我國非營利組織發(fā)展存在的問題及其治理

1、我國非營利組織發(fā)展存在的問題及其治理【作 者】仲偉周/曹永利/Shunfeng SONG 【作者簡介】仲偉周（1968），男，江蘇連云港人，西安交通大學(xué)管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟學(xué)博士，管理學(xué)博士后；曹永利（1977），女，陜西延安人，西安交通大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生；Shunfeng SONG（1962），男，美籍華人，美國內(nèi)華達(dá)大學(xué)瑞諾分校商學(xué)院教授。 【摘 要 題】論點精華 自20世紀(jì)80年代以來，我國不僅在促進國民經(jīng)濟發(fā)展方面實行了對內(nèi)改革、對外開放的宏觀經(jīng)濟政策，而且整個社會經(jīng)濟體制積極推進從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向現(xiàn)代的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。這一巨大變化，使得我國的非營利組織也成為一種新型獨立的社

2、會組織并得到發(fā)展，在社會經(jīng)濟發(fā)展中日益發(fā)揮著重要作用。據(jù)中國統(tǒng)計摘要（1998）統(tǒng)計，到1996年底，我國城市從事社會服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)活動單位有26249個，其中非營利組織的比例為26.5，人數(shù)約為346.5萬人。隨著我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，非營利組織在我國的發(fā)展日益壯大，并涉及廣大民眾社會生活的各個方面。但是，我國非營利組織在當(dāng)前的發(fā)展中也遇到很多問題，如果這些問題不能妥善解決，不僅我國的非營利組織將不能長久、健康地發(fā)展，而且也不可能起到協(xié)調(diào)或補充政府和市場之間“第三部門”應(yīng)發(fā)揮的作用，更為嚴(yán)重的是它還將嚴(yán)重阻礙我國經(jīng)濟高速、持續(xù)、健康發(fā)展。 近年來，我國的非營利組織活動作為國民收入的一種市場性

3、再分配機制，對我國社會各方面的發(fā)展都做出了積極貢獻。但是任何國家的非營利組織的發(fā)展都要受到社會文化環(huán)境、政治法律環(huán)境以及其自身內(nèi)部環(huán)境的影響。非營利組織在我國發(fā)展的歷程中也不可避免地遇到其自身因素與外部環(huán)境因素兩個方面的問題。從制約我國非營利組織發(fā)展的自身因素來看，這些問題主要包括以下內(nèi)容： 1.非營利組織內(nèi)部管理混亂。由于我國的非營利組織大多數(shù)都是國有性質(zhì)的，而且和政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，因而它們在管理上暴露出很多的問題。首先，眾所周知，非營利組織是強調(diào)其非營利性質(zhì)的，不完全依靠市場來維持生存和發(fā)展。很多非營利組織是直接受政府的財政部門或其他相關(guān)部門管理，有些組織還是政府的附屬機構(gòu)并行使政府

4、職能，它們利用和政府的關(guān)系強制亂攤派，拉贊助，在人員組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營管理等各方面的行為發(fā)生扭曲，對社會造成很大危害。其次，由于大多數(shù)的非營利組織是服務(wù)性質(zhì)的，目前對其提供的“產(chǎn)品”的質(zhì)量和檢驗標(biāo)準(zhǔn)沒有完善的法律體系規(guī)定，導(dǎo)致其管理具有很大的隨意性，缺乏規(guī)范性。再次，由于非營利組織的“志愿性”特性，它的志愿服務(wù)者往往缺乏專業(yè)知識和必要的培訓(xùn)，這就使得非營利組織的活動效率較低。第四，作為一個志愿組織，其內(nèi)部的腐敗問題也同樣存在?！爸驹感浴钡奶攸c使得非營利組織的存在沒有明確的公共責(zé)任，即非營利組織的存在缺乏公共責(zé)任的問題。諸如究竟非營利組織該對誰負(fù)責(zé)，該負(fù)什么責(zé)任？等問題至今還都沒有一個明確的答案。此

