公有住房承租使用權(quán)糾紛中的幾個法律問題(一)

1、公有住房承租使用權(quán)糾紛中的幾個法律問題 一內(nèi)容摘要近年來，國家住房改革產(chǎn)生了變化，公有住房承租使用 權(quán)糾紛增多，本交通查時公有住房使用權(quán)性質(zhì)的理論探討，對公有住 房使用權(quán)的性質(zhì)進行了界定，從而提出了公有住房使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的 效力問題，繼承問題以及家庭成員之間故使用權(quán)爭問題的體處理的理 論意見。關(guān)健詞公有住房，使用、權(quán)益 近年來，我們國家住房政策發(fā)生了極大的變化，公有住房越來越多被 出售給承租人，特別是從1998年開始，國家停止住房的實物分配， 轉(zhuǎn)向貨幣工資分配，公有住房從此逐步退出歷史舞臺，但在近年來法 院審判的房地產(chǎn)案件審判中，因公房使用權(quán)交易而產(chǎn)生的糾紛占相當 高的比例，據(jù)筆者統(tǒng)計，約為城

2、區(qū)基層法院受理房地產(chǎn)案件的五分之 一。此類案政策性強，可供參考的法律法規(guī)幾乎沒有，已經(jīng)成為房地 產(chǎn)審判的一個難點。下面，筆者擬就審判實踐中遇到的一些問題談談 粗淺認識。一、關(guān)于公房使用權(quán)的性質(zhì)問題所謂公房使用權(quán)，是指我國城鎮(zhèn)居民以名義上的租賃，實質(zhì)上的福利 分配所取得的對 “國家所有的房屋租賃權(quán)。1包括產(chǎn)權(quán)屬于房產(chǎn)管 理部門所有的直管公房和產(chǎn)權(quán)屬于單位所有的自管公房，這種單位福 利分房制度是我國方案經(jīng)濟體制下福利性住房分配的表達。公有房屋 使用權(quán)的承租人，必須是企事業(yè)單位或者國家機關(guān)工作人員，其所分 得的房屋面積大小與其工齡、職務級別、奉獻大小、家庭人口等諸多 因素密切相關(guān)，由此建立起的職工與

3、單位或者國家房產(chǎn)管理部門之間 的房屋承租關(guān)系，住房所有權(quán)歸單位所有，職工低租金使用。這種公 房使用權(quán)與現(xiàn)在我國仍在實行的對社會最低收入家庭提供的廉租住房 有著本質(zhì)的不同。因此，本文所討論的公房使用權(quán)僅指國家或單位分 配給職工的福利分配住房，不包括對社會最低收入家庭提供的廉租住 房。關(guān)于公房使用權(quán)的法律性質(zhì)，理論界分歧很大，其中比擬有代表性的 看法有：債權(quán)說、居住權(quán)說、自物權(quán)說和他物權(quán)說。一債權(quán)說。債權(quán)說認為，國家作為公房的所有權(quán)人，授權(quán)有關(guān)的 房產(chǎn)管理部門將公房出租給職工使用，并收取租金，在國家與職工之 間形成一種租賃合同關(guān)系。二居住權(quán)說。居住權(quán)是指居住權(quán)人對他人所有的住房以及其他附著物所享有

4、的占有、使用乃至收益的權(quán)利。2法國、德國、瑞士、意大利、日本等國的民法典中現(xiàn)在是明確認可居住權(quán)的。我國公房使 用權(quán)與大陸法中的居住權(quán)的法律特征十分相似，因此，有必要從立法 上將公房使用權(quán)作為用益物權(quán)中的居住權(quán)加以明確。三自物權(quán)說。公房租賃是依據(jù)變相工資分配方式建立起來的租賃關(guān)系，不是真正合同法意義上的租賃關(guān)系，這種使用權(quán)具有所有權(quán)性質(zhì)，本質(zhì)是物權(quán)，即民事主體以自己勞動獲得的權(quán)利，象勞動報酬一 樣，是比擬充分的一種自物權(quán)。3四用益物權(quán)說。用益物權(quán)說認為，公有房屋使用權(quán)由于具備使用 權(quán)人對公有住房的實際控制權(quán)、支配權(quán)，所有人的權(quán)利被虛化、弱化； 使用權(quán)沒有期限限制并可由遺屬繼續(xù)使用；所有權(quán)人行使所

