影響警察系統(tǒng)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的若干問(wèn)題剖析警察權(quán)運(yùn)行的原則.doc

1、影響警察系統(tǒng)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的若干問(wèn)題剖析:警察權(quán)運(yùn)行的原則影響警察系統(tǒng)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的若干問(wèn)題剖析影響警察系統(tǒng)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的若干問(wèn)題剖析建立警察系統(tǒng)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，是公安隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)涵型措施，是充分挖掘公安機(jī)關(guān)的警力資，最大效益地發(fā)揮人民警察的戰(zhàn)斗力，創(chuàng)造一流公安工作的重要保證。從理論上弄清影響和制約警察系統(tǒng)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展因素，特別是剖析當(dāng)前該系統(tǒng)運(yùn)行中遇到的困難和障礙，無(wú)疑具有重要的實(shí)踐意義。一、現(xiàn)行公安管理體制是警察系統(tǒng)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公安機(jī)關(guān)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制。這種管理體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，對(duì)落實(shí)地

2、方黨委、政府對(duì)社會(huì)治安的責(zé)任起了積極作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，人們的價(jià)值觀念的變化和人、財(cái)、物的加速流動(dòng)，使社會(huì)治安從封閉、靜態(tài)的地區(qū)性轉(zhuǎn)向開(kāi)放、動(dòng)態(tài)的跨地區(qū)化，客觀上要求公安機(jī)關(guān)是一個(gè)地域限制少、垂直領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)、反應(yīng)速度快、警令暢通的運(yùn)行系統(tǒng)，而現(xiàn)有管理體制的不適應(yīng)性日顯端倪：（一）公安機(jī)關(guān)由于“以塊為主”，人事權(quán)、財(cái)權(quán)都受制于地方黨委和政府，當(dāng)?shù)胤嚼媾c法律規(guī)定、上級(jí)警令發(fā)生矛盾時(shí)，只能舍“條”求“決”。在此情況下，警察系統(tǒng)運(yùn)行中出現(xiàn)警令不暢、指揮不靈在所難免，地方保護(hù)主義、強(qiáng)令強(qiáng)派的非警務(wù)活動(dòng)難以禁絕。（二）公安機(jī)關(guān)把不住“進(jìn)人關(guān)”，作為運(yùn)行系統(tǒng)主體的警察素質(zhì)無(wú)保證。如：近幾年全國(guó)

3、公安機(jī)關(guān)每年補(bǔ)員加擴(kuò)編約8萬(wàn)人，在公安部三令五申要求公安機(jī)關(guān)優(yōu)先從公安院校錄用警察的情況下，每年兩萬(wàn)公安院校畢業(yè)生仍分配困難。在現(xiàn)有體制下，出現(xiàn)遼寧省的“毛家警察”、湖北省59歲的老太太當(dāng)新警是不足為奇的。（三）公安工作決定權(quán)在地方，縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常命令基層警察做征糧、收費(fèi)、節(jié)育、拆房、平墳等職責(zé)外的事，難以拒絕。而由此引發(fā)的法律責(zé)任則依法由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，使警察系統(tǒng)運(yùn)行中出現(xiàn)權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象。（四）警察系統(tǒng)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)供給不足，警務(wù)保障不力。更有甚者，有些地方不僅不給公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)，反而下達(dá)上交罰款指標(biāo)，使警察系統(tǒng)運(yùn)行中出現(xiàn)追逐經(jīng)濟(jì)利益現(xiàn)象，公安隊(duì)伍中亂收費(fèi)、亂罰款、以罰代刑等違法亂紀(jì)行為

4、由此而生。鑒于現(xiàn)行的“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制嚴(yán)重影響著警察系統(tǒng)的良性運(yùn)行，明顯地不適合公安工作的實(shí)際需要，筆者認(rèn)為必須改革和完善。要將管理體制中的“以塊為主”定位在省（直轄市、自治區(qū)）公安機(jī)關(guān)，即省級(jí)公安機(jī)關(guān)受公安部和地方黨委、政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)為主，而對(duì)地（市）級(jí)以下（含地市級(jí)，下同）公安機(jī)關(guān)實(shí)行“條塊結(jié)合，以條為主”。其理由是：第一，既保證上下級(jí)公安機(jī)關(guān)運(yùn)行系統(tǒng)的警令暢通、指揮有力，又照顧各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）因社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的不平衡給公安工作帶來(lái)的差異性。第二，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，地（市）級(jí)以下公安機(jī)關(guān)是具體的業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)，是各項(xiàng)警令的主要執(zhí)行者，

