公有住房承租使用權糾紛中的幾個法律問題(一)

1、公有住房承租使用權糾紛中的幾個法律問題 一內容摘要近年來，國家住房改革產生了變化，公有住房承租使用 權糾紛增多，本交通查時公有住房使用權性質的理論探討，對公有住 房使用權的性質進行了界定，從而提出了公有住房使用權轉讓合同的 效力問題，繼承問題以及家庭成員之間故使用權爭問題的體處理的理 論意見。關健詞公有住房，使用、權益 近年來，我們國家住房政策發(fā)生了極大的變化，公有住房越來越多被 出售給承租人，特別是從1998年開始，國家停止住房的實物分配， 轉向貨幣工資分配，公有住房從此逐步退出歷史舞臺，但在近年來法 院審判的房地產案件審判中，因公房使用權交易而產生的糾紛占相當 高的比例，據筆者統(tǒng)計，約為城

2、區(qū)基層法院受理房地產案件的五分之 一。此類案政策性強，可供參考的法律法規(guī)幾乎沒有，已經成為房地 產審判的一個難點。下面，筆者擬就審判實踐中遇到的一些問題談談 粗淺認識。一、關于公房使用權的性質問題所謂公房使用權，是指我國城鎮(zhèn)居民以名義上的租賃，實質上的福利 分配所取得的對 “國家所有的房屋租賃權。1包括產權屬于房產管 理部門所有的直管公房和產權屬于單位所有的自管公房，這種單位福 利分房制度是我國方案經濟體制下福利性住房分配的表達。公有房屋 使用權的承租人，必須是企事業(yè)單位或者國家機關工作人員，其所分 得的房屋面積大小與其工齡、職務級別、奉獻大小、家庭人口等諸多 因素密切相關，由此建立起的職工與

3、單位或者國家房產管理部門之間 的房屋承租關系，住房所有權歸單位所有，職工低租金使用。這種公 房使用權與現在我國仍在實行的對社會最低收入家庭提供的廉租住房 有著本質的不同。因此，本文所討論的公房使用權僅指國家或單位分 配給職工的福利分配住房，不包括對社會最低收入家庭提供的廉租住 房。關于公房使用權的法律性質，理論界分歧很大，其中比擬有代表性的 看法有：債權說、居住權說、自物權說和他物權說。一債權說。債權說認為，國家作為公房的所有權人，授權有關的 房產管理部門將公房出租給職工使用，并收取租金，在國家與職工之 間形成一種租賃合同關系。二居住權說。居住權是指居住權人對他人所有的住房以及其他附著物所享有

4、的占有、使用乃至收益的權利。2法國、德國、瑞士、意大利、日本等國的民法典中現在是明確認可居住權的。我國公房使 用權與大陸法中的居住權的法律特征十分相似，因此，有必要從立法 上將公房使用權作為用益物權中的居住權加以明確。三自物權說。公房租賃是依據變相工資分配方式建立起來的租賃關系，不是真正合同法意義上的租賃關系，這種使用權具有所有權性質，本質是物權，即民事主體以自己勞動獲得的權利，象勞動報酬一 樣，是比擬充分的一種自物權。3四用益物權說。用益物權說認為，公有房屋使用權由于具備使用 權人對公有住房的實際控制權、支配權，所有人的權利被虛化、弱化； 使用權沒有期限限制并可由遺屬繼續(xù)使用；所有權人行使所

5、有權受到 使用權人的限制以及公有房屋使用權凝結著職工的勞動價值四方面的 原因，因此，公有房屋使用權根本符合用益物權的法律特征，但稱其 為準用益物權更能概括公有房屋使用權的法律性質。4與國有土地使用權、農村土地承包經營權類似，屬用益物權。筆者贊同第四種觀點，即應將公房使用權界定為用益物權。理由如下： 第一、公房使用權有別于合同法意義上的租賃權，已具備了物權的屬 性。首先，能夠成為公房使用權的主體只能是城鎮(zhèn)居民中 全民所有制 機關、企事業(yè)等單位的勞動者，其他居民無法獲得這種使用權，而房 屋租賃合同的主體那么無此限；其次，能夠取得公房使用權的條件必須 是為單位效勞到達一定的期限，所分配住房的面積與勞

6、動者工齡、職 務級別、奉獻大小、家庭人口等諸多因素密切相關，從這個意義上講， 公房使用權名為租賃，實質具有實物工資的意義。可見，公房使用權 與一般租賃合同承租使用權性質相比， 二者雖均稱為房屋承租使用權， 但其產生的原因不同，從而導致其性質不同。公有住房使用權人在法 律允許的范圍內，對公有房屋享有的占有、使用、局部收益和有限處 分的權利。這種權利是他人包括產權單位不能任意追奪的，已經 具有了一定物權的屬性。第二、公房使用權比大陸法中的居住權的內容更加寬泛， 用益性更強。居住權在大陸法系傳統(tǒng)民法上有其特定的含義，一般指対他人的房屋以居住為目的而加以使用的權利，是建立在私人所有權根底上的為特 定個

