nóng)民。近年來，由于在征地過程中普遍存在補償標(biāo)準(zhǔn)低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等問題，失地農(nóng)民利益受到損害，不滿情緒不斷上升，對土地征用普遍采取抵制態(tài)度，失地農(nóng)民與政府之間的矛盾日趨尖銳。這不但阻礙了征地工作的開展和城市化的推進(jìn)，而且直接影響到社會穩(wěn)定的大局（沈開舉，2004）。如何妥善安置好失地農(nóng)民，解決好他們失地后的生計發(fā)展問題，不僅是當(dāng)前政府亟待解決的重點問題，也是社會各界關(guān)注的焦點所在。學(xué)術(shù)界對此進(jìn)行了許多探討，比如：有人認(rèn)為建立失地農(nóng)民社會保障制度是保護(hù)失地農(nóng)民利益最佳選擇（鮑海君、吳次

4、芳，2002）；有人認(rèn)為政府應(yīng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，為失地農(nóng)民提供更多就業(yè)機(jī)會（郁池，2003）；等等。本文著重從征地安置制度的有效性入手，探討當(dāng)前征地安置過程中存在的問題及其成因，提出相關(guān)建議。全文共分為四節(jié)：第一節(jié)通過對我國征地安置制度的有效性進(jìn)行分析，建立了一個有效性評價模型，在此基礎(chǔ)上提出“征地安置制度的有效性取決于其對土地安置制度的效益替代度”的假說；第二節(jié)根據(jù)模型對我國上世紀(jì)80年代以來兩種占主導(dǎo)地位的征地安置制度進(jìn)行實證分析，論證了第一節(jié)提出的假說，指出當(dāng)前征地安置過程中存在的種種問題，正是安置制度失效所致；第三節(jié)引入一個中央政府地方政府土地開發(fā)商失地農(nóng)民四方博弈模型，進(jìn)一步分析了當(dāng)前征

5、地安置制度失效的原因；第四節(jié)提出重構(gòu)我國失地農(nóng)民安置制度的若干設(shè)想。  一、征地安置制度的有效性評價模型及一個假說  土地就是農(nóng)民的安身立命之本。自黨的十一屆三中全會以來，我國在農(nóng)村實行“分田到戶、聯(lián)產(chǎn)承包”的生產(chǎn)責(zé)任制。國家在農(nóng)村土地集體所有的前提下，賦予農(nóng)民以長期的土地承包權(quán)、使用權(quán)和生產(chǎn)收益權(quán)，這實際上就是賦予農(nóng)民一種以土地為依托的安置制度。在這種土地安置制度下，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、發(fā)展等權(quán)益得以保障和實現(xiàn)。但是，隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)民的土地被征用，原有以土地為依托的安置制度也就同時消亡。作為被征地者的農(nóng)民，必然要求得到新的安置，使其原來享有的各項權(quán)利得以延續(xù)；作為征地

6、者的政府，也有義務(wù)對失地農(nóng)民進(jìn)行安置，而且必須進(jìn)行安置，否則征地工作將難以為繼。因此，征地安置過程實質(zhì)上就是建立一種（或一組）新的安置制度以替代原有的土地安置制度的過程。從西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，這就是一種制度變遷的過程。  制度變遷理論認(rèn)為，只有當(dāng)預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本時，一個社會內(nèi)才有改變現(xiàn)有制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖，一項制度安排才會被創(chuàng)新（諾斯，1994）；制度變遷，無論是誘致性的，還是強(qiáng)制性的，其發(fā)生的根本原因都在于制度變遷的主體（個人、群體或者國家、政府）可以從新的制度安排中獲得更大的效用（林毅夫，1994）。在征地安置這種制度變遷過程中，政府之所以積極主導(dǎo)，是因為它預(yù)

