完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的思考

1、完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的思考            財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為協(xié)調(diào)政府間財(cái)政分配關(guān)系的基本手段，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各地區(qū)間社會(huì)公共服務(wù)水平的基本一致性。我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)為地區(qū)之間的極不均衡狀態(tài)，對(duì)此，中央已把實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展確定為實(shí)現(xiàn)新世紀(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重大舉措?？s小中西部地區(qū)與東部地區(qū)的差距，除了依靠中西部地區(qū)自身的資源優(yōu)勢(shì)和艱苦奮斗之外，還需給予其必要的政策扶持和資金支持，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度就是其中的一個(gè)重要方面。我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度雖已初

2、步形成，但存在著不規(guī)范、力度小和功能弱等缺陷。必須在改革進(jìn)程中加以改進(jìn)和完善。    一、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)考察    經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放，我們初步建立起了一套具有中國(guó)特色的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。    （一）我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式    在現(xiàn)行財(cái)政體制下，中央與地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付（補(bǔ)助）形式主要有以下幾種：    1.一般性補(bǔ)助范疇：體制補(bǔ)助與體制上解。這是從原分級(jí)包干制中保留

3、下來(lái)的，即在實(shí)行分稅制之后，中央對(duì)地方的補(bǔ)助繼續(xù)按原體制規(guī)定執(zhí)行，原體制地方上解按不同體制類(lèi)型繼續(xù)上解中央：實(shí)行遞增上解的地區(qū)，繼續(xù)按原規(guī)定遞增上解；實(shí)行定額上解的地區(qū)，按原確定的上解額，繼續(xù)定額上解；實(shí)行總額分成的地區(qū)和原分稅制試點(diǎn)地區(qū)，暫按遞增辦法，即按1993年的實(shí)際上解數(shù)，核定一個(gè)遞增率，每年遞增上解。從1995年開(kāi)始，中央財(cái)政取消了對(duì)各地區(qū)體制上解（中央）的遞增率，實(shí)行定額上解的辦法。    2.中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的稅收返還。稅收返還是指1994年分稅制財(cái)政體制改革中，為了保護(hù)地方既得利益，中央把在1993年按新體制計(jì)算的凈增加的收入全部返還給

4、地方。稅收返還的辦法是首先核算中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)，核算公式為：RC75VS其中：R為1994年中央對(duì)地方稅收返還的核定基數(shù)；C為消費(fèi)稅收入；V為增值稅收入；S為1993年中央對(duì)地方的下劃收入。式中右邊的兩項(xiàng)之和（C75V）是新體制下分稅種劃分后把原來(lái)的共享收入份額轉(zhuǎn)化為中央收入的數(shù)量；S是原體制地方已得的份額。兩者的差額R，就是按照新稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，這個(gè)數(shù)額全部返還給地方。1994年以后，稅收返還在這個(gè)基數(shù)上逐年遞增，遞增率按增值稅和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率的1：O.3系數(shù)確定。1994年后，如果中央凈土劃收入達(dá)不到1993年的基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。1994年以后中

5、央對(duì)地方的稅收返還額按下式計(jì)算：    3.中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)撥款。此類(lèi)撥款是指在中央與地方預(yù)算中，不包含在地方財(cái)政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，由中央財(cái)政根據(jù)特定用途及地方的特殊情況，由中央財(cái)政撥付給地方財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)資金。如特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)、糧油加價(jià)款補(bǔ)助、邊境事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助、支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、“三西”專(zhuān)項(xiàng)資金等。    4.中央財(cái)政與地方財(cái)政年終結(jié)算補(bǔ)助與上解。為了保持財(cái)政體制的相對(duì)穩(wěn)定性，對(duì)一些由于體制變動(dòng)、企業(yè)或事業(yè)單位隸屬關(guān)系的變化、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中中央新出臺(tái)的政策措施等因素引起中央和地方財(cái)力轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)

6、，以及一些不在收支包干范圍內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)行年終結(jié)算，有的是中央補(bǔ)助地方，有的是地方上解中央，它是包干體制的一種補(bǔ)充。    （二）過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法的實(shí)施與改進(jìn)    實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，雖然中央政府集中的收入增加了，但是，中央政府實(shí)際上可以用于調(diào)節(jié)地區(qū)間差距的財(cái)力并沒(méi)有顯著增加，轉(zhuǎn)移支付的效果不明顯。主要原因在于中央的調(diào)節(jié)能力受制于現(xiàn)行的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移方式?，F(xiàn)行的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移主要由基數(shù)法來(lái)確定，只能增加，不能減少。這就意味著中央從執(zhí)行分稅制所集中的絕大部分收入，仍要按照各的基數(shù)返還到原地區(qū)。這樣做雖然保證了每個(gè)地區(qū)的