5、外，非營利組織的決策缺少公開性，這就使得其經(jīng)營管理人員在一些非營利活動中容易形成貪污浪費。 2.經(jīng)濟收入來源缺乏。非營利組織主要的資金來源于政府、基金會、企業(yè)和個人的財富投入等。有些學(xué)者認(rèn)為非營利組織作為“志愿性”的組織，其主要經(jīng)費來源就是成員的會費和社會的捐贈，其收入是完全獨立的。調(diào)查研究表明，目前，非營利組織開展活動所需的經(jīng)費和其所得到的捐助相差甚遠(yuǎn)。美國的私人捐助不到資源總量的1/5，瑞典非營利組織的2/3的經(jīng)費來源于政府，政府財政支持是我國非營利組織主要資金來源。但是政府的資助是有限的，而且其支持的重點可能隨時轉(zhuǎn)移。隨著世界經(jīng)濟的快速發(fā)展，非營利組織也處于一個競爭激烈的環(huán)境之中，如何獲

6、得足夠的資金將成為非營利組織發(fā)展的一個難題，同樣也是我國非營利組織向前邁進的一個障礙。 影響非營利組織發(fā)展的外部因素主要是社會環(huán)境和政府的政策、法律、法規(guī)。我國的非營利組織是在計劃體制背景下逐步地成長和發(fā)展起來的，而只有在市場經(jīng)濟體制下，非營利組織才能顯示出自己存在的必要性和優(yōu)越性。隨著我國改革開放政策的實行，政府也制定了有關(guān)非營利組織的一系列法律法規(guī)。諸如社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例等；同時，為了鼓勵非營利組織發(fā)展，也給予其一定的稅收優(yōu)惠政策。但是，我國針對非營利組織的法律目前還不健全。比如，由于我國法律規(guī)定“不得從事營利性活動”，使得很多非營利組織的營利性活動處在地

7、下狀態(tài)，資金的收支情況從不向外公布，上級部門及社會公眾無法進行監(jiān)督和管理。而社會團體登記管理條例規(guī)定，“同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關(guān)不予批準(zhǔn)籌備”。這條規(guī)定導(dǎo)致了現(xiàn)在社會團體的壟斷性。由于我國在同一行政區(qū)域內(nèi)只有一個同類的非營利組織，社會公眾沒有可選擇的余地，使得現(xiàn)在的民間公益組織大都效率不高，服務(wù)更是參差不齊；而效率不高的非營利組織使得公眾對這些組織失去信心，不愿意參加非營利組織的社會活動，不愿意給非營利組織提供捐款，使得非營利組織處于一種不利其發(fā)展的社會環(huán)境中。 針對我國非營利組織發(fā)展中遇到的問題，使其能夠在日益繁榮的市場經(jīng)濟中穩(wěn)定發(fā)展，借鑒

8、世界各國非營利組織發(fā)展的成功經(jīng)驗，我們提出如下建議： 1.應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范非營利組織健康發(fā)展，又不抑制非營利組織創(chuàng)造性能力的一種監(jiān)督管理機制。同時要放寬對非營利組織的登記控制，加強服務(wù)機構(gòu)運作期間的管理，對其運作的規(guī)范化及質(zhì)量進行監(jiān)督，以促使這些機構(gòu)在滿足人們需要方面起到應(yīng)有的作用。有效的質(zhì)量控制體系、法律監(jiān)督以及社會監(jiān)督可以為非營利組織創(chuàng)造一個規(guī)范的社會發(fā)展環(huán)境，促使非營利組織朝著健康的方向發(fā)展，不會讓它們“有機可乘”，鉆法律、法規(guī)的空子，有利于非營利組織規(guī)范自身的行為。 2.非營利組織應(yīng)該完善其內(nèi)部管理機制。首先，非營利組織高層管理人員的任用問題對于組織的發(fā)展是至關(guān)重要的。目前，國外很多非營利

