南平市延平區(qū)土地征收補(bǔ)償問題對(duì)策研究

1、南平市延平區(qū)土地征收補(bǔ)償問題對(duì)策研究郭曉帆(南平市國(guó)土資源局，福建南平35 3000)摘要：土地是我國(guó)廣大農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，失去土地農(nóng)民將失去基本的生活保障。近年來， 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，越來越多的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，土地征收補(bǔ)償問題 也已逐漸成為影響我國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。目前我國(guó)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度中存在諸多問題：相關(guān)法律不夠完善，土地征收補(bǔ)償范圍窄， 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特征，明顯偏低，補(bǔ)償方式單一以貨幣一次性補(bǔ)償為主，被征地農(nóng) 民參與權(quán)、知情權(quán)沒有得到有效的保護(hù)，司法救濟(jì)不完善，失地農(nóng)民的合法權(quán)益沒有得到有效維護(hù)。本文試圖通過研究延平

2、區(qū)土地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，分析存在的問題及原因，提出自已的解決思路， 探索新的補(bǔ)償機(jī)制及辦法，為土地征收補(bǔ)償制度改革提出建議。關(guān)健詞：延平區(qū)；土地征收補(bǔ)償；問題；對(duì)策I 延平區(qū)土地征收償?shù)默F(xiàn)狀11延平區(qū)概況11I土地利用現(xiàn)狀根據(jù)201 1年延平區(qū)土地變更調(diào)查結(jié)果顯示，全區(qū)土地總面積為26528423公頃，耕地面積1574862公頃， 占土地總面積的594；園地面積756849公頃，占土地總面積的285；林地面積21080609公頃，占土地面 積的7947；草地面積702666公頃，占土地總面積的265；城鎮(zhèn)村及工礦用地658463公頃，占土地總面 積的248；交通運(yùn)輸用地30499l公頃，占土地總

3、面積的115；水域及水利設(shè)施用地98011公頃，占土地 總面積的369；其他土地469873公頃，占土地總面積的i77。II2建設(shè)用地的利用條件與現(xiàn)狀 延平區(qū)山地多而陡峭，平地少，極大地限制了建設(shè)用地的擴(kuò)展空間，且城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完善，用地布局較松散，農(nóng)村居民點(diǎn)和工業(yè)用地大多選擇在公路沿線布局，部分工業(yè)用地開發(fā)強(qiáng)度不高，影響用地效益。 人均城鎮(zhèn)工礦用地面積達(dá)125平方米，高于福建省和南平市的平均水平(分別為99平方米和97平方米)，集約 利用水平有待進(jìn)一步提高。12延平區(qū)土地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀121土地征收補(bǔ)償范圍 延平區(qū)的征收補(bǔ)償范圍沒有明確規(guī)定，是按照土地管理法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。如該法第四

4、十七條中規(guī)定。征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上 附著物及青苗的補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家的土地征收補(bǔ)償范圍，延平區(qū)對(duì)那些難以量化的非經(jīng)濟(jì)上的損失如精神 損失、生活權(quán)損失等個(gè)人主觀價(jià)值損失未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?，同時(shí)那些可以量化的財(cái)產(chǎn)上損失，比如財(cái)產(chǎn)損失、經(jīng) 營(yíng)損失及相關(guān)費(fèi)用，也未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?。這也反映了我國(guó)征地補(bǔ)償范圍的局限性。122土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)延平區(qū)的土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)按照福建省實(shí)施(中華人民共和國(guó)土地管理法)辦法和南平市征地補(bǔ) 償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。299123延平區(qū)土地征收補(bǔ)償程序根據(jù)福建省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法)辦

