關(guān)于中美公共信息資源管理比較及啟示

1、關(guān)于中美公共信息資源管理比較及啟示                               作者：牛紅亮楊玉麟楊九龍 論文 摘要：通過對中關(guān)公共信息資源管理體制、管理機(jī)構(gòu)、信息政策法規(guī)的比較研究，得出一些針對我國公共信息資源管理存在問題的啟示。 論文關(guān)鍵詞：公共信息資源；信息資源管理；比較分析；

2、 中國 ；美國 公共信息資源屬于公共物品的范疇。公共信息資源管理是以政府為核心的多元社會行為主體及其 網(wǎng)絡(luò) 化組織結(jié)構(gòu)，為了最大限度地促進(jìn)信息資源的全社會共享和信息資源效用價值的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)社會公共利益，綜合運(yùn)用各種 政治 的、 經(jīng)濟(jì) 的、文化的、技術(shù)的管理方法和手段，在公共參與下實(shí)現(xiàn)對公共信息資源的多元管理。 1中美公共信息資源管理比較 11管理體制 美國公共信息資源管理體制是協(xié)調(diào)分散模式。分散式管理體制是由市場需求自發(fā)地對公共信息資源進(jìn)行協(xié)調(diào)政府一般不作干預(yù)，各級政府沒有建立相應(yīng)的行政與業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，但能及時滿足不斷變化著的社會信息需要，從總體上對信息產(chǎn)業(yè)充分發(fā)揮行政中心，甚至協(xié)調(diào)中心的作用

3、，服務(wù)效率和質(zhì)量也比較高。這種分散多元管理體制缺乏統(tǒng)籌安排和全面規(guī)劃、集中管理，有時過度的競爭會導(dǎo)致資源浪費(fèi)。美國政府通過制定一系列有關(guān)信息資源管理的政策、法規(guī)，使處于分散狀況的各種信息機(jī)構(gòu)形成基本完善的體系。 我國公共信息資源管理體制采取的是集中式的宏觀調(diào)控，按行政隸屬關(guān)系層層進(jìn)行管理。集中式管理體制是國家按照既定計(jì)劃對公共信息資源進(jìn)行有意識的控制與協(xié)調(diào)，使信息資源統(tǒng)一計(jì)劃、分工和管理，形成一個有機(jī)整體。這種管理體制從中央到地方都有專門的職能管理機(jī)構(gòu)，在行政上與業(yè)務(wù)上進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于調(diào)動信息生產(chǎn)要素，充分發(fā)揮大系統(tǒng)的功效，實(shí)現(xiàn)公共信息資源的合理開發(fā)和充分共享。但由于行政管理機(jī)構(gòu)龐大，需要

4、政府大量的投資，易導(dǎo)致管理體制僵化，出現(xiàn)條塊分割、行政壟斷等現(xiàn)象，難以適應(yīng)新的信息環(huán)境。 12管理機(jī)構(gòu) 美國鑒于公共信息資源的重要地位，聯(lián)邦政府專門設(shè)立了一些強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)或?qū)υ袡C(jī)構(gòu)賦予新的功能，使其在政府與 企業(yè) 之間，以及政府與社會公眾之間建立溝通，互為支持，提供服務(wù)，以此帶動社會全體成員共同參與公共信息資源管理，以高效行使有關(guān)的管理職能，實(shí)現(xiàn)對公共信息資源的有效管理。如全國圖書館與信息 科學(xué) 委員會、聯(lián)邦管理與預(yù)算局、國家電信和信息管理局、白宮科技政策辦公室、國家科學(xué)基金會科技信息業(yè)、聯(lián)邦通信委員會等。其中全國圖書館與信息科學(xué)委員會是一個常設(shè)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)總統(tǒng)和國會在圖書館和信息服

5、務(wù)方面的政策事務(wù)，該委員會下設(shè)公共信息資源管理分會，圖書館與信息科學(xué)委員會于2001年11月提出了公共信息資源改革法案2001，建立起一個有效的公共信息資源獲取計(jì)劃的框架。 美國在各級政府部門設(shè)置高級信息主管，在聯(lián)邦預(yù)算與管理局下設(shè)立美國首席信息官辦公室；在聯(lián)邦政府設(shè)立“聯(lián)邦信息委員會”，該委員會由聯(lián)邦政府各部門的首席信息官組成。地方政府的信息資源管理機(jī)構(gòu)有兩種設(shè)置：一種是設(shè)置信息資源管理部；另一種是設(shè)置州信息主管，在信息主管下設(shè)立一個或幾個信息管理機(jī)構(gòu)。除上述機(jī)構(gòu)外，還有一些私人單位、學(xué)術(shù)團(tuán)體、公益事業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)協(xié)會等也從事信息政策的研究并提出有關(guān)的報告。 我國的管理機(jī)構(gòu)在集中管理體制下，使