7、既得利益，但中央政府卻只能依靠有限的收入增量，來(lái)考慮地區(qū)之間的平衡，效果自然十分有限。此外，稅收返還的基數(shù)中包含了原體制中的不合理因素，而且在逐年滾動(dòng)的過(guò)程中，這些不合理因素還在繼續(xù)擴(kuò)大。針對(duì)上述情況，1995年制定并實(shí)施了“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”，其基本內(nèi)容是：    1.按影響地方財(cái)政支出的因素，核定各地的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額。凡地方財(cái)力能夠滿(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)支出需要的，中央不再轉(zhuǎn)移支付。對(duì)地方財(cái)力不能滿(mǎn)足支出需要的，再對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行因素分析，凡財(cái)政收入達(dá)不到全國(guó)平均水平的地區(qū)，收入努力不足的部分，由地方通過(guò)增收解決相應(yīng)的支出需要；凡財(cái)政收入達(dá)不到全國(guó)平均水平或通過(guò)增收

8、仍不能解決其支出需要的，中央根據(jù)轉(zhuǎn)移支付資金的總額和各地的財(cái)力缺口分配轉(zhuǎn)移支付資金。    地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出主要采取分類(lèi)因素計(jì)算法加以測(cè)算，將財(cái)政支出分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)支出和其他支出四個(gè)部分，分別采用不同的計(jì)算辦法，計(jì)算的依據(jù)主要是國(guó)家有關(guān)財(cái)政支出的規(guī)定和影響財(cái)政支出的客觀因素。凡是國(guó)家有明確規(guī)定支出標(biāo)準(zhǔn)和開(kāi)支范圍的，一律按國(guó)家的有關(guān)規(guī)定核定，地方自行頒布的支出規(guī)定和制定的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，均不予承認(rèn)。對(duì)國(guó)家沒(méi)有頒布支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，運(yùn)用多元回歸分析法，將各省區(qū)的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)作為樣本點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，選擇相關(guān)因素進(jìn)行回歸分析，確定各因素對(duì)有關(guān)支出的影響權(quán)數(shù)，建立

9、地區(qū)間相對(duì)均衡的支出方程（支出模型），并據(jù)此計(jì)算該類(lèi)的均衡支出。    2.對(duì)地方收入努力程度的考核。由于目前缺乏用于計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)收入的各地區(qū)稅基資料。因此，對(duì)各地收入努力程度的測(cè)算也只好采用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，即根據(jù)各地區(qū)當(dāng)前的收入水平確定影響財(cái)政收入的各因素的權(quán)數(shù)，從而得出反映各地區(qū)平均收入能力的回歸方程，以此計(jì)算各地區(qū)平均收入能力，將其作為標(biāo)準(zhǔn)收入。然后，用各地區(qū)1994年實(shí)際收入與標(biāo)準(zhǔn)收入進(jìn)行比較，實(shí)際收入小于標(biāo)準(zhǔn)收入的，視為收入努力不足地區(qū)，并根據(jù)差額相應(yīng)扣減其轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。因資料有限，在收入努力程度測(cè)算中，僅對(duì)影響地方較大的增值稅和營(yíng)業(yè)稅兩項(xiàng)收

10、入進(jìn)行測(cè)算。    3.建立對(duì)民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付。為了既貫徹公正、規(guī)范的原則，同時(shí)又能將有限的財(cái)力首先用于解決最緊迫的問(wèn)題，過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度除了對(duì)全國(guó)30個(gè)地區(qū)按統(tǒng)一因素、統(tǒng)一公式計(jì)算轉(zhuǎn)移支付外，還針對(duì)民族地區(qū)的財(cái)力狀況，建立了對(duì)民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付，以解決民族地區(qū)存在的突出的財(cái)政矛盾。    過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法經(jīng)過(guò)1995年試運(yùn)行后，在吸收有關(guān)方面合理建議的基礎(chǔ)上，1996、1997年和1998年又作了三次改進(jìn)和完善。    1996年的改進(jìn)措施主要是：（1）改