5、法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合延平區(qū)的具體情況，土地征收 補(bǔ)償程序包括(1)用地單位根據(jù)具體項(xiàng)目提出征地申請(qǐng)，國(guó)土部門審核權(quán)屬地類面積，發(fā)布征地預(yù)公告； (2)擬訂征地補(bǔ)償安置方案，根據(jù)國(guó)土資源聽證規(guī)定進(jìn)行征地補(bǔ)償聽證告知，應(yīng)申請(qǐng)召開聽證會(huì)； (3)報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征地； (4)征地經(jīng)批準(zhǔn)后，根據(jù)批準(zhǔn)的方案進(jìn)行“兩公告一登記”，即發(fā)布征地公告和補(bǔ)償安置方案公告，辦理補(bǔ)償?shù)怯洠?5)支付應(yīng)繳稅費(fèi)款和補(bǔ)償安置費(fèi)用，實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案； (6)交付土地。124延平區(qū)土地征收補(bǔ)償安置方式 延平區(qū)征地安置對(duì)象為被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，安置方式統(tǒng)一以貨幣方式進(jìn)行。根據(jù)福建省的相關(guān)規(guī)定，部分區(qū)域經(jīng)政府依法征收農(nóng)村集

6、體耕地后，被征地農(nóng)戶人均剩余耕地面積低于延平區(qū)2007年農(nóng)業(yè)人IZl人 均耕地面積的30，即033畝的，且在征地時(shí)年滿16周歲享有農(nóng)村集體耕地承包權(quán)的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口，納入被 征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度范圍。2延平區(qū)土地征收補(bǔ)償存在問題 當(dāng)前延平區(qū)執(zhí)行的土地征收制度是在我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷日益突出，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：21征收權(quán)行使范圍過寬，征收權(quán)被濫用 我國(guó)法律雖然規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)農(nóng)民集體的土地進(jìn)行征收或征用。但現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有對(duì)什么是“公共利益”用地，什么是非“公共利益”用地作出明確規(guī)定，形成土地征收空間的無限擴(kuò) 大，造

7、成只要有征收土地，就是為了“公共利益”需要的假象。延平區(qū)的征地除少部分符合公共利益的要求， 如學(xué)校、福利院、交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施等，大部分涉及征地的用地項(xiàng)目都是工業(yè)園區(qū)、綠色產(chǎn)業(yè)區(qū)、各類工礦 加工企業(yè)等等，尤其近幾年房地產(chǎn)項(xiàng)目持續(xù)升溫，征地項(xiàng)目很多都是商住小區(qū)用地、政府收儲(chǔ)用地等。相比之 下，一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家政府行使土地征收權(quán)時(shí)，大多是為了公共利益，通常先通過與土地所有者合作或 商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征收為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征收。我國(guó)自實(shí)行土地 有償制度以來，“土地財(cái)政”的現(xiàn)象日益凸顯，各級(jí)政府為增加財(cái)政收入對(duì)征地權(quán)的行使樂此不疲。法律對(duì)“公 共利益”規(guī)定上的

8、空白，給予某些地方政府權(quán)力濫用的借El，導(dǎo)致了土地征收權(quán)力的濫用，大量的農(nóng)民集體的 土地被征收，損害農(nóng)民集體的利益。22土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，形式單一，矛盾凸顯 我國(guó)現(xiàn)行的以年產(chǎn)值倍數(shù)法為核心的土地征收補(bǔ)償制度，不能反映市場(chǎng)對(duì)土地及其附著物的真實(shí)評(píng)價(jià)。由于我國(guó)實(shí)行的是“城鄉(xiāng)分割”的二元土地制度，政府高度壟斷著土地的一級(jí)市場(chǎng)，集體所有的土地不能進(jìn)入土 地市場(chǎng)交易，通過土地征收取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)進(jìn)行城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)成為唯一的方式?！巴恋亟?jīng)由政府 一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，介入國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的全過程。低價(jià)征用的土地成為高速城市化和工業(yè)化的驅(qū)動(dòng)器；土地出讓 收入成為地方政府財(cái)政收入和公共投資的主要融資工具。

9、 23土地征收程序流于形式，農(nóng)民在征地過程中被邊緣化說到土地的征收的“兩公告一登記”制度，該制度是征收方案經(jīng)批準(zhǔn)后，陸續(xù)實(shí)施的征地公告、征地補(bǔ)償 公告和補(bǔ)償?shù)怯?，屬于征地批后?shí)施程序。征地方案批準(zhǔn)前的前期工作程序，即：征地告知、調(diào)查確認(rèn)、征地 聽證。1、征地告知。征地實(shí)施機(jī)關(guān)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑書面告知征地涉及的行政村，但300是通常采取南村委會(huì)召開“兩委”成員會(huì)議或村民代表會(huì)議等方式，作出放棄聽證的權(quán)利，被征地農(nóng)民無法充 分表達(dá)其真實(shí)意愿，對(duì)最關(guān)心的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等重要內(nèi)容的異議訴求渠道不暢，。2、調(diào)查確認(rèn)。主要是征地實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)擬征地范圍、面積、地類、權(quán)屬以及地上附著