7、期將農(nóng)用地征用后用于工業(yè)生產(chǎn)和城市建設(shè)能夠為社會帶來更大的效益；或者是因為它預(yù)期這能為自身帶來更大的效益。對于被征地農(nóng)民來說，他關(guān)心的則是失去土地后能否從政府安置中得到更多的“好處”。也就是說，政府實行的新安置制度能不能給他帶來比原有土地安置制度更大的個人效益。如果能夠帶來更大的個人效益，失地農(nóng)民將對新安置制度感到滿意，并積極響應(yīng)政府的征地行為，那么這種制度變遷就容易實現(xiàn)；如果不能，失地農(nóng)民將對新安置制度不滿，并抵制政府的征地行為，那么這種制度變遷就不容易實現(xiàn)。雖然政府可以利用其威權(quán)強(qiáng)行征地，但是這種不考慮失地農(nóng)民個人利益的行為，必然激化政府和失地農(nóng)民之間的矛盾，結(jié)果不但不利于征地工作的順利開

8、展，而且還會影響社會安定，最終，政府所期望的增進(jìn)社會效益或者增加自身效益的目標(biāo)也無法實現(xiàn)。由此可見，只有既能讓失地農(nóng)民滿意，又能促進(jìn)征地工作的安置制度，才是有效的?；诖?，我們認(rèn)為征地安置制度的有效性應(yīng)從兩方面進(jìn)行評價：一是失地農(nóng)民安置后的滿意程度；二是其對征地工作的促進(jìn)程度。                 下面我們建立一個征地安置制度的有效性評價模型：H=H1H2，其中：  H表示征地安置制度的有效度。 

9、; H1表示失地農(nóng)民對政府安置的滿意度。令U表示征地安置制度給失地農(nóng)民帶來的效益，U為原有土地安置制度給失地農(nóng)民帶來的效益。假定失地農(nóng)民僅僅關(guān)心征地安置對其個人效益的影響，當(dāng)政府安置能增加其個人效益時（UU），失地農(nóng)民感到很滿意；當(dāng)UU時，失地農(nóng)民感到基本滿意；當(dāng)UU時，失地農(nóng)民感到不滿意。那么，我們可將滿意度表示為H1U/U×100。當(dāng)H1100，表示很滿意；當(dāng)H1100，表示基本滿意；當(dāng)H1100時，表示不滿意。  H2表示安置制度對征地工作的促進(jìn)度，它也與U和U直接有關(guān)。當(dāng)UU時，農(nóng)民將支持政府征地，那么安置制度對征地工作的促進(jìn)作用為正；當(dāng)UU時，農(nóng)民對政府征地持“無

10、所謂”態(tài)度，安置制度對征地工作的促進(jìn)作用為0；當(dāng)UU時，農(nóng)民將抵制政府征地，安置制度對征地工作的促進(jìn)作用為負(fù)。因此，我們可將促進(jìn)度表示為H2（UU）/U×100（U/U1）×100。  綜上，我們得到安置制度有效性的評價模型：H=H1H2=(2U/U1)×100。  （1）當(dāng)UU時，U/U1，有效度H100，表示安置制度既讓失地農(nóng)民很滿意，又促進(jìn)政府征地，因而充分有效；  （2）當(dāng)UU時，U/U1，有效度H100，表示安置制度讓失地農(nóng)民基本滿意，又不影響政府征地，因而基本有效；  （3）當(dāng)UU時，U/U1，有效度H100，表

11、示安置制度既不能讓失地農(nóng)民滿意，又阻礙了政府征地，因而失效。特別地，當(dāng)UU/2時，U/U 1/2，有效度H0，表示安置制度使失地農(nóng)民嚴(yán)重不滿，嚴(yán)重阻礙政府征地，因而完全失效。  在這個模型中，我們可以發(fā)現(xiàn)，U/U正好反映了征地安置制度給失地農(nóng)民帶來的效益對原有土地安置制度給失地農(nóng)民帶來的效益的替代程度。因此，我們進(jìn)一步提出“征地安置制度的有效性取決于其對土地安置制度的效益替代度”的假說。  二、我國征地安置制度的有效性分析及假說檢驗  首先看一下土地安置制度給農(nóng)民帶來的效益。一般而言，土地對農(nóng)民來說具有以下幾方面的功效：（1）基本生活保障功效，土地作為最

