農村稅費改革的制度創(chuàng)新分析與對策

1、農村稅費改革的制度創(chuàng)新分析與對策    內容提要：本文通過對農村制度變遷軌跡的簡要分析，特別是從農村稅費根本問題的探討出發(fā)，提出農村稅費改革的關鍵是要正確處理政府與農民的關系，論證了稅費改革要多管齊下，表里兼治，進行多邊制度創(chuàng)新的必要性。針對稅費改革的艱巨性，從農村產(chǎn)權、農村經(jīng)濟組織和基層民主政治的角度，本文對制度創(chuàng)新方式的選擇和創(chuàng)新目標進行了總體設定，并對根本問題的解決提出了四點建議。         關鍵詞：農村稅費改革 產(chǎn)權 政府權力 農民

2、權益 制度創(chuàng)新          我國改革率先從農村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。農村乃至全國的改革從一開始就是一個漸進過程，這次農村稅費改革是繼農村土地經(jīng)營制度改革后的又一重大的制度安排，改革的難度和廣度均超過前次改革，其意義是深遠的。它是在整個改革進入攻尖階段并觸及到深層次矛盾的形勢下進行的，為了正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關系，保護農民的合法權益，農村稅費改革呼之即出。         

3、;鄉(xiāng)村收支行為不規(guī)范，對支出缺乏有效的監(jiān)督，農民負擔過重與農業(yè)稅征收難同時并存，這些是當前農村稅費問題的主要表現(xiàn)。咎其根本原因，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和財政體制、農業(yè)土地制度等方面的不完善以及村民委員會組織制度的民主實踐程度仍不高。為什么中央三令五申要減輕農民負擔，而許多地方越“減”越重，我們從這些深層次制度性問題的剖析，就可找到明了的解答，同時還可看到農村稅費改革的治本之策是理順政府與農民的關系。  一、農村稅費改革是我國農村制度創(chuàng)新發(fā)展的客觀要求（農村制度變遷的簡要分析）         改革開放以來，農村制度

4、變遷正是沿著合理界定政府權力和農民權益關系的軌跡進行的。         回顧二十年來農村改革的歷程，分析和總結農村制度變遷的內在動力和深層原因，對于指導當前農村稅費乃至整個農村改革向縱深發(fā)展具有重要意義，（而且對于全面推進全國的改革具有深遠的影響。）         我國傳統(tǒng)的農村微觀經(jīng)濟組織是政經(jīng)合一的社隊（人民公社及大小隊），是作為政府機構的附屬物而存在的，這是計劃經(jīng)濟下政府無所不包的產(chǎn)物。在這一體制下，農民的勞動付出與勞動成果很

5、難直接聯(lián)系，消費和積累完全由缺乏真實產(chǎn)權基礎的集體程序安排，隨著時間的推移，農民的積極性受到嚴重挫傷。農村經(jīng)濟體制改革則是首先廢除人民公社制度，實行家庭承包經(jīng)營，順應了廣大農民的意愿。這一改革目標的實現(xiàn)，說到底，是以社會主義市場經(jīng)濟為方向的。農村微觀經(jīng)濟組織的改造和調整，其實就是在市場和政府兩種制度中進行度的選擇。          實行家庭承包經(jīng)營，本質上是進行農村土地產(chǎn)權制度的改革，這是第一次還權于民，有利于形成符合市場經(jīng)濟的微觀經(jīng)濟組織，而這一制度創(chuàng)新，不僅僅以產(chǎn)權為核心，同時也符合現(xiàn)階段農業(yè)生產(chǎn)特

6、點和農村人口狀況等實際情況，顯示了強大的生命力。         隨后政府過于突出農產(chǎn)品的宏觀控制功能，由于計劃經(jīng)濟時代的權力收縮不到位，農副產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度又不同程度地侵害了農民利益，自主經(jīng)營權的完整性受到影響，不利于農產(chǎn)品市場體系的建立，也影響了家庭承包經(jīng)營的效果。為此中央決定取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，放開農產(chǎn)品價格，由市場調節(jié)，同時以保護價的方式對農業(yè)這一弱勢產(chǎn)業(yè)予以保護，這是第二次對農民放權。但是目前許多地方政府，對農民自主經(jīng)營干預過多，脫離了農業(yè)社會化服務的要求，強行搞“油菜工程”、“種子工程”政績工程等，干些勞

7、民傷財?shù)氖拢毡榈氖请S意向農民伸手要錢要物，農民不堪重負。這說明政府與農民的關系還有待理順，政府的權力和農民的權益還有待進一步界定清楚。         我國農村改革的核心就是尊重農民的意愿，保障農民的合法權益，只有這樣才能調動農民的積極性，促進農村經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。這一改革準則反映在農村制度變遷的具體過程中，仍然是農民對與保護合法權益相適應的制度需求快于中央（權力集團）的制度供給。這一方面反映了中央對農民意愿的尊重和對事實的尊重的基礎上，以廣大農民滿不滿意、答不答應作為辦一切事情的根本原則的情況下，制度需求