10、物權(quán)屬、種類、數(shù)量等 進(jìn)行調(diào)查。延平區(qū)集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作由于各種客觀原因只將集體土地權(quán)屬確認(rèn)到行政村一級(jí)， 并沒有確認(rèn)到村民小組，擬征地范圍、面積、權(quán)屬等征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)事項(xiàng)基本都是由征地方與村委會(huì)協(xié)商，被 征地農(nóng)民的參與權(quán)形同虛設(shè)。3、征地聽證。由于農(nóng)民在征地告知、調(diào)查確認(rèn)等前期階段被邊緣化，即使對(duì)征地補(bǔ)償金額、安置方式、被 征收土地的地類和面積等有異議，申請(qǐng)聽證也常常因缺乏信心而放棄且放棄聽證的函都是由村季會(huì)出具。 24補(bǔ)償收益主體不明確，土地補(bǔ)償收益截留現(xiàn)象嚴(yán)重這個(gè)問題是導(dǎo)致許多補(bǔ)償糾紛發(fā)生的根本原因。收益主體不明確主要是因?yàn)槲覈?guó)在立法上對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬 界定不清。我國(guó)的憲法、土

11、地管理法等重要法律都明確規(guī)定，中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共f司所有， 但到現(xiàn)行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴(yán)格界定。土地管理法第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬 于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！痹撘?guī)定在很大程度上沿襲了人民公社會(huì)時(shí)期我國(guó)農(nóng)村土地 所有權(quán)的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的模式，兼顧?quán)l(xiāng)、村、村民小組三者利益。 25農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議缺少有效的救濟(jì)手段國(guó)土資源聽證規(guī)定第十九條

12、規(guī)定：擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案，主管部門應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人 有要求舉行聽證的權(quán)利。土地管理法實(shí)施條例第二十五條第三款“征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批 準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管理部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由到級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)； 協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。”從目前農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的救濟(jì)手段來看，主要有信訪、 聽證、行政復(fù)議、行政裁決、監(jiān)察等方式，這些方式都是通過向縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決爭(zhēng)議的途徑，這種 行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的自我梳理糾正形式，缺少公信力。同時(shí)，土地征收司法救濟(jì)不健全。司法機(jī) 關(guān)和司法權(quán)力作為權(quán)利救濟(jì)的最后底線和最終

13、保障，由于制度設(shè)計(jì)安排上的缺陷，導(dǎo)致司法對(duì)公共利益的審查 和公民權(quán)利的保護(hù)無力。3延平區(qū)土地征收補(bǔ)償存在問題的原因分析31集體產(chǎn)權(quán)制度的原因311農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位 我國(guó)土地性質(zhì)分為國(guó)家所有和集體所有兩種土地產(chǎn)權(quán)制度。雖然相關(guān)法律明確規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體為“農(nóng)民集體”，但對(duì)于什么是“農(nóng)民集體”，具體由哪個(gè)組織作為集體土地所有權(quán)代表卻沒有明確的規(guī)定。 我國(guó)集體土地所有權(quán)有三種形式：村農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(村民小組)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。這三種主 體對(duì)集體所有的土地只有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，集體土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的全體村民所有，但是相關(guān)法律不允 許村民代表或村民個(gè)人行使集體土地所