12、基本的生產(chǎn)資料，與農(nóng)民的勞動力相結(jié)合可生產(chǎn)出基本的生活必需物；（2）就業(yè)和失業(yè)保障功效，土地可以吸納農(nóng)業(yè)勞動力，對于從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動力，當(dāng)其失業(yè)時，土地仍可保障其種田度日；（3）養(yǎng)老保障功效，當(dāng)農(nóng)民年老失去勞動能力時，可以將其土地“轉(zhuǎn)租”給子女或他人耕種，獲取農(nóng)產(chǎn)品以保障老年生活；（4）增值發(fā)展功效，農(nóng)民可通過對土地的經(jīng)營、租賃、入股等獲得增值發(fā)展機(jī)會?？傊恋匕仓弥贫冉o農(nóng)民帶來的效益U“生活保障就業(yè)保障養(yǎng)老保障增值發(fā)展機(jī)會”。  接下來我們用前面建立的模型具體考察上世紀(jì)80年代以來我國兩種占主導(dǎo)地位的征地安置制度的有效性，并對所提出的假說予以檢驗。  （一）計劃經(jīng)

13、濟(jì)時期招工和貨幣補償相結(jié)合的安置制度及其有效性  在上世紀(jì)80年代以計劃經(jīng)濟(jì)為主的時期，我國對失地農(nóng)民主要采取招工和貨幣補償相結(jié)合的安置制度。1986年通過的中華人民共和國土地管理法規(guī)定，政府征用農(nóng)村土地后，應(yīng)組織失地農(nóng)民就業(yè)，并安排一定指標(biāo)將符合條件的失地農(nóng)民招收為國有企業(yè)或者集體企業(yè)的固定工，享受國家職工的各種待遇，對于未被招工的失地農(nóng)民，發(fā)給安置補助費；政府對村集體和失地農(nóng)民再發(fā)給土地補償費以及地上附著物和青苗的補償費；同時，將被失地農(nóng)民的戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，使之成為城市居民。這種安置制度，對于失地農(nóng)民而言，具有以下幾方面的功效：（1）被招為國家固定工，獲得穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會和工資收入

14、，本人及其家庭的基本生活得到保障；（2）在被招為國家固定工的同時獲得國家提供的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等社會保障和福利待遇；（3）獲得一定的貨幣補償，有助于創(chuàng)業(yè)發(fā)展；（4）獲得夢寐以求的“城市人”身份及相應(yīng)的各種機(jī)會和福利待遇。它給失地農(nóng)民帶來的效益U“生活保障就業(yè)保障養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等社會保障社會福利創(chuàng)業(yè)發(fā)展機(jī)會”，顯然大于土地安置制度帶來的效益U“生活保障就業(yè)保障養(yǎng)老保障增值發(fā)展機(jī)會”，即它對土地安置制度的效益替代度U/U1。根據(jù)我們建立的評價模型，可計算出它的有效度為：H（2U/U1）×100100，也就是說這種安置制度既能讓失地農(nóng)民滿意，又促進(jìn)了征地工作，是充分有效的。這

15、一結(jié)果與我國上世紀(jì)80年代農(nóng)民積極響應(yīng)政府征地，安置工作進(jìn)展順利，沒有引發(fā)什么矛盾的實際情況是基本吻合的。                 （二）現(xiàn)行的單一貨幣補償安置制度及其有效性  進(jìn)入90年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立以及戶籍制度、勞動用工制度、社會保障制度的改革，原有的招工安置制度在實踐中已經(jīng)行不通了。首先，就業(yè)行為市場化，用工權(quán)企業(yè)自主，政府再也不能隨意將失地農(nóng)民安置到企業(yè)中去（即便是政府控制

16、的國有企業(yè)）；其次，國有、集體企業(yè)效益不斷下滑，工資低，且有失業(yè)風(fēng)險，再加上戶籍制度和社會保障制度改革使原來附加在“城市職工”身份上的各種隱性收益也逐漸消失，招工對失地農(nóng)民的吸引力越來越小。在這種情況下，貨幣補償逐漸發(fā)展成為安置被征地農(nóng)民的主要方式甚至唯一方式。1998年修訂的中華人民共和國土地管理法，除了規(guī)定政府在征地后應(yīng)支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費外，對被征地農(nóng)民的就業(yè)、社會保障等問題幾乎沒有涉及。按照該法規(guī)定，對土地的補償和對農(nóng)民的安置補助總計為耕地征用前三年平均年產(chǎn)值的10-16倍，最多不超過30倍。按此標(biāo)準(zhǔn)補償后，政府不再負(fù)責(zé)。通俗地說，就是“給錢不管人”。