11、進(jìn)了客觀性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算辦法，以“標(biāo)準(zhǔn)收入”替代“財(cái)力”因素。標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算范圍包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、資源稅、土地使用稅。（2）改進(jìn)了標(biāo)準(zhǔn)收入的測(cè)算方法。盡可能向“經(jīng)濟(jì)稅基×平均有效稅率”的規(guī)范做法靠近；無(wú)法取得相關(guān)經(jīng)濟(jì)稅基數(shù)據(jù)的，采用多元回歸方法；既無(wú)稅基數(shù)據(jù)又難以建立回歸方程的，按照一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，將全國(guó)該項(xiàng)目實(shí)際收入分解到各省區(qū)；其余部分以實(shí)際數(shù)視同標(biāo)準(zhǔn)數(shù)。（3）完善了激勵(lì)機(jī)制。一是建立收入增長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制。凡地方收入未達(dá)到全國(guó)平均水平的地區(qū)，適當(dāng)扣減轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助數(shù)，而對(duì)收入增長(zhǎng)率高于全國(guó)平均水平的地區(qū)，另加一定獎(jiǎng)勵(lì)。二是調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)人員獎(jiǎng)懲力度，對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員未超

12、標(biāo)的地區(qū)，給予更多的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)超標(biāo)的地區(qū)，則給予一定處罰。    1997年對(duì)過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法作了以下改進(jìn)：（1）標(biāo)準(zhǔn)支出方面，增加了高寒因素，按照各地（省會(huì)城市）當(dāng)年10月至次年4月期間日平均氣溫。并參照取暖支出的實(shí)際情況，劃分出五類(lèi)地區(qū)，根據(jù)各地行政單位取暖費(fèi)決算數(shù)，分別核定每類(lèi)地區(qū)的年人均取暖費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。（2）增值稅標(biāo)準(zhǔn)收入估算方面。鑒于增值稅測(cè)算中沒(méi)有考慮征稅成本、企業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素，對(duì)計(jì)算結(jié)果進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整。（3）關(guān)于政策性轉(zhuǎn)移支付，以標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出為基礎(chǔ)，在客觀性轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，增加民族地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，具體辦法是，根據(jù)民族地區(qū)有增長(zhǎng)彈

13、性的收入（包括地方收入和稅收返還）滿(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)支出的程度，分檔核定政策性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。（4）再次調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)人員的獎(jiǎng)勵(lì)力度，對(duì)財(cái)政供應(yīng)人員實(shí)際數(shù)低于標(biāo)準(zhǔn)數(shù)的地區(qū)，差額部分的獎(jiǎng)勵(lì)比例由原來(lái)的20提高到80。    1998年，在保持過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法總體框架的情況下，標(biāo)準(zhǔn)化收支的測(cè)算面進(jìn)一步擴(kuò)大，并針對(duì)財(cái)政數(shù)據(jù)口徑的變化，對(duì)部分項(xiàng)目的測(cè)算方法進(jìn)行了改進(jìn)。標(biāo)準(zhǔn)收支測(cè)算結(jié)果更趨合理，一是擴(kuò)大了標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算面，按照“稅基×標(biāo)準(zhǔn)稅率”的方法測(cè)算屠宰稅、車(chē)船使用稅。二是標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)算改動(dòng)較多：（1）適當(dāng)調(diào)整了標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員測(cè)算口徑。將離退休人員從財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)中

14、分離出來(lái)，據(jù)實(shí)計(jì)算。為了提高標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出測(cè)算的準(zhǔn)確性，將財(cái)政供養(yǎng)人員按省、地、縣三級(jí)分別測(cè)算。（2）徹底改革了公用經(jīng)費(fèi)的測(cè)算辦法，采用全國(guó)統(tǒng)一的人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和各地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)為公用經(jīng)費(fèi)的兩個(gè)因數(shù)，輔之以適當(dāng)?shù)某杀静町愊禂?shù)計(jì)算確定。（3）用因素法計(jì)算確定車(chē)輛燃修費(fèi)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)和全國(guó)行政事業(yè)單位人車(chē)比例，計(jì)算確定各地行政事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)車(chē)輛數(shù)；同時(shí)根據(jù)各地行政事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)車(chē)輛數(shù)和單車(chē)年耗油量、價(jià)格以及單車(chē)修理費(fèi)定額，計(jì)算確定車(chē)輛燃修費(fèi)應(yīng)支數(shù)；按照海拔高度修正系數(shù)和路況情況調(diào)整系數(shù)進(jìn)行調(diào)整。（4）用病床數(shù)和醫(yī)技人員因素計(jì)算確定衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)。（5）考慮城市人口、城區(qū)面積等因素，測(cè)算城市維護(hù)建

15、設(shè)費(fèi)。    二、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的評(píng)價(jià)問(wèn)題分析    過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法立足于我國(guó)國(guó)情，在客觀因素的選擇和具體計(jì)算方法的確定方面，現(xiàn)實(shí)性、政策性較明顯，可操作性較強(qiáng)，比較科學(xué)、規(guī)范，首次采用現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，是我國(guó)財(cái)政體制改革的又一次突破，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政工作決策進(jìn)一步科學(xué)化、合理化。但是，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全國(guó)各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的要求相比，還有不小的差距，與國(guó)外規(guī)范、穩(wěn)定、科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度比較差距更大。其主要問(wèn)題是：    （一）中央對(duì)各地稅收返還