14、有權(quán)的權(quán)能，于是出現(xiàn)了“人人所有，人人無權(quán)”的怪圈。“1由于集體 土地所有權(quán)主體不明確，在征地補(bǔ)償安置過程中往往由村委會(huì)代為行使主體的權(quán)力，從而不可避免的產(chǎn)生征地糾 紛。312集體土地與國(guó)有土地權(quán)利不對(duì)等 改革開放以來，中國(guó)的土地市場(chǎng)從無到有，經(jīng)歷從建立、探索培育到逐步發(fā)展規(guī)范化的過程。特別是自2002年開始施行的招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定后，經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)市場(chǎng)范圍不斷發(fā)展，國(guó)有土地 使用權(quán)的受讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資入股、抵押的數(shù)量和金額不斷攀升，使國(guó)有土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值得以 體現(xiàn)并不斷發(fā)展，國(guó)有土地權(quán)利也得到了較為充分的實(shí)現(xiàn)。相比之下，集體土地權(quán)利出現(xiàn)了與國(guó)有土地權(quán)利不301對(duì)

15、等的發(fā)展趨向。由于我國(guó)二元的土地所有制結(jié)構(gòu)，農(nóng)村集體所有的不能直接進(jìn)行市場(chǎng)，必須經(jīng)國(guó)家征收轉(zhuǎn)為 國(guó)有土地才能進(jìn)入土地的二級(jí)市場(chǎng)。延平區(qū)在2001年被福建省政府列為全省“農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn) 縣(區(qū))”，改革農(nóng)村土地使用制度，對(duì)條件適合的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地采用轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)(集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土 地)和保權(quán)流轉(zhuǎn)(保留集體土地性質(zhì))，然后對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行公開拍賣，以期滿足先富起來的農(nóng)民改善住房條 件的要求同時(shí)實(shí)現(xiàn)集體土地價(jià)值的最大化。這項(xiàng)制度在延平區(qū)實(shí)行幾年后，由于種種原因就被凍結(jié)了，至今沒 有恢復(fù)。延平區(qū)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的凍結(jié)很大程度反映了集體土地與國(guó)有土地權(quán)利的不對(duì)等。 32征收補(bǔ)償

16、制度原因321土地征收補(bǔ)償范圍的確定不合理，范圍窄 土地征收補(bǔ)償范圍一般是由國(guó)家的法律規(guī)定的。從國(guó)外的征地補(bǔ)償范圍來看，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的土地征收補(bǔ)償范圍主要包括以下幾個(gè)方面：一是土地含地上建筑物、附著物的補(bǔ)償；二是因政府的征地行為而使被征地者 蒙受的其它經(jīng)濟(jì)損失，如殘余地的分割和損害補(bǔ)償；三是對(duì)被征地者經(jīng)營(yíng)損失的補(bǔ)償，如合同未到期所造成的 租賃權(quán)的補(bǔ)償；四是因征地而產(chǎn)生其他必要的費(fèi)用(如律師律、代理費(fèi)、遷移費(fèi)等)的補(bǔ)償。發(fā)達(dá)國(guó)家的補(bǔ)償 方式體現(xiàn)“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”財(cái)產(chǎn)保護(hù)理念。對(duì)比國(guó)外征地補(bǔ)償?shù)姆秶?，我?guó)的土地征收補(bǔ)償范圍窄。 按照土地管理法第47條的規(guī)定，耕地的補(bǔ)償費(fèi)僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安

17、置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗費(fèi)， 且這些補(bǔ)償費(fèi)只是對(duì)土地所有權(quán)人的補(bǔ)償，并不包括對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償。由此可以看出，我國(guó)的土地征 收補(bǔ)償范圍僅限于土地所有者的土地有直接聯(lián)系的財(cái)產(chǎn)損失上，其它的客觀存在的間接損失和必要的費(fèi)用以及 土地承包經(jīng)營(yíng)者的損失未列入土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?322土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境脫節(jié)，還保留計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特征我國(guó)土地管理法第47條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償 費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。 每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平

18、均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃 被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。按規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ) 助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi) 的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。由此可以看出，我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重缺 陷：1、以土地的原用途給予補(bǔ)償，農(nóng)民元權(quán)參與被征收土地改變用途后的增值收益部分的分配；2、以“耕地前 三年平均產(chǎn)值”作為征地補(bǔ)償計(jì)算基礎(chǔ)即不科學(xué)，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。“耕地年平均產(chǎn)值”只能反映出在 現(xiàn)有條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，不能反映出在可預(yù)見的未來由于生產(chǎn)水平的提高而產(chǎn)生