5、因而其能否正常運(yùn)行對(duì)警察系統(tǒng)整體的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展有著全局性影響。實(shí)踐表明，現(xiàn)行體制的弊端對(duì)警察系統(tǒng)運(yùn)行的影響主要集中在地（市）級(jí)以下的公安機(jī)關(guān)。二、公安管理中的“兩張皮”，“一手硬、一手軟”，導(dǎo)致警察系統(tǒng)運(yùn)行和發(fā)展中出現(xiàn)“瘸子”現(xiàn)象隊(duì)伍管理和業(yè)務(wù)管理是公安管理的兩個(gè)重要方面，二者應(yīng)該是互動(dòng)關(guān)系。隊(duì)伍管理推動(dòng)業(yè)務(wù)工作的展開(kāi)，對(duì)業(yè)務(wù)工作有保障作用；業(yè)務(wù)工作的成效是對(duì)隊(duì)伍管理成果的檢驗(yàn)，對(duì)隊(duì)伍建設(shè)有推動(dòng)作用。但長(zhǎng)期以來(lái)，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部人為地把這兩個(gè)方面割裂開(kāi)來(lái)，形成了業(yè)務(wù)工作和隊(duì)伍建設(shè)的“兩張皮”，“一手硬、一手軟”的痼疾。業(yè)務(wù)部門(mén)只抓業(yè)務(wù)工作，不管隊(duì)伍，錯(cuò)誤地認(rèn)為抓隊(duì)伍只是政工部門(mén)的事。由于業(yè)

6、務(wù)工作與隊(duì)伍管理相互脫離，使得警察系統(tǒng)在運(yùn)行中出現(xiàn)了有的警察、甚至是業(yè)務(wù)骨干沒(méi)有倒在與違法的搏斗中，卻被金錢(qián)女色等糖衣炮彈所擊中。這與業(yè)務(wù)部門(mén)的隊(duì)伍管理松懈，思想政治工作薄弱而致的警察政治素質(zhì)不強(qiáng)、作風(fēng)不正是不無(wú)關(guān)系的。要避免警察系統(tǒng)運(yùn)行中不協(xié)調(diào)的“瘸子”現(xiàn)象，必須在公安管理工作中，實(shí)行公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的“一崗雙責(zé)制”（隊(duì)伍管理和業(yè)務(wù)管理雙重責(zé)任），堅(jiān)持“兩手抓”、“兩手都要硬”，將公安業(yè)務(wù)工作和思想政治工作同步安排、協(xié)調(diào)發(fā)展。政工干部要直接深入到業(yè)務(wù)工作第一線(xiàn)，把思想政治工作滲透和落實(shí)到業(yè)務(wù)管理的整個(gè)過(guò)程中，促進(jìn)業(yè)務(wù)工作的全面開(kāi)展。業(yè)務(wù)干部要把思想政治工作納入考核目標(biāo)，使思想政治工作無(wú)時(shí)不有，無(wú)

7、所不在，經(jīng)常給隊(duì)伍注入“清醒劑”、“防腐劑”和“振奮劑”。三、公安機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，使警察系統(tǒng)運(yùn)行效率低下目前，公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，內(nèi)部機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、事權(quán)劃分不清、邊緣工作互相推諉、關(guān)系不順、人浮于事、效率不高的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。具體表現(xiàn)在：1、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)廟大僧多，機(jī)構(gòu)林立，分工過(guò)細(xì)。處級(jí)單位內(nèi)設(shè)處，科級(jí)單位內(nèi)設(shè)科，既分散了警力，又由于上下級(jí)別平行，甚至出現(xiàn)倒置。在“官本位”的意識(shí)下，警令不暢，指揮調(diào)度不靈，而且還因有些機(jī)構(gòu)無(wú)事可干，便因人設(shè)事、文山會(huì)海，妨礙基層單位系統(tǒng)的正常運(yùn)行。2、基層單位“手長(zhǎng)袖短”，其警察數(shù)量與其所擔(dān)負(fù)的繁重任務(wù)不相適應(yīng)。警察長(zhǎng)年累月超負(fù)荷工作，不僅消耗身體，沒(méi)

8、有時(shí)間學(xué)習(xí)訓(xùn)練，而且工作上無(wú)暇運(yùn)籌，只能被動(dòng)地應(yīng)付日常的事務(wù)性工作，經(jīng)常顧此失彼，雖終日勞碌，但事倍功半。從警察系統(tǒng)縱向的機(jī)構(gòu)設(shè)置看，還存在上下不對(duì)口的問(wèn)題，有的名稱(chēng)相同，職責(zé)相異；有的履行對(duì)應(yīng)職責(zé)，但稱(chēng)謂上五花八門(mén)。這種不規(guī)范、不統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)設(shè)置，給警察系統(tǒng)運(yùn)行制造了指揮調(diào)度上的重重障礙。四、警察系統(tǒng)運(yùn)行中的監(jiān)管機(jī)制失調(diào)，與警察的權(quán)力呈不協(xié)調(diào)性要建立廉潔而高效的公安隊(duì)伍，使警察系統(tǒng)能保持良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，必須對(duì)警察實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)督。然而，現(xiàn)有警察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，存在著運(yùn)行失調(diào)、監(jiān)督不力等問(wèn)題：（一）監(jiān)督體制與監(jiān)督職能不適應(yīng)。1、監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位低。公安機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督部門(mén)在具體工作運(yùn)行中