6、各系統(tǒng)的信息機(jī)構(gòu)處于多頭離散狀態(tài)，形成了條塊分割、協(xié)作水平極其低下的散亂結(jié)構(gòu)。如國家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)，1986年成立了國家信息中心，1993年成立了國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議。1998年3月31日，中華人民共和國信息產(chǎn)業(yè)部的成立，標(biāo)志著我國信息資源管理的宏觀管理進(jìn)入了一個嶄新階段。 近年來，我國先后成立了信息管理辦公室、國家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)小組、國家信息中心、信息產(chǎn)業(yè)部等機(jī)構(gòu)，尤其是2002年以來，國家提出以信息化帶動 工業(yè) 化的 發(fā)展 戰(zhàn)略，大力倡導(dǎo)和推動了一系列信息化發(fā)展規(guī)劃。 13信息政策 美國是最早制定信息政策的國家，對世界各國信息政策的制定產(chǎn)生了深刻的影響。美國通過信息政策與法規(guī)，旨在促進(jìn)公

7、共信息資源對于社會大眾的無償獲取與使用。美國信息政策的制定始于20世紀(jì)50年代，1958年底，著名的貝克報告(Baker)是美國第一部專門的信息政策報告，它標(biāo)志著美國國家信息政策研究的開始。隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展，美國有關(guān)部門對信息政策的研究不斷深化。美國信息政策的主要特點(diǎn)是：在政策思想上，美國一直強(qiáng)調(diào)信息政策必須堅(jiān)持3個原則：信息自由流動；信息市場競爭；政府實(shí)行優(yōu)惠、扶植信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。美國信息政策的主要出發(fā)點(diǎn)是適應(yīng)日新月異的技術(shù)需要，為美國謀求新的經(jīng)濟(jì)利益與政治利益，其政策目標(biāo)的基本考慮是在各種相互沖突的利益中做出權(quán)衡和選擇。美國十分重視信息立法工作，制定了大量信息法規(guī)來強(qiáng)化對信息

8、流通與利用活動的保護(hù)和制約。美國信息政策的決策高度分散，還沒能制定統(tǒng)一的國家信息政策。 我國的信息政策研究起步較晚，進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，面對全球性的信息化浪潮，中國政府在信息政策的制定、實(shí)施等方面給予了高度的重視。國家科委在1990年發(fā)布的中國科學(xué)技術(shù)藍(lán)皮書(第四號)信息技術(shù)發(fā)展政策和1991年發(fā)布的中國科學(xué)技術(shù)藍(lán)皮書(第六號)國家科學(xué)技術(shù)情報發(fā)展政策，可以看作是中國國家信息政策的發(fā)端。此后，我國政府又陸續(xù)制定和發(fā)布了關(guān)于加快發(fā)展科技信息服務(wù)業(yè)的規(guī)劃綱要和政策要點(diǎn)等一系列信息政策。與發(fā)達(dá)國家相比，我國在信息政策的制定、實(shí)施和評價方面還存在著較大的差距。 14信息 法律 美國是一個法制國家

9、，它對公共信息資源的管理主要通過立法的方式實(shí)現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國作為世界上信息產(chǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)和擁有信息量最大的國家，在1977-1999年期間美國政府先后頒布了300余項(xiàng)有關(guān)信息方面的公共法律，從而強(qiáng)化了信息資源的法制管理。1964年制定了行政訴訟法，1974年制定的隱私權(quán)法，1976年頒布的陽光下的政府法，1981年美國國會通過了信息科學(xué)技術(shù)法，2000年通過互聯(lián)網(wǎng)非歧視法。美國關(guān)于公共信息資源管理的主要法律法規(guī)還有：信息自由法與 電子 信息自由法、文書工作削減法和文書工作消失法、政府信息資源管理政策、聯(lián)邦儲藏圖書館法和千禧年數(shù)字版權(quán)法等。除國家的法律法規(guī)之外，各州也都有自己的信息資源管理法規(guī)。 我