19、的增埴收益，更不能反映被 征收土地由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所產(chǎn)生的收益，而且耕地的年產(chǎn)值不能反映土地的位置因素包括交通、環(huán)境、基礎(chǔ) 設(shè)施等、沒有考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等直接影響土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)因素，這樣的計(jì)算方法保留 土地征收補(bǔ)償制度形成之時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特征。323補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低且方式較為單一 根據(jù)土地管理法的規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯不合理。根據(jù)中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例規(guī)定： “土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：(一)居住用地七十年；(二)工業(yè)用地五十年；(三)教育、科技、 文化、衛(wèi)

20、生、體育用地五十年；(四)商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；(五)綜合或者其他用地五十年?！焙苊黠@， 土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于暫行條例中規(guī)定的國(guó)有土地使用權(quán)最低為40年使用年限， 而且，土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。征地補(bǔ)償方式單一，延平區(qū)近幾年的征地補(bǔ)償基本上都是采用一次性的貨幣補(bǔ)償法。雖然在福建省部分經(jīng) 濟(jì)社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)有采取其他補(bǔ)償方式如：留地安置、征地未入股、保險(xiǎn)安置、招工安置等，但是對(duì)于政 府而言，一次性貨幣補(bǔ)償方式操作簡(jiǎn)單，不用做太多的工作，而對(duì)被征地農(nóng)民來說，大多數(shù)農(nóng)民考慮到眼前利 益也樂于接受這種補(bǔ)償方式。324土地征收補(bǔ)償程序不合理302土地征收程序是

21、土地征收制度的重要組成部分之一。按照前面所提到的征收程序：用地單位提出申請(qǐng)一擬 訂安置方案召開聽證會(huì)批準(zhǔn)征地一辦理補(bǔ)償?shù)怯浺恢Ц堆a(bǔ)償安置費(fèi)用?？梢钥闯鲅悠絽^(qū)在土地征收補(bǔ)償中是 按照“先征收后補(bǔ)償”的做法可能會(huì)出現(xiàn)損害被征收入合法權(quán)益的后果。根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第二十 五條與征用土地公告辦法第十五條的規(guī)定“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。”這些條文的 規(guī)定使農(nóng)民在土地經(jīng)征收后，如對(duì)補(bǔ)償、安置的金額、方式有異議也訴之無門。325司法救濟(jì)不完善 在社會(huì)主義法制建設(shè)日益完善的今天，司法救濟(jì)程序應(yīng)做為保護(hù)被征收權(quán)利集體和權(quán)利人最后一道屏障。但在實(shí)踐過程中，農(nóng)民往往得到不到有力的司法救濟(jì)。具

22、體表現(xiàn)為：一是土地征收糾紛受理范圍小。二是司法審 查欠缺，內(nèi)容片面。三是土地征收案件執(zhí)行難。另外，較高的訴訟成本和復(fù)雜的訴訟程序加大了農(nóng)民就土地征 收提請(qǐng)行訴訟的難度。3，3“土地財(cái)政”問題 土地財(cái)政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，屬于預(yù)算外收入，又叫第二財(cái)政。它是我國(guó)地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)從土地取得的收益，是緩解財(cái)政收入不足和籌集城市建設(shè) 發(fā)展資金的重要手段?！?隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，土地財(cái)政問題也成為 避不開的現(xiàn)實(shí)問題。其產(chǎn)生的根源在于我國(guó)的土地所有權(quán)雖然是實(shí)行國(guó)家所有和集體所有，但是國(guó)家對(duì)土地只 是名義上的所有，地方