17、  這種單一的貨幣補償安置制度，雖然滿足了失地農(nóng)民的即期現(xiàn)金消費需求，對其當(dāng)前生活有一定改善，甚至也可能幫助其走上創(chuàng)業(yè)發(fā)展之路。但是，它明顯忽視了失地農(nóng)民在就業(yè)和社會保障等方面的需求。它給失地農(nóng)民帶來的效益U“當(dāng)前生活保障創(chuàng)業(yè)發(fā)展機(jī)會”，而且標(biāo)準(zhǔn)很低，明顯小于土地安置制度帶來的效益U“生活保障就業(yè)保障養(yǎng)老保障增值發(fā)展機(jī)會”，即它對土地安置制度的效益替代度U/U1。根據(jù)我們所建立的評價模型，可計算出它的有效度為：H（2U/U1）×100100，也就是說這種安置制度既不能讓失地農(nóng)民滿意，又阻礙了政府征地，是失效的。事實上，自上世紀(jì)90年代中期至今，我國失地農(nóng)民生活逐漸陷入了困境

18、：他們素質(zhì)低、技能差，很難在激烈競爭的城市勞動力市場獲得就業(yè)機(jī)會；老無所養(yǎng)、病無所醫(yī)；當(dāng)領(lǐng)取的一次性征地補償消費殆盡時，甚至連基本生存都沒有保障。大量的失地農(nóng)民成為“種地?zé)o田、上班無崗、創(chuàng)業(yè)無錢、社保無份”的“四無游民”，對政府征地安置強(qiáng)烈不滿（農(nóng)民日報，2003）。據(jù)報道，近年來，因征地引發(fā)的農(nóng)民群體上訪事件呈激增之勢，已占農(nóng)民上訪件數(shù)的左右，而且大多數(shù)上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性（新華社，2004）。同時，政府的征地工作也因農(nóng)民的強(qiáng)烈抵制而難以推進(jìn)?？傊瑑烧咧g的矛盾越來越尖銳。這些，正是單一的貨幣補償安置制度失效的具體體現(xiàn)。  以上對我國征地安置制度有效性的實

19、證分析，基本支持了我們所提出的“征地安置制度的有效性取決于其對土地安置制度的效益替代度”的假說。正是由于給失地農(nóng)民帶來的個人效益太低，不足以替代原有土地安置制度的效益，才導(dǎo)致現(xiàn)行征地安置制度失效，引發(fā)了種種問題。三、我國現(xiàn)行征地安置制度失效的博弈分析 那么，是什么因素促使這種失效的安置制度能夠長期維持？我們可以建立一個包括中央政府地方政府土地開發(fā)商失地農(nóng)民在內(nèi)的四方博弈模型（見圖1），對此問題進(jìn)行更深入的考察。 在模型中，我們假定各方的行為目標(biāo)分別為：（1）中央政府：追求經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，全社會效益最大化；（2）地方政府：追求自身效益最大化，包括財政收入最大化及官員盡可能獲得升遷；（3）土

20、地開發(fā)商（工業(yè)用地和商業(yè)用地者的統(tǒng)稱）：以盡可能低的價格獲得土地，追求利潤最大化；（4）失地農(nóng)民：維持并盡量增加其個人效益，包括土地為其帶來的生存、就業(yè)、保障、發(fā)展等效益。 圖1  征地安置四方博弈模型                               中央政府

21、0;                                      （經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展）          

22、60;              地方政府 （財政收入最大化、獲得升遷）                       土地開發(fā)商失地農(nóng)民 （低價得土地、利潤最大化）   （維持、增加既得的生存、就業(yè)、保障、發(fā)展等利益）