8、決定了制度供給；另一方面表明任何一個制度在更替前，總有一個慣性存續(xù)期。          對農村制度變遷軌跡的總體分析，可以知道農村制度變遷總的方向是：以農村土地產(chǎn)權以及農村收入分配等制度創(chuàng)新為核心，正確定位農村市場、農村經(jīng)濟組織和政府間的關系，進而確立與市場經(jīng)濟相適應的政府與農民的關系規(guī)則，規(guī)范政府行為，給予農民應有的權利，使農民的權益和義務較好統(tǒng)一。          時至今日，農村稅費問題又把對農村制度變遷的要

9、求提升到一個新的高度，隨著農村稅費改革的具體實施，農村改革必將從經(jīng)濟體制逐步導向政治性（或全面性）制度創(chuàng)新的層面。 二、農村稅費根本問題分析         減輕農民負擔，理順農村收入分配關系，是這次農村稅費改革的最直接目標，要實現(xiàn)這一目標并確保今后問題不反彈，必須從處理好政府與農民關系的角度出發(fā)，多管齊下，表里兼治，進行多邊制度創(chuàng)新。唯有正確處理政府與農民的關系，才能從根本上解決農村稅費中存在的問題。         當前農村稅費問題

10、的制度性原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面：         行政體制和財政體制方面：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是在取消人民公社后設立的，處于我國整體行政結構的最底層。國家政權確立后為了政權維護，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內的各級政府的權力先天保障性是很大的，特別是在計劃經(jīng)濟時代，政府權力和政府行為的強制力過大，源自人民的權力鏈處于某種脫節(jié)狀態(tài)。在市場化改革的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種權力秉賦的影響也很大，而且權力約束方向多是來自于上一級政府，農民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力約束則較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權（這一本屬于組織代理性的權力）仍處于農村社會權力結構的中心主

11、宰地位，使得權力制衡關系本末倒置。而權力最本質特征是利益性和代表性，是因為社會需要明確界定產(chǎn)權關系，但由于信息不對稱等原因，產(chǎn)權又無法嚴格界定清晰，使得部分經(jīng)濟資源流入公共領域而形成了各種組織內利益合約關系，最終表現(xiàn)為組織內控制與被控制服從與被服從的權力關系。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運轉中政府與農民間權責利的不對稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制中機構膨脹，人浮于事，效率低下的問題就表現(xiàn)得很突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的缺位與越位問題也表現(xiàn)得很突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一些閑人無功受祿甚至利用權力之便大掘社會財富的方便之地。政府職能的越位和一些不軌行為使得農民負擔不斷加重，職能缺位又使農民難以直接感受到政府為農民提供了那些公共產(chǎn)品，農民對這

12、些公共產(chǎn)品的滿意程度唯有通過權力約束才能得到保障，農民的納稅意識也才能真正提升。          政府與農民關系的根本是利益關系，在這種關系中，財政體制方面的問題也很明顯。財政體制就總體而言，包括預算管理體制、稅收體制、國有部門（國企和行政事業(yè)單位）財務管理體制和不同級次財政間的管理體制等。以上體制所選擇模式的運行情況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力及其分配均有影響，尤其是這種傳統(tǒng)概念上的財政體制對于應當突出的整個政府收支行為規(guī)范和財政管理機制含界不清。作為財政體制核心部分的預算體制，無論是“分灶吃飯”的模式，還是分稅制下的

13、分級財政模式，都是在中央和地方以及地方各級政府間進行財力的劃分。在轉軌時期，各級政府事權的界定涉及對國家政治和經(jīng)濟職能的再認識以及處理中央和地方集權與分權的關系等問題，加之對各地財源等經(jīng)濟狀況測算技術原因，至今對財力的劃分仍然是粗疏的，事權與財力的配比仍然存在問題。在分稅制下，地方政府間財力如何分？整個轉移支付如何完善？這是完善的分稅制應當急待解決的兩大問題。由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，在當前仍有“分灶吃飯”特點但缺乏完善的轉移支付調節(jié)的分稅制下，“諸侯”經(jīng)濟和“諸侯”財政致使國家財政因地區(qū)財力不均衡，在公共性支出的落實標準上表現(xiàn)得不夠統(tǒng)一，正常的財力缺口客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅外收費的動機，并逐漸

14、導致亂收費，不良影響也不斷擴大，以致成為普遍現(xiàn)象。         在財政體制演變過程中，由于過度夸大地方理財?shù)淖灾餍砸约安徽_的認識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權在實質性擴大并處于分散狀態(tài)，特別是非規(guī)則財權的擴大，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的好財偏好不斷膨脹，自收自支行為隨處可見，尤其是在財權擴大時，財政體制運轉中不同程度偏離了財政職能的本質要求，財政體制又缺乏一個來自外在的約束力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對財政預決算及其他政府性收支監(jiān)督軟化，這也是當前財政體制中一個導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支行為不規(guī)范透明度不高的重要制度性問題。在分稅制不夠完善，尤其是國家與公民的關系中公民對地方政府的權力約束和公民偏好顯示規(guī)則不健全時，現(xiàn)行按一致或多數(shù)通過原則的法律形式確立的國家財權的統(tǒng)一性應當維持，特別是政府性收入（稅收和政府性收費）的設置權應統(tǒng)一，界定應科學。三提五統(tǒng)的設置依據(jù)和計征方法中存在的問題，就是農民負擔（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)虛假的數(shù)據(jù)隨心所欲地）不斷彈性擴張的重要原因。