9、形成了對(duì)同級(jí)公安機(jī)關(guān)黨委、行政首長(zhǎng)依附型的隸屬關(guān)系。監(jiān)督部門(mén)的規(guī)格與一般業(yè)務(wù)部門(mén)平行甚至更低，難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。2、監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有形成運(yùn)行合力，整體效能差。政工、紀(jì)檢、監(jiān)察、督察、法制等部門(mén)雖有分工，但分工不合理，有時(shí)出現(xiàn)職責(zé)交叉，有時(shí)留下監(jiān)督的空白，有時(shí)出現(xiàn)責(zé)權(quán)分離。（二）監(jiān)督面覆蓋不全，監(jiān)督對(duì)象存在“盲點(diǎn)”。1、缺乏合理性監(jiān)督。行政法治的原則要求公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中不僅要合法，而且要合理。合法性監(jiān)督主要是針對(duì)羈束裁量行為，合理性監(jiān)督主要針對(duì)自由裁量行為。目前公安機(jī)關(guān)存在的行業(yè)不正之風(fēng)、地方保護(hù)主義等問(wèn)題與合理性監(jiān)督不力有一定關(guān)系。2、對(duì)刑事執(zhí)法監(jiān)督存在“盲點(diǎn)”。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)刑事法律作了較

10、大的修改，對(duì)刑事執(zhí)法提出了新的要求。但在刑事執(zhí)法中，很多新的問(wèn)題還沒(méi)有納入監(jiān)督的視野。如：長(zhǎng)期困擾公安統(tǒng)計(jì)和決策的匿報(bào)案件、立案不實(shí)等問(wèn)題至今仍沒(méi)有監(jiān)督機(jī)關(guān)介入，對(duì)放棄職責(zé)的行為進(jìn)行追究。3、重視廉政監(jiān)督，忽視勤政監(jiān)督。在公安隊(duì)伍中腐敗者畢竟是少數(shù)，對(duì)警察的經(jīng)常性監(jiān)督主要是勤政監(jiān)督。勤政監(jiān)督是克服公安機(jī)關(guān)“門(mén)難進(jìn)、臉難看、話(huà)難聽(tīng)、事難辦”的重要手段。（三）監(jiān)督時(shí)空上存在空白和偏差。1、監(jiān)督時(shí)間上重視事后監(jiān)督，忽視事前和事中監(jiān)督。目前公安隊(duì)伍監(jiān)督存在事前過(guò)問(wèn)少，事中監(jiān)督不力，使監(jiān)督工作滯后，只能被動(dòng)地應(yīng)付于已然，不能主動(dòng)地防患于未然。如：刑訊逼供之所以屢禁不絕，成為我國(guó)公安隊(duì)伍建設(shè)中的一個(gè)頑癥，

11、其根本原因在于對(duì)訊問(wèn)前、訊問(wèn)中沒(méi)有任何監(jiān)督措施。2、監(jiān)督空間重工作圈，輕生活圈、社交圈。國(guó)外對(duì)警察的監(jiān)督除工作監(jiān)督外，對(duì)其生活和社交方面都有限制性規(guī)定和監(jiān)督措施，進(jìn)行立體性全方位的監(jiān)督。我國(guó)對(duì)此也作了些規(guī)定，如禁酒令、禁止警察到營(yíng)業(yè)性?shī)蕵?lè)場(chǎng)所等，但范圍有限，且執(zhí)行不力，隊(duì)伍中發(fā)生的許多問(wèn)題恰恰是在警察的生活圈和社交圈中。（四）監(jiān)督主體單向性，監(jiān)督對(duì)象存在不平衡性。自上而下的監(jiān)督強(qiáng)，自下而上的監(jiān)督弱，監(jiān)督對(duì)象偏重于對(duì)下級(jí)、民警、具體業(yè)務(wù)、違法亂紀(jì)的監(jiān)督，而對(duì)上級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)研決策、用人以及工作失誤等方面的監(jiān)督重視不夠。五、忽視警民關(guān)系的法律屬性，使警察系統(tǒng)的運(yùn)行偏離了其根本目標(biāo)“傷了群眾的心，就傷