5、有權(quán)受到 使用權(quán)人的限制以及公有房屋使用權(quán)凝結(jié)著職工的勞動價值四方面的 原因，因此，公有房屋使用權(quán)根本符合用益物權(quán)的法律特征，但稱其 為準用益物權(quán)更能概括公有房屋使用權(quán)的法律性質(zhì)。4與國有土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)類似，屬用益物權(quán)。筆者贊同第四種觀點，即應將公房使用權(quán)界定為用益物權(quán)。理由如下： 第一、公房使用權(quán)有別于合同法意義上的租賃權(quán)，已具備了物權(quán)的屬 性。首先，能夠成為公房使用權(quán)的主體只能是城鎮(zhèn)居民中 全民所有制 機關(guān)、企事業(yè)等單位的勞動者，其他居民無法獲得這種使用權(quán)，而房 屋租賃合同的主體那么無此限；其次，能夠取得公房使用權(quán)的條件必須 是為單位效勞到達一定的期限，所分配住房的面積與勞

6、動者工齡、職 務級別、奉獻大小、家庭人口等諸多因素密切相關(guān)，從這個意義上講， 公房使用權(quán)名為租賃，實質(zhì)具有實物工資的意義?？梢?，公房使用權(quán) 與一般租賃合同承租使用權(quán)性質(zhì)相比， 二者雖均稱為房屋承租使用權(quán)， 但其產(chǎn)生的原因不同，從而導致其性質(zhì)不同。公有住房使用權(quán)人在法 律允許的范圍內(nèi)，對公有房屋享有的占有、使用、局部收益和有限處 分的權(quán)利。這種權(quán)利是他人包括產(chǎn)權(quán)單位不能任意追奪的，已經(jīng) 具有了一定物權(quán)的屬性。第二、公房使用權(quán)比大陸法中的居住權(quán)的內(nèi)容更加寬泛， 用益性更強。居住權(quán)在大陸法系傳統(tǒng)民法上有其特定的含義，一般指対他人的房屋以居住為目的而加以使用的權(quán)利，是建立在私人所有權(quán)根底上的為特 定個

7、人設定的一種用益權(quán)，且不得將使用的房屋出租、轉(zhuǎn)讓或進行其 他處分，因此也不能把公房使用權(quán)同居住權(quán)相提并論。全國人大制定 公布的?中國物權(quán)法草案征求意見稿?中也規(guī)定了居住權(quán)，這種居住 權(quán)可以根據(jù)遺囑或者遺贈獲得，也可以按照合同約定取得。主要為生 活中的弱者一方設立，具有扶助、贍養(yǎng)、關(guān)心的性質(zhì)。比方，房屋的 所有人可以通過遺囑的方式，使房屋由其子女繼承，但在遺囑中卻規(guī) 定由其配偶或其他人享有居住權(quán)；家庭在分家析產(chǎn)時，可以把某項財 產(chǎn)的所有權(quán)分配給某特定的人，但同時對需要房屋的人如保姆設定居 住權(quán)；再如，男女雙方在離婚時，在離婚協(xié)議中規(guī)定，離婚后房屋所 有權(quán)歸屬于男方，但女方應對其中一間房屋享有終身

8、居住權(quán)?？梢姡?公房使用權(quán)比居住權(quán)的適用范圍更加廣泛，其內(nèi)容也更加豐富。5第三、由于公房產(chǎn)權(quán)人的存在，公房使用權(quán)從功能上看還不能成為自 物權(quán)。如果將公房使用權(quán)作為自物權(quán)，將有一個無法回避的問題，即 單位作為產(chǎn)權(quán)人的地位問題。那么，在一項房產(chǎn)上將出現(xiàn)兩個主體都 享有所有權(quán)的共有法律關(guān)系。然而，從許多地方規(guī)章和政策對公有住 房的規(guī)定來看，許多功能和屬性有別于共有權(quán)的法律特征和效果。首 先，公房使用權(quán)人對房屋有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，而原產(chǎn) 權(quán)單位并無共同占有、使用、收益和處分權(quán)。其次，在共有場合，共 有物的處分須經(jīng)全體共有人同意，或至少應占份額一半以上的共有人 的同意，否那么，處分無效。而公

9、房使用權(quán)在一定條件下可以直接進入 市場交易。第三，在共有場合，各共有人原那么上可隨時請求分割共有 物的權(quán)利。但在公房使用權(quán)人與產(chǎn)權(quán)人之問的關(guān)系上，產(chǎn)權(quán)單位無請 求分割之權(quán)。從這個意義上講，公房使用權(quán)還不是自物權(quán)，只有按照 現(xiàn)行的有關(guān) 房改政策，使用權(quán)人出資包括用工齡等折算購置房屋 產(chǎn)權(quán)后，才能演變成為自物權(quán)。第四、將公房使用權(quán)界定為用益物權(quán)，并通過法律或司法解釋加以明 確，有利于保護權(quán)利主體的合法權(quán)益，為此類糾紛的解決提供依據(jù)。 目前公有房屋使用權(quán)人對公有住房實際上行使了一種永久的占有權(quán)、 控制權(quán)，其交納的租金并非所有權(quán)經(jīng)濟效益的表達，不能與房屋租金 和土地的絕對地租及級差地租相稱，公有房屋使