16、額的確定方法缺乏科學(xué)依據(jù)    稅收返還是我國(guó)無(wú)條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，為了保護(hù)各地區(qū)的既得利益，分稅制改革方案中中央對(duì)地方的稅收返還額按基數(shù)法確定，原體制的補(bǔ)助和上繳辦法仍然保留（以過(guò)去某一年的收入和支出作為基數(shù)）。形成了一?。ǖ兀┮宦?、一?。ǖ兀┮活~的非常不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度；按“基數(shù)法”確定稅收返還既不考慮各地區(qū)的收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏比較合理的客觀標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)了地方討價(jià)還價(jià)行為，不能解決長(zhǎng)期以來(lái)形成的各地區(qū)間財(cái)力的不均問(wèn)題。    （二）轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范   

17、 在現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中，除了少量的按均等化公式計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付外，絕大部分財(cái)政資金是采用稅收返還、增量返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等形式分配的，基本上起不到均等化作用。各種轉(zhuǎn)移支付形式的政策指向不明確，錯(cuò)綜復(fù)雜，極不規(guī)范。    （三）轉(zhuǎn)移支付隨意性大    在分稅制國(guó)家里，有條件撥款（專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級(jí)或多級(jí)政府共同分?jǐn)偲涑杀举M(fèi)用的某些基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益事業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)，專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金的分配使用一般都有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)或單項(xiàng)事業(yè)發(fā)展法規(guī)作依據(jù)。與之相比，我國(guó)目前的專(zhuān)項(xiàng)撥款范圍太

18、寬，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目，并且補(bǔ)助對(duì)象涉及到各行各業(yè)，到處“撒胡椒粉”；同時(shí)，不少專(zhuān)項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無(wú)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項(xiàng)事業(yè)法規(guī)可依，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)項(xiàng)資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現(xiàn)資金使用的分散、浪費(fèi)和低效率。    （四）轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)功能微弱    我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平的均等化，對(duì)各地區(qū)的財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整方面的功能作用非常有限：（1）從無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付著，中央政府對(duì)地方的稅收返還和補(bǔ)助按“

19、基數(shù)法”確定，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力差距的作用，而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動(dòng)過(guò)程中，不合理因素還有擴(kuò)大之勢(shì)。并且，稅收返還的使用權(quán)掌握在地方政府手里，即使它有不合理之處，中央政府也無(wú)法改變。（2）專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助有相當(dāng)大部分被用于救災(zāi)等特殊政策目標(biāo)，宏觀調(diào)控作用甚小。（3）在目前這種形式下，地方政府基本上處于簡(jiǎn)單的收入接收者地位，不能充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方政府的積極性，無(wú)法有效地促進(jìn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)。    （五）轉(zhuǎn)移支付力度不足    以1993年為基數(shù)的稅收返還方式，由于“保存量

20、，調(diào)增量”，加之省以下財(cái)政體制不規(guī)范，使得橫向調(diào)節(jié)力度不夠，不利于縮小業(yè)已存在的地區(qū)差距。表現(xiàn)在：（1）沿海與內(nèi)地省份財(cái)政收入基數(shù)差距，將使兩類(lèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距拉大。（2）稅收返還與“兩稅”增長(zhǎng)率掛鉤的本意難以實(shí)現(xiàn)。目前的分稅制遵循的是增量累進(jìn)原則，因此即使在一個(gè)地區(qū)增值稅、消費(fèi)稅增長(zhǎng)速度與全國(guó)平均增長(zhǎng)速度相等的情況下，對(duì)地方稅收返還比例也是遞減的。由此可見(jiàn)，“基數(shù)法”的影響將是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的差距會(huì)隨著各年返還額的變動(dòng)而越拉越大。落后地區(qū)只有在發(fā)達(dá)地區(qū)有較高的增長(zhǎng)速度，上交中央財(cái)政較多的情況下，中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付手段支援內(nèi)地，才有可能縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。但自1995年啟動(dòng)的以均等