23、政府對(duì)土地有著事實(shí)上的壟斷和控制，地方政府在土地征收和出讓過程中獲得的直接收益 和后續(xù)增值收益逐漸增加。一方面土地出讓金收入成為地方財(cái)政收入的重要組成部分且在分稅制改革后，土地 出讓金收入全部歸地方所有，無需與中央分成。另一方面與土地使用和轉(zhuǎn)讓有關(guān)的稅費(fèi)如耕地占用稅、新增建 設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等對(duì)于地方政府財(cái)政收入也是不可或缺的。另外，土 地儲(chǔ)備制度也刺激著地方政府，因?yàn)榘凑杖嗣胥y行規(guī)定，地方政府不能從銀行直接貸款，地方政府為了籌措更 多的城市建設(shè)所需資金，就成立各種政府性公司，通過征收農(nóng)民集體的土地和收回閑置的國(guó)有土地使用權(quán)形成儲(chǔ) 備土地，并以儲(chǔ)備土地為抵押品

24、向商業(yè)銀行貸款。“土地財(cái)政”刺激著地方政府對(duì)征收土地樂此不疲，從而引發(fā) 更多的土地征收補(bǔ)償問題。4延平區(qū)土地征收補(bǔ)償問題的對(duì)策建議41 完善農(nóng)村集體土地的征收制度411嚴(yán)格限定土地征收的范圍一“公共利益” 我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)“公共利益”的界定比較籠統(tǒng)，造成政府實(shí)際操作過程中的隨意性，“公共利益”被無限的擴(kuò)大。目前對(duì)公共利益的規(guī)定可分為三種形式；一是概括法、二是列舉法、三是概括與列舉相結(jié)合。我國(guó)現(xiàn)行 立法體制是概括式的，為了規(guī)范政府的征收行為，筆者認(rèn)為應(yīng)采取概括與列舉式相結(jié)合的立法方式，除保留現(xiàn) 有的原則性規(guī)定外，還應(yīng)明確“公共利益”的范圍：國(guó)家投資的各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目；能源、交通、水利等基礎(chǔ) 設(shè)施項(xiàng)

25、目；公用事業(yè)、市政建設(shè)項(xiàng)目；軍事用地；各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位辦公用地等。對(duì)于非“公共利益” 需求需要征收集體土地，一律交由土地市場(chǎng)來調(diào)節(jié)配置，走市場(chǎng)化的道路。當(dāng)對(duì)“公共利益”用地發(fā)生歧義時(shí)， 由法院來裁決判定。412明確集體土地所有權(quán)主體，賦予集體土地較為完整的權(quán)能 我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體定義模糊，主體有三個(gè)：村農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(村民小組)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。但是，現(xiàn)實(shí)情況是，由于在大多數(shù)農(nóng)村是由農(nóng)村基層組織一村委會(huì)代會(huì)行使了農(nóng)民集體行使 所有權(quán)，村委會(huì)代替農(nóng)民做出了決定。為了確保集體土地的所有者對(duì)土地的實(shí)行占有、使用、收益主體地位， 改變?cè)瓉怼叭巳怂?、人人無權(quán)”的現(xiàn)狀，

26、應(yīng)取消的村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，將農(nóng)村土地所有權(quán)交給 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(村民小組)。413實(shí)行“土地交換”303我國(guó)是一個(gè)土地資源稀缺的國(guó)家，人地矛盾十分嚴(yán)峻，前文所提到的延平區(qū)人均城鎮(zhèn)工礦用地面積高于南 平市甚至是福建省的平均水平，再加上延平區(qū)本身地理?xiàng)l件的欠缺，土地利用條件不好，但是每年仍有大量的 閑置土地產(chǎn)生，同時(shí)政府又不斷的向農(nóng)民要地。為了解決這種閑置土地和“失地農(nóng)民”同時(shí)不斷增加的困境， 筆者認(rèn)為可以實(shí)行土地的交換，即國(guó)有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)進(jìn)行交換，將已征為國(guó)有的地表層未破壞 可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地與政府規(guī)劃發(fā)展擬征收的集體土地進(jìn)行交換，同時(shí)給予農(nóng)民合適的補(bǔ)償。這樣

27、即 可以盤活閑置土地，充分發(fā)揮土地的效益，又可以達(dá)到集約節(jié)約利用土地，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益的目的。 42建立健全土地征收的補(bǔ)償機(jī)制4。21擴(kuò)大土地征收補(bǔ)償范圍 我國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍，為適應(yīng)實(shí)際情況，土地征收補(bǔ)償范圍除現(xiàn)有的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上建筑物及青苗補(bǔ)償費(fèi)用，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。將土 地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民因政府征地行為所產(chǎn)生的間接損失、農(nóng)民的社會(huì)保障納入補(bǔ)償范圍 422改變現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)盡管近幾年土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片綜合地價(jià)來確定，比原有的按土地產(chǎn)值倍 數(shù)補(bǔ)償更趨于合理，但是遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理