10、用權(quán)已相對獨立于國 家所有權(quán)，成為一種獨立的物權(quán)，但這種權(quán)利畢竟是建立在他人之物 上的，以實現(xiàn)使用價值為目的，從這一點上看，公有房屋使用權(quán)更類 似于用益物權(quán)中的用益權(quán)。 用益權(quán)即在保持物的本質(zhì)情況下對他人之 物使用和收益的權(quán)利，6作為用益權(quán)人，可以如同自己所有對標 的物進行占有、使用、收益，在一定條件下，用益權(quán)人還可對標的物 進行處分。我國現(xiàn)行法律以及以梁慧星為課題組負責人的?中國民法 典草案建議稿?主要規(guī)定了以下幾種用益物權(quán)：基地使用權(quán)、農(nóng)地使 用權(quán)承包經(jīng)營權(quán)、鄰地使用權(quán)地役權(quán)，典權(quán)等。之所以未將公 房使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，筆者認為，公房使用權(quán)作為特定歷史條件 下的產(chǎn)物，在不久的將來即將退出

11、歷史的舞臺，如果對一項沒有生命 力的權(quán)利進行標準，勢必要加大立法本錢。另外，過去公有房屋使用 權(quán)與用益權(quán)最根本的區(qū)別就在于收益，公有房屋使用權(quán)人不能通過出 租、出售等方式進行收益。現(xiàn)在，隨著公有住房改革的深入和二級房 產(chǎn)交易市場的放開，公房使用權(quán)象農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)一樣已允許流 通，其作為用益物權(quán)的主要法律障礙已經(jīng)消除。如果考慮到立法本錢 的問題，可以不把它作為一種獨立的物權(quán)在物權(quán)法中加以規(guī)定。 但是, 鑒于公房使用權(quán)糾紛在現(xiàn)階段還大量存在這一現(xiàn)狀，最高法院應通過 司法解釋對其物權(quán)屬性加以明確。司法解釋創(chuàng)設物權(quán)已經(jīng)在?最高人 民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律假設干問題的解釋? 中，

12、關(guān)于被拆遷人優(yōu)先權(quán)問題上得以表達， 并為學者認可，7這樣, 也可以使其名正言順地成為一種獨立的物權(quán)。二、審判實踐中幾類公房使用權(quán)糾紛的處理一、關(guān)于公房使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力問題公房使用權(quán)能否進入市場流轉(zhuǎn)以及如何交易問題，是隨著城鎮(zhèn)住房改 革不斷深化和展開產(chǎn)生的一個現(xiàn)實問題。?城市公有房屋管理規(guī)定?明 確禁止自由轉(zhuǎn)租和買賣公房使用權(quán)，現(xiàn)在允許公有住房公開有償轉(zhuǎn)讓 必然和該規(guī)定相沖突。因此，一種觀點認為，未經(jīng)產(chǎn)權(quán)人同意轉(zhuǎn)讓公 房使用權(quán)的行為無效。筆者對此持反對意見。第一，按照筆者前面的 觀點，公房使用權(quán)是一種他物權(quán)；屬用益物權(quán)、從其法律特征上看， 是允許轉(zhuǎn)讓的。而且，轉(zhuǎn)讓的是房屋的使用權(quán)，并未對產(chǎn)權(quán)

13、人的產(chǎn)權(quán) 造成任何侵害；第二，按照合同法規(guī)定，當事人之間訂立的合同，只 要不屬于?中華人民共和國合同法?第五十二條規(guī)定的法定無效情形， 不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定，就應為有效合同，受法律保護。最高人 民法院關(guān)于屬于?中華人民共和國合同法?假設干問題的解釋一規(guī) 定 合同法實施以后，人民法院確認合同無效；應當以全國人大及其常 委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù)， 不得以地方性法規(guī), 行政規(guī)章為依據(jù)。建設部?城市公有房屋管理規(guī)定?顯然不屬于法院 認定合同效力的依據(jù)；第三，從房地產(chǎn)市場的客觀情況來看，允許公 房使用權(quán)自由交易已是一種開展趨勢。2 0 0 2年12月15日北京 市國土資源和房屋管理局作出的?關(guān)于開展直管公房使用權(quán)交易試點 工作的通知?已明確指出了