10、國信息法律建設(shè)近年來發(fā)展較快，制定了一系列涉及公共信息資源管理的法律與法規(guī)，如互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法、互聯(lián)網(wǎng)登載廣告服務(wù)管理規(guī)定等，一些地方性的公共信息管理法規(guī)也正式出臺，如北京市網(wǎng)絡(luò)廣告管理暫行辦法等。我國已制定并頒布實(shí)施的國家信息法律涉及知識產(chǎn)權(quán)、信息保密、信息流通、信息安全等多個領(lǐng)域，在信息法律的數(shù)量上已有一定的規(guī)模。但目前我國還沒有一部完備統(tǒng)一的信息法律，眾多法律規(guī)范附屬在各部門法中，未形成完整的體系，分散多頭的行政法規(guī)較多，主要是一些由行政主管部門根據(jù)信息政策制度的規(guī)定、辦法、條例等，由國務(wù)院制定的集中、全面、具有普遍約束力的國家法規(guī)十分匱乏。 15信息環(huán)境 美國早在19世紀(jì)加年代就

11、開始重視公共信息管理問題，20世紀(jì)90年代以來，美國將公共信息管理納入國家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范疇，同時對公共信息的理論研究也已經(jīng)比較系統(tǒng)和深入，為公共信息資源的實(shí)行提供了較好的基礎(chǔ)，基本形成了有利于公共信息管理順利發(fā)展的環(huán)境。我國對公共信息資源的理論研究尚處于起步階段，研究成果不多，國內(nèi)對公共信息資源概念，還沒有統(tǒng)一的定義，甚至學(xué)術(shù) 文獻(xiàn) 也很少提及。各部門信息公開的實(shí)踐也是近幾年的事情，正處于探索之中，這種局面大大阻礙了我國信息化的進(jìn)程。 16圖書館學(xué)與信息管 理學(xué) 術(shù)機(jī)構(gòu)的推動 美國與圖書館有關(guān)的機(jī)構(gòu)已意識到加強(qiáng)公共信息資源管理的重要性。美國圖書館協(xié)會設(shè)立了公共信息管理辦公室以負(fù)責(zé)公共信息管

12、理和人才培養(yǎng)方面的協(xié)調(diào)工作。對ALA執(zhí)行者、官員與成員提供公共關(guān)系咨詢、培訓(xùn)與支持，幫助圖書館提升為地方的服務(wù)。美國已有不少大學(xué)在MPA或在政治學(xué)下設(shè)公共信息管理方向的課程，培養(yǎng)了大批從事公共信息管理的高級專門人才。 我國圖書館學(xué)與信息管理科學(xué)領(lǐng)域?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)，對公共信息資源管理的重要性認(rèn)識不足，在參與公共信息資源管理方面還有很大差距。目前，我國公共信息管理專業(yè)人才還有很大的缺口，國內(nèi)的武漢大學(xué)信息管理學(xué)院、南京學(xué)社會工程與管理學(xué)院都有公共信息管理碩士研究方向但目前還沒有一所大學(xué)開設(shè)公共信息管理的本科 教育 業(yè)。 2我國公共信息資源管理存在的問題 我國公共信息資源管理主要存在以下幾個問題。 1)對

13、公共信息資源及其管理的重要性認(rèn)識不足。前我國還沒有將公共信息資源上升到關(guān)鍵的資源和戰(zhàn)略性資源的高度。 2)管理體制條塊分割，部門設(shè)置交叉重復(fù)。我國公共信息資源管理部門設(shè)置主要包括圖書館、科技情報所檔案館和政府信息資源管理中心，各有自己的上級主管部門，分別為各級文化部門、科技部門、檔案管理部門以及政府信息化領(lǐng)導(dǎo)小組。同時圖書館又分為公共圖書館、高校圖書館、科學(xué)院圖書館3個系統(tǒng)，這樣使信息資源管理在體制上出現(xiàn)了嚴(yán)重的條塊分割、多頭管理的狀態(tài)。各有側(cè)重，功能交叉，勢必影響國家信息資源管理政策的有效實(shí)施，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作。 3)缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和公共信息資源共享機(jī)制目前我國公共信息資源協(xié)調(diào)職權(quán)主要掌