7、人設定的一種用益權，且不得將使用的房屋出租、轉讓或進行其 他處分，因此也不能把公房使用權同居住權相提并論。全國人大制定 公布的?中國物權法草案征求意見稿?中也規(guī)定了居住權，這種居住 權可以根據遺囑或者遺贈獲得，也可以按照合同約定取得。主要為生 活中的弱者一方設立，具有扶助、贍養(yǎng)、關心的性質。比方，房屋的 所有人可以通過遺囑的方式，使房屋由其子女繼承，但在遺囑中卻規(guī) 定由其配偶或其他人享有居住權；家庭在分家析產時，可以把某項財 產的所有權分配給某特定的人，但同時對需要房屋的人如保姆設定居 住權；再如，男女雙方在離婚時，在離婚協(xié)議中規(guī)定，離婚后房屋所 有權歸屬于男方，但女方應對其中一間房屋享有終身

8、居住權?？梢?， 公房使用權比居住權的適用范圍更加廣泛，其內容也更加豐富。5第三、由于公房產權人的存在，公房使用權從功能上看還不能成為自 物權。如果將公房使用權作為自物權，將有一個無法回避的問題，即 單位作為產權人的地位問題。那么，在一項房產上將出現兩個主體都 享有所有權的共有法律關系。然而，從許多地方規(guī)章和政策對公有住 房的規(guī)定來看，許多功能和屬性有別于共有權的法律特征和效果。首 先，公房使用權人對房屋有占有、使用、收益和處分的權利，而原產 權單位并無共同占有、使用、收益和處分權。其次，在共有場合，共 有物的處分須經全體共有人同意，或至少應占份額一半以上的共有人 的同意，否那么，處分無效。而公

9、房使用權在一定條件下可以直接進入 市場交易。第三，在共有場合，各共有人原那么上可隨時請求分割共有 物的權利。但在公房使用權人與產權人之問的關系上，產權單位無請 求分割之權。從這個意義上講，公房使用權還不是自物權，只有按照 現行的有關 房改政策，使用權人出資包括用工齡等折算購置房屋 產權后，才能演變成為自物權。第四、將公房使用權界定為用益物權，并通過法律或司法解釋加以明 確，有利于保護權利主體的合法權益，為此類糾紛的解決提供依據。 目前公有房屋使用權人對公有住房實際上行使了一種永久的占有權、 控制權，其交納的租金并非所有權經濟效益的表達，不能與房屋租金 和土地的絕對地租及級差地租相稱，公有房屋使

10、用權已相對獨立于國 家所有權，成為一種獨立的物權，但這種權利畢竟是建立在他人之物 上的，以實現使用價值為目的，從這一點上看，公有房屋使用權更類 似于用益物權中的用益權。 用益權即在保持物的本質情況下對他人之 物使用和收益的權利，6作為用益權人，可以如同自己所有對標 的物進行占有、使用、收益，在一定條件下，用益權人還可對標的物 進行處分。我國現行法律以及以梁慧星為課題組負責人的?中國民法 典草案建議稿?主要規(guī)定了以下幾種用益物權：基地使用權、農地使 用權承包經營權、鄰地使用權地役權，典權等。之所以未將公 房使用權規(guī)定為用益物權，筆者認為，公房使用權作為特定歷史條件 下的產物，在不久的將來即將退出

11、歷史的舞臺，如果對一項沒有生命 力的權利進行標準，勢必要加大立法本錢。另外，過去公有房屋使用 權與用益權最根本的區(qū)別就在于收益，公有房屋使用權人不能通過出 租、出售等方式進行收益?，F在，隨著公有住房改革的深入和二級房 產交易市場的放開，公房使用權象農村土地承包經營權一樣已允許流 通，其作為用益物權的主要法律障礙已經消除。如果考慮到立法本錢 的問題，可以不把它作為一種獨立的物權在物權法中加以規(guī)定。 但是, 鑒于公房使用權糾紛在現階段還大量存在這一現狀，最高法院應通過 司法解釋對其物權屬性加以明確。司法解釋創(chuàng)設物權已經在?最高人 民法院關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律假設干問題的解釋? 中，

12、關于被拆遷人優(yōu)先權問題上得以表達， 并為學者認可，7這樣, 也可以使其名正言順地成為一種獨立的物權。二、審判實踐中幾類公房使用權糾紛的處理一、關于公房使用權轉讓合同的效力問題公房使用權能否進入市場流轉以及如何交易問題，是隨著城鎮(zhèn)住房改 革不斷深化和展開產生的一個現實問題。?城市公有房屋管理規(guī)定?明 確禁止自由轉租和買賣公房使用權，現在允許公有住房公開有償轉讓 必然和該規(guī)定相沖突。因此，一種觀點認為，未經產權人同意轉讓公 房使用權的行為無效。筆者對此持反對意見。第一，按照筆者前面的 觀點，公房使用權是一種他物權；屬用益物權、從其法律特征上看， 是允許轉讓的。而且，轉讓的是房屋的使用權，并未對產權

13、人的產權 造成任何侵害；第二，按照合同法規(guī)定，當事人之間訂立的合同，只 要不屬于?中華人民共和國合同法?第五十二條規(guī)定的法定無效情形， 不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定，就應為有效合同，受法律保護。最高人 民法院關于屬于?中華人民共和國合同法?假設干問題的解釋一規(guī) 定 合同法實施以后，人民法院確認合同無效；應當以全國人大及其常 委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據， 不得以地方性法規(guī), 行政規(guī)章為依據。建設部?城市公有房屋管理規(guī)定?顯然不屬于法院 認定合同效力的依據；第三，從房地產市場的客觀情況來看，允許公 房使用權自由交易已是一種開展趨勢。2 0 0 2年12月15日北京 市國土資源和房屋管理局作出的?關于開展直管公房使用權交易試點 工作的通知?已明確指出了