23、（一）中央政府和地方政府之間的博弈行為。 中央政府為了社會總效益的不斷提高，他要求地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，并以此作為考核地方政府政績的重要指標(biāo)。地方政府基于自身利益最大化考慮，他將偏好于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因為這既能帶來更多的地方財政收入，又更容易凸現(xiàn)政績，獲得升遷機(jī)會。而在維持社會穩(wěn)定和促進(jìn)社會發(fā)展方面，政績難以顯現(xiàn)，一般只要不出“亂子”就行。如果中央政府在考評地方政府的政績和能力時更側(cè)重于以GDP增長、財政收入增加等顯性指標(biāo)作為依據(jù)，就會進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府重視經(jīng)濟(jì)增長、忽視社會發(fā)展的行為偏好。 （二）土地開發(fā)商和地方政府之間的土地出讓博弈。 土地開發(fā)商在博弈中有兩種戰(zhàn)略可以選擇：留在本地

24、投資或轉(zhuǎn)移別地投資；地方政府也有兩種戰(zhàn)略：按照市場價出讓土地或者低于市場價出讓土地。若地方政府以市場價5單位高價出讓土地，開發(fā)商將（威脅）轉(zhuǎn)移到別地投資，獲得7單位收益，而地方政府收益則為0；若地方政府以3單位低價出讓土地，開發(fā)商留下投資，獲得8單位收益，地方政府獲得6單位收益（包括3單位的土地出讓收益和3單位的稅收增長）。支付矩陣如表1所示。 表1  土地出讓博弈                  

25、60;                    地方政府                             

26、0;   低價土地    高價土地 7      0  7     0 8      6  6     8               &#

27、160;      土地開發(fā)商                   顯然，在這個博弈中只有一個納什均衡（低價土地，留下），即地方政府面對土地開發(fā)商轉(zhuǎn)移投資的可置信威脅，為使自身收益最大化，不得不以低價出讓土地，否則他將一無所獲。這可以很好地解釋各地為招商引資競相降低土地出讓價格的現(xiàn)象。 （三）地方政府和失地農(nóng)民之間的征地安置博弈。 地方政府對失地農(nóng)民有兩種安置戰(zhàn)略：一種是不降低

28、失地農(nóng)民效益的高標(biāo)準(zhǔn)安置，另一種是降低失地農(nóng)民效益的低標(biāo)準(zhǔn)安置；失地農(nóng)民也有兩種戰(zhàn)略：支持征地或者抵制征地。在以3單位低價出讓土地，并獲得3單位的稅收增長的情況下，地方政府若采取高標(biāo)準(zhǔn)安置戰(zhàn)略，需要轉(zhuǎn)移1單位稅收增長補助安置支出，凈收益為2單位；若采取低標(biāo)準(zhǔn)安置戰(zhàn)略，則不僅不需要補助安置支出，還有1單位的土地出讓收入剩余，凈收益為4單位。前文已經(jīng)證明，若地方政府實行高標(biāo)準(zhǔn)安置，農(nóng)民支持征地；若實行低標(biāo)準(zhǔn)安置，農(nóng)民則抵制征地。而農(nóng)民抵制將延緩征地工作，使開發(fā)商的項目不能及時開工，利益受損，開發(fā)商將轉(zhuǎn)移投資，地方政府收益又變?yōu)?。支付矩陣如表2所示。    

29、            表2  征地安置博弈（1）                                   

30、       地方政府                                 低標(biāo)準(zhǔn)安置         高標(biāo)

31、準(zhǔn)安置    2      0                   4       2                失

32、地農(nóng)民            這個博弈的納什均衡為（高標(biāo)準(zhǔn)安置，支持）。然而，它的出現(xiàn)有一個基本前提，那就是農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)得到法律的充分保護(hù)，地方政府必須以談判的方式解決農(nóng)民的抵制問題。 但是，如果地方政府擁有強(qiáng)行征用的權(quán)力，那么他就可以在實行低標(biāo)準(zhǔn)安置的情況下確保征地按時完成。此時，支付矩陣如表3所示。 表3  征地安置博弈（2）             