14、握在國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、地方各級政府信息化領(lǐng)導(dǎo)小組手中，而公共信息資源管理體制又存在多頭管理，這就難以真正發(fā)揮信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的職能作用。國家公共信息資源開發(fā)利用與管理需要建立一個具有強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)能力和管理職權(quán)的管理部門，同時要真正實(shí)現(xiàn)公共信息資源的全國范圍內(nèi)的合理流動、合理使用、良性發(fā)展，就必須建立健全各級公共信息共享機(jī)制。 4)政策與法律保障不利，實(shí)施機(jī)構(gòu)權(quán)、責(zé)、利定位不明確。目前我國還沒有出臺一部全國性的公共信息管理法規(guī)或條例，已通過的相關(guān)法規(guī)太籠統(tǒng)、抽象。信息資源管理政策法規(guī)的制定嚴(yán)重滯后，對具體的實(shí)施機(jī)構(gòu)(包括圖書館、情報所、檔案館、政府信息中心)的權(quán)、責(zé)、利的定位不明確，功能設(shè)置交叉

15、重復(fù)，經(jīng)費(fèi)來源不穩(wěn)定且極其不平衡，發(fā)展無正常保障(如我國現(xiàn)在許多縣、市級圖書館舉步維艱)，阻礙了公共信息資源管理工作的有序進(jìn)行和健康發(fā)展。 5)政府信息公開制度的缺失。政府是公共信息資源的最大擁有者，我國政府部門掌握著80的公共信息資源，政府信息公開的程度決定了國家信息資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的程度。長期以來，由于體制的原因和部門既得利益的驅(qū)使，造成信息資源的部門控制條塊分割，信息資源的重復(fù)建設(shè)和信息不暢，缺乏有效共享，導(dǎo)致信息閑置。政府信息公開困難重重，目前我國政府信息全部歸國家所有，不公開是原則，公開是例外，很多掌握在相關(guān)部門手中的信息，公眾無法通過正常的途徑獲得。加上由于技術(shù)等方面的原因，政府信息公

16、開難以為普通公眾所熟悉，信息成為一些行政機(jī)關(guān)，甚至是權(quán)力擁有者個人謀取私利的工具，造成信息壟斷。信息的不公開造成了信息資源的極大浪費(fèi)，還產(chǎn)生了資源配置失調(diào)、經(jīng)濟(jì)活動成本增加、腐敗滋生等一系列社會問題。 6)政府上網(wǎng)工程不夠普及。政府上網(wǎng)工程和信息港項(xiàng)目提供的信息量小、信息陳舊，遠(yuǎn)不能滿足公眾對公共信息的需求，普遍存在有硬件無軟件、有形式無內(nèi)容的局面。此外，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有效的實(shí)施步驟，信息化基礎(chǔ)條件比較落后，缺乏公共信息管理人才也影響了公共信息管理的順利發(fā)展。    7)公民平等獲取信息的保障機(jī)制缺失。信息的不完備性和不對稱性導(dǎo)致了信息壟斷的產(chǎn)生，信息能

17、力的不均衡和信息資源分配的不均衡，更造成信息鴻溝的加大。我國公民平等獲取信息的強(qiáng)制性保障機(jī)制的缺失，致使我國東西部地區(qū)信息鴻溝、城鄉(xiāng)信息鴻溝、個體信息貧富差距逐步拉大，信息孤島現(xiàn)象日益凸顯，并出現(xiàn)為數(shù)龐大的信息邊緣化人群和信息弱勢群體。 3從中美公共信息資源管理比較分析得到的啟示 31建立國家公共信息資源管理機(jī)構(gòu) 我國現(xiàn)有的公共信息資源管理實(shí)施機(jī)構(gòu)呈多頭管理、條塊分割狀態(tài)，是公共信息資源管理和共享的最大障礙。應(yīng)當(dāng)在充分研究我國信息資源管理制度的基礎(chǔ)上，以社會的信息需求為依據(jù)，對相關(guān)實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整、資源整合；建立國家級的公共信息資源管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定信息政策、規(guī)劃，實(shí)行全國性的協(xié)作協(xié)調(diào)