12、了公安工作的根”，這是從幾十年公安工作實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中得出的結(jié)論，充分說(shuō)明了警民關(guān)系對(duì)警察系統(tǒng)運(yùn)行的影響。近年來(lái)各級(jí)公安機(jī)關(guān)都在花大力氣改善警民關(guān)系，諸如開(kāi)展“爭(zhēng)創(chuàng)人民滿(mǎn)意警隊(duì)，爭(zhēng)當(dāng)人民滿(mǎn)意警察”的活動(dòng)等。但也出現(xiàn)了一些偏激傾向：（一）忽視警民關(guān)系的法律屬性，使警民關(guān)系變成了警察為民的單邊關(guān)系。人民警察法在第三條規(guī)定“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，維護(hù)人民的利益，全心全意為人民服務(wù)”的同時(shí)，又在第三十四條規(guī)定了“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，公民和組織應(yīng)當(dāng)給予支持和協(xié)助”。這充分表明，警察系統(tǒng)運(yùn)行的警民關(guān)系是一種具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的雙務(wù)性的雙邊

13、關(guān)系。如果只強(qiáng)調(diào)警察為民，而忽視人民群眾支持警察工作的義務(wù)，警察運(yùn)行系統(tǒng)不可能協(xié)調(diào)發(fā)展。（二）把嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)割裂開(kāi)來(lái)，對(duì)立起來(lái)。目前有些公安機(jī)關(guān)在警務(wù)工作中出現(xiàn)了只顧熱情服務(wù)，忽視嚴(yán)格執(zhí)法，甚至以犧牲警察執(zhí)法權(quán)威、放棄職責(zé)來(lái)?yè)Q取警民關(guān)系改善現(xiàn)象，如：有的交通警察在路面執(zhí)勤時(shí)，只顧對(duì)違章違法者敬禮，而不予依法處罰。（三）混淆群眾滿(mǎn)意標(biāo)準(zhǔn)，將個(gè)案中的群眾滿(mǎn)意取代人民群眾整體滿(mǎn)意。人民群眾對(duì)警察的滿(mǎn)意標(biāo)準(zhǔn)，是看警察能否維護(hù)好社會(huì)治安秩序，給群眾帶來(lái)社會(huì)安全感。因此，公安機(jī)關(guān)在對(duì)待個(gè)案群眾投訴時(shí)，既要認(rèn)真調(diào)查，又要善待警察，既要嚴(yán)格要求警察，又要依法保護(hù)警察，切忌發(fā)生目前一些公安機(jī)關(guān)只要發(fā)現(xiàn)群眾

14、投訴就批評(píng)處理警察現(xiàn)象。否則，警察系統(tǒng)會(huì)出現(xiàn)不顧群眾根本利益，滿(mǎn)足個(gè)別群眾違法利益要求的扭曲運(yùn)行。六、警察法律的局限性和配套不夠完備，使警察系統(tǒng)運(yùn)行內(nèi)部不暢，外部扯皮轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活變革快，立法的滯后和過(guò)于原則而產(chǎn)生模糊性，執(zhí)法產(chǎn)生歧義，從而影響變革后的警察系統(tǒng)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。表現(xiàn)在：1、一些跨地域性的追贓、抓捕、取證、執(zhí)行的案件由于法律缺乏相關(guān)的規(guī)定，有時(shí)得不到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的協(xié)助，延誤戰(zhàn)機(jī)，使案件的處理延誤時(shí)日。2、公安機(jī)關(guān)與檢察、審判機(jī)關(guān)對(duì)法律理解的歧義，適用法律產(chǎn)生爭(zhēng)議，往往導(dǎo)致案件處理上的推諉、扯皮，使警察系統(tǒng)運(yùn)行中出現(xiàn)中斷和受阻。公安機(jī)關(guān)為此要花費(fèi)大量的人力、物力去協(xié)調(diào)與檢察、審判機(jī)關(guān)的關(guān)系，既浪費(fèi)了寶貴的警力，又造成警察系統(tǒng)運(yùn)行效益低下。3、修改后的刑事訴訟法增加了律師提前介入的規(guī)定，但律師行業(yè)缺乏配套的限制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范和自律規(guī)定，以致一些職業(yè)道德低下的律師一方面與串通一氣，設(shè)法逃避法律制裁，另一方面拉攏腐蝕警察，干擾警察系統(tǒng)良性運(yùn)行。七、打擊和防范的關(guān)系處理不當(dāng)，制約著警察系統(tǒng)的運(yùn)行效益體現(xiàn)警察系統(tǒng)運(yùn)行效益的最重要的標(biāo)志是消除、減少違法犯罪。消除、減少違法犯罪的警務(wù)手段無(wú)非是預(yù)防和打擊。黨的十五大報(bào)告曾指出，搞好社會(huì)治安必須堅(jiān)持打防結(jié)合、以防為主的方針。無(wú)打不安，無(wú)防不穩(wěn)，二者相輔相成，辯證統(tǒng)一。我國(guó)警界在理論上也提倡打防并舉，但多年來(lái)在實(shí)際工作中卻形