33、                              地方政府                    &

34、#160;    （低標(biāo)準(zhǔn)安置  強(qiáng)行征地） （高標(biāo)準(zhǔn)安置）    2      4                  4      2       

35、         失地農(nóng)民            這樣，均衡狀態(tài)就由原來的（高標(biāo)準(zhǔn)安置，支持）變?yōu)椋ǖ蜆?biāo)準(zhǔn)安置 強(qiáng)制征地，抵制）。當(dāng)然，這種由政府行政強(qiáng)制力保證的均衡狀態(tài)，只會導(dǎo)致失地農(nóng)民與和政府的對抗升級，雙方矛盾不斷加深，最終使征地安置制度變得無效。 綜上分析，我們得到以下結(jié)論：第一，現(xiàn)行以“低標(biāo)準(zhǔn)安置、強(qiáng)行征地、抵制”為特征的征地安置制度，是征地所涉各方追求自身利益的博弈結(jié)果；第二，這種失效的征地安置

36、制度得以維持的根本原因在于：（1）中央政府片面重視經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展觀和政績考核觀，促使地方政府只重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不重社會發(fā)展和人民生活改善；（2）政府的行為沒有得到有效地規(guī)范和約束，政府及其官員往往為了自身利益利用行政權(quán)力與民爭利；（3）農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)沒有得到法律的有效保護(hù)，政府可以隨意侵犯。 四、重構(gòu)我國征地安置制度的若干設(shè)想 基于以上分析，我們提出重構(gòu)我國征地安置制度的若干設(shè)想。 （一）堅持“以人為本”，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，糾正片面重視GDP增長的政績考核法，把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、改善農(nóng)民生活、獲得農(nóng)民支持作為考評政府政績的重要指標(biāo)。    

37、0;           （二）按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，規(guī)范政府行為，約束政府權(quán)力。修改相關(guān)法律，明確規(guī)定政府只能對公益性用地行使征地權(quán)，具體規(guī)定公益性用地的范圍以及必經(jīng)的征地審批程序，同時建立由人民代表大會和法院主導(dǎo)的征地監(jiān)督機(jī)制和爭議處理機(jī)制；對于法定范圍之外的其它非公益性用地，明確規(guī)定由農(nóng)民和土地需求者直接協(xié)商交易，政府不得參與買賣、經(jīng)營；政府的責(zé)任主要在于對土地總供需進(jìn)行宏觀調(diào)控，對土地用途、土地市場進(jìn)行必要監(jiān)管，對土地市場流轉(zhuǎn)的缺陷予以彌補，依法征稅和辦理相關(guān)手續(xù)等。 （三）嚴(yán)格

38、保護(hù)農(nóng)村土地的集體所有權(quán)和農(nóng)民的長期承包權(quán)。及時修改相關(guān)法律法規(guī)，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，在維持農(nóng)村集體的土地終極所有權(quán)的情況下，明確規(guī)定農(nóng)民在法定的承包期內(nèi)完整而充分地?fù)碛袑ν恋卣加小⑹褂?、收益、處分四?quán)統(tǒng)一的土地承包權(quán)，并制訂具體規(guī)定予以嚴(yán)格保護(hù)。 （四）按照不減少農(nóng)民利益的原則，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的失地農(nóng)民安置制度，維護(hù)失地農(nóng)民在生存、就業(yè)、發(fā)展和社會保障等方面的權(quán)益。具體措施可以是： 1、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，合理補償失地農(nóng)民。逐步改變政府壟斷經(jīng)營土地一級市場的體制。對于非公益性用地，允許農(nóng)民通過土地市場，以轉(zhuǎn)讓、出讓、出租、入股、抵押等方式提供給土地使用者，或者獲得一次性高額土地出讓金，為其發(fā)展提供資金支持；或者定期收取租金或紅利，獲得穩(wěn)定收入來源。對于公益性用地，政府征用時也應(yīng)參照土地的市場價格，對失地農(nóng)民給予合理補償，總體上不降低其原有的生活水平。 2、促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。對于被征地的農(nóng)民，政府應(yīng)實行特殊的優(yōu)惠政策。比如：免費對