9、組織都聘用政府的前任官員作為自己的高層管理人員，非營利組織可利用這些政府官員和政府的關(guān)系，來獲得發(fā)展所需的資金。我國大多數(shù)的非營利機構(gòu)的高層管理人員是學(xué)術(shù)地位較高的專家。至于究竟應(yīng)該選用何種類型的人員作為組織的領(lǐng)導(dǎo)，要視組織的具體情況而言。其次，由于非營利組織的“志愿性”的特點，很多工作人員都是志愿義務(wù)服務(wù)，當(dāng)然也有部分是有償工作的。非營利組織要建立相應(yīng)的內(nèi)部激勵制度，以防止貪污浪費等腐敗現(xiàn)象的形成。同時，必須對其組織的工作人員進行專業(yè)化培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)從而提高服務(wù)質(zhì)量和組織活動的效率。第三，非營利組織在組織內(nèi)部要避免政府的官僚作風(fēng)，堅持民主作風(fēng)，實行民主管理，民主監(jiān)督，建立透明的財務(wù)管理制

10、度。非營利組織應(yīng)該定期及時地向資金捐助機構(gòu)或是個人提供其內(nèi)部財務(wù)資料、工作效果數(shù)據(jù)。非營利組織應(yīng)該在不斷的發(fā)展中逐步完善管理機制，真正發(fā)揮其“為社會服務(wù)”的作用，這樣才能不因自身的管理問題導(dǎo)致行為扭曲，以至危害社會。3.擴大籌資渠道，爭取社會群眾的廣泛參與。為了解決資金緊張問題，非營利組織可以和營利組織合作。非營利組織要在政府日益減少投資的情況下，維持正常運轉(zhuǎn)，完成其存在的社會使命，就必須想辦法從各個方面獲得組織生存和發(fā)展的經(jīng)費。其中和營利組織形成聯(lián)盟就是一種獲取資金，同時減輕政府負(fù)擔(dān)的辦法，目前已經(jīng)有很多非營利組織和營利組織聯(lián)盟實現(xiàn)雙贏交易的典型實例。比如，美國航空公司、寶麗來、沃爾瑪連鎖店

11、等許多公司和紅十字會、自然保護組織等全國性的非營利組織建立合作關(guān)系，并且已經(jīng)取得顯著效果。我國也有這樣的成功聯(lián)盟。眾所周知的“希望工程”和農(nóng)夫山泉集團的合作，“每喝一瓶農(nóng)夫山泉，您就給希望工程捐一分錢”的廣告口號幾乎家喻戶曉。通過聯(lián)盟，一方面農(nóng)夫山泉集團借助“希望工程”提高了自己在人們心中的地位，同時也擴大了市場，增加了企業(yè)的效益；另一方面，青少年基金會也由此獲得了更多對“希望工程”的捐款，實現(xiàn)了自身目的。國內(nèi)其他非營利機構(gòu)可效仿這樣成功的合作，從營利組織獲得所需的資金。另外，非營利組織也要不斷地擴大自身宣傳，使得群眾廣泛參與，爭取更多的資金來源渠道。同時，在經(jīng)濟發(fā)展全球化的今天，我國的非營利

12、組織也要逐步與國際接軌，努力尋找國外資金來源。 4.非營利組織應(yīng)當(dāng)處理好與政府的關(guān)系。非營利組織是介于政府和市場之間的“第三部門”，它的作用在于提供政府和市場無法滿足人們需求的各種公共物品，協(xié)助政府做好公共事業(yè)工作。政府和非營利組織有著復(fù)雜的關(guān)系，政府管理非營利組織、制定各種法規(guī)、對非營利組織進行宏觀控制和監(jiān)督；同時，政府還是非營利組織的“贊助人”。目前，我國非營利組織的主要資金來源還是政府，由政府對其進行撥款。所以，非營利組織和政府保持良好的關(guān)系是非營利組織發(fā)展的一個重要策略。雖然政府是非營利組織的主要支柱，非營利組織要依靠政府獲得活動資金，但是非營利組織不能完全喪失其獨立性，成為準(zhǔn)政府，失去它存在的意義。非營利組織更不能利用和政府之間存在著的各種聯(lián)系或是利用這些“特權(quán)”來獲得一些非自愿的“捐款”