18、；加強(qiáng)宏觀調(diào)控，加強(qiáng)對公共信息資源的組織建設(shè)與管理，充分開發(fā)和利用公共信息資源；對同級公共圖書館和情報所進(jìn)行合并重構(gòu)，對檔案館與政府信息中心進(jìn)行功能調(diào)整；加大高校圖書館和 科學(xué) 院系統(tǒng)圖書館的社會開放程度，加強(qiáng)圖書館與地方信息資源管理部門的合作力度；同時加強(qiáng)公民平等獲取知識的保障機(jī)制，這樣才能從總體上對公共信息資源管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)工作。 32強(qiáng)化國家的信息政策 信息政策作為保證國家信息系統(tǒng)健康 發(fā)展 、協(xié)同工作的主要調(diào)節(jié)機(jī)制，對公共信息資源的有效管理和信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著戰(zhàn)略性的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。但我國的信息政策內(nèi)容比較陳舊，基本上還局限于傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)建設(shè)和工作流程，至今信息政策還沒有

19、突破性發(fā)展，發(fā)布的若干規(guī)程也不具有政策指導(dǎo)性和權(quán)威性，沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行等。 33強(qiáng)化公共信息資源管理職能 信息法規(guī)政策是人們信息活動必須遵守的準(zhǔn)則。只有加速進(jìn)行 法律 法規(guī)的制定，提高信息法律的執(zhí)行能力，才能從根本上規(guī)范好組織與個人的各類信息活動，才能保障公民平等獲取信息和知識的自由，才能促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)的性發(fā)展，才能提升組織和個體的信息管理能力。我國與信息相關(guān)的法律法規(guī)很多，主要是針對信息技術(shù)和 計(jì)算 機(jī)安全方面的，但針對信息內(nèi)容特別是公共信息資源管理的專門法規(guī)和相關(guān)政策非常少。目前我國政府也在加速著手相關(guān)法律與政策的修改與制定。如對關(guān)于信息活動內(nèi)容的修訂、檔案法的修改、 電子 簽名法的出臺、關(guān)

20、于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見和關(guān)于加快我國電子商務(wù)發(fā)展的若干意見的審議通過，國家信息化戰(zhàn)略等等。還要通過圖書館法、檔案法、出版管理?xiàng)l例等立法保障公共信息資源管理的進(jìn)一步實(shí)施目前，世界各國信息法律建設(shè)呈現(xiàn)出加強(qiáng)信息資源管理保護(hù)信息安全、為公民提供享受公平信息機(jī)會的趨勢。我國的信息法律應(yīng)緊跟時代步伐，盡快制定保障我國公共信息資源管理健康發(fā)展的全國統(tǒng)一系統(tǒng)化的信息法律，使我國公共信息資源管理逐步走向規(guī)范化和法制化。 34加快信息資源整合與利用 政府是公共信息資源的最大擁有者、生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者。政府信息活動規(guī)模巨大，對社會公眾具有強(qiáng)大的影響力，政府信息資源對整個國家的發(fā)展價值極大。政府信

21、息資源是一種典型的公共物品，社會公眾有權(quán)利要求政府開放其信息，政府信息公開將極大地促進(jìn)公共信息資源的合理利用，政府也有義務(wù)公開其信息。除依法應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)外，政府的各項(xiàng)行政管理法律政策和行政過程應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)公開和透明，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府應(yīng)按照“公開為原則，不公開為例外”的原則，建立健全政府信息公開制度，保證公共信息資源的合理、公平、公正的獲取。 35加強(qiáng)信息 網(wǎng)絡(luò) 建設(shè) 當(dāng)今時代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)廣泛應(yīng)用于社會的各個方面。網(wǎng)絡(luò)有利于組合和共享公共信息資源，支持合作開發(fā)與發(fā)展信息資源，充分發(fā)揮信息基礎(chǔ)設(shè)施的社會效益和 經(jīng)濟(jì) 效益。發(fā)展網(wǎng)絡(luò)的目的和實(shí)現(xiàn)功能主要有及時交流信息、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫資源共享、實(shí)現(xiàn)分散的公共信息資源的實(shí)時整理和管理等。 36構(gòu)建公共信息共享機(jī)制 在我國構(gòu)建完善的信息共享體系，應(yīng)充分協(xié)調(diào)各類公共信息資源管理機(jī)構(gòu)的利益，以市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制為信息共享的推動引擎，達(dá)到信息共享的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益并重。 37重視公共信息資源的開發(fā)利用