28、狀況。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地片區(qū)綜合定價(jià)在一定程度 上可以反映土地的地理位置、區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)因素，但是不能反映 被征收土地在不同建設(shè)項(xiàng)目下出現(xiàn)增值收益，從而出現(xiàn)了公共利益征地、經(jīng)營(yíng)性用地征地給予農(nóng)民的補(bǔ)償都是 一樣的。鑒于此，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，堅(jiān)持以人為本，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，筆者認(rèn)為應(yīng)確立以市場(chǎng)化征地補(bǔ)償制度。具體分為兩個(gè)部分：一是對(duì)于公共利益的征地，可以按公示地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償；二是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用 地，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)交由市場(chǎng)來決定。423嚴(yán)格土地征收補(bǔ)償程序 在土地征收補(bǔ)償程序方面，發(fā)達(dá)國(guó)家都有一套完整成熟的程序，主要由土地征收前的程序、征收程序、補(bǔ)償程序

29、、救濟(jì)程序幾個(gè)部分構(gòu)成。這涵蓋了土地征收的方方面面，被征收人即參與的征收前的準(zhǔn)備，并介入征收過程，征收后又有健全的司法救濟(jì)。延平區(qū)近幾年的征收程序進(jìn)一步規(guī)范，但是只是形式上的體現(xiàn)。為進(jìn)一 步建立健全嚴(yán)格規(guī)范的土地征收程序，確保被征地農(nóng)民行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申訴權(quán)，維護(hù)農(nóng)民的權(quán) 益，政府應(yīng)增強(qiáng)征地信息的公開度、透明度，在決定土地征收征用方案，擬定土地征收補(bǔ)償安置方案前應(yīng)向被 征地群眾送達(dá)權(quán)利義務(wù)告知書，對(duì)事關(guān)群眾切身利益的土地權(quán)屬、地類、征地?cái)?shù)量、登記方法、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、 安置方式、保障措施等基本內(nèi)容要在告知書中載明，并告訴被征地農(nóng)民解決土地征收補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的途徑，切 實(shí)落實(shí)國(guó)土資源聽證

30、規(guī)定相關(guān)規(guī)定，避免今后征地過程中頻繁出現(xiàn)由村委會(huì)出具放棄聽證的權(quán)利的函，防止被征地農(nóng)民在征地過程中被邊緣化，真正做到被征地農(nóng)民“全程參與”土地征收過程。 424豐富土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞?、分期終身貨幣補(bǔ)償方式2、入股分紅安置方式3、土地交換方式4、留地安置方式5、社會(huì)保險(xiǎn)方式43 引入司法裁判機(jī)制，豐富農(nóng)民維權(quán)救濟(jì)措施 前文所提到的“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！睆臈l例上看，解決補(bǔ)償爭(zhēng)議主要是縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)或批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。 這種“即當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的解決方式已飽受爭(zhēng)議，所以按照行使權(quán)力與監(jiān)督相分離的原則，應(yīng)專門成 立一個(gè)機(jī)構(gòu)，來裁決土地征地補(bǔ)償中的各種爭(zhēng)議，做到真正的公開、公平、公正。建議由人民政府設(shè)立“省征 地爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)”，管轄由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)征地行為而引起的爭(zhēng)議，由國(guó)務(wù)院設(shè)立“全國(guó)征地爭(zhēng)議仲裁委 員會(huì)”，管轄由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征地行為而引起的爭(zhēng)議，對(duì)“省征地仲裁委”的裁決不服，可以向“全國(guó)征地仲304裁委”申請(qǐng)復(fù)核。 裁決人員組成必須多樣化，應(yīng)包括政府工作人員，如國(guó)土部門、司法部門、監(jiān)察部門等， 還應(yīng)包括被征地農(nóng)民代表及中