21、化為目標(biāo)的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度，因中央財(cái)力的限制，調(diào)節(jié)力度也很有限，1995年中央從增量財(cái)力中只能拿出20億元，1996、1997年30億元、1998年40億元，對(duì)30多個(gè)省、市、區(qū)來(lái)說(shuō)可謂杯水車(chē)薪。以上事實(shí)足以表明，若不改變各地區(qū)在原包干體制下形成的不合理的存量財(cái)力差距和專(zhuān)款分配辦法，僅靠有限的中央增量財(cái)力在地區(qū)間的二次分配，不能縮小地區(qū)間財(cái)力差距，這與國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，存在尖銳的矛盾。    三、建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想    我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的上述問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在改革過(guò)程中逐步改進(jìn)和完

22、善。    （一）我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付模式的選擇與建立原則    1.關(guān)于轉(zhuǎn)移支付模式選擇。國(guó)際上轉(zhuǎn)移支付的基本模式有兩種：一種是單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度，即單一的自上而下垂直的轉(zhuǎn)移支付，目前世界上多數(shù)國(guó)家采用這種模式。另一種是以縱向?yàn)橹鳎v橫交借的轉(zhuǎn)移支付制度。其中，縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向非均衡問(wèn)題，而橫向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重解決橫向非均衡問(wèn)題。這兩種模式各有利弊，單一縱向模式操作簡(jiǎn)便，具有穩(wěn)定性和透明度，但對(duì)下級(jí)政府強(qiáng)制色彩較濃；縱橫交錯(cuò)模式，由于地方政府參與了轉(zhuǎn)移支付過(guò)程，體現(xiàn)了地區(qū)間的相互支援關(guān)系，利于鞭策后進(jìn)，鼓勵(lì)

23、先進(jìn)，但操作較復(fù)雜。從今后發(fā)展趨勢(shì)看，我國(guó)應(yīng)采取縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。但現(xiàn)階段，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，鑒于我國(guó)一直采用單一縱向轉(zhuǎn)移支付形式，并有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付目前應(yīng)著重解決縱向非均衡問(wèn)題，因此，可以在此基礎(chǔ)上使之法律化、彈性化，增加透明度，減少隨意性，逐步健全單一縱向轉(zhuǎn)移支付。而縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度，與完善的分級(jí)財(cái)政體制一樣，都應(yīng)是比較長(zhǎng)期的目標(biāo)。    2.建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)遵循的原則：（1）科學(xué)性原則。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要參考國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況認(rèn)真研究、仔細(xì)權(quán)衡、精心設(shè)計(jì)，力求科學(xué)、合理，并易于操作。

24、（2）法制化原則。在建立新型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，要特別強(qiáng)調(diào)法制化原則，運(yùn)用立法手段來(lái)保證這一制度的運(yùn)作，將其包含的數(shù)額確定，支付形式、方式，監(jiān)督管理及預(yù)算、決算都以法律的形式確定下來(lái)，做到有法可依，有法必依。（3）規(guī)范化原則。我國(guó)以往財(cái)政體制下的轉(zhuǎn)移支付之所以沒(méi)能形成一套完整的體系，一個(gè)重要原因就在于其規(guī)定和做法雜亂無(wú)序，很不規(guī)范，因此新轉(zhuǎn)移支付制度從形式到內(nèi)容都要符合規(guī)范化要求。（4）公正性原則。即在核算測(cè)定轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)源和使用時(shí)，從制度上保證對(duì)不同地區(qū)一視同仁，不搞偏袒或歧視。（5）透明性原則。新的轉(zhuǎn)移支付制度必須改變過(guò)去那些決策主觀、操作模糊的做法，在轉(zhuǎn)移支付總體安排和各類(lèi)補(bǔ)助的因素測(cè)

25、算、公式設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)以及支付的各個(gè)環(huán)節(jié)都要堅(jiān)持公開(kāi)、透明。（6）配套性原則。要把轉(zhuǎn)移支付制度與落后地區(qū)的制度改善和創(chuàng)新、優(yōu)先在中西部地區(qū)安排資源開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、理順資源性產(chǎn)品價(jià)格體系、變地區(qū)傾斜政策為產(chǎn)業(yè)傾斜政策等有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。    （二）完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想    1.用“因素法”潛代“基數(shù)法”。采用基數(shù)法確定各級(jí)地方政府的財(cái)政收支基數(shù)，其不合理性是顯而易見(jiàn)的。拋棄基數(shù)法，采用國(guó)際上通用的因素法將是一個(gè)必然的選擇。因素法的基本特點(diǎn)是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要

26、的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。為了鼓勵(lì)各地加強(qiáng)稅收的征管，提高地方上增加收入的積極性，可考慮收入努力因素，如各地財(cái)政收入占GDP的比重。因素法有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見(jiàn)性和客觀公正性，規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。    2.選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付形式。世界各國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付，大都采取復(fù)合型，即多種轉(zhuǎn)移支付手法綜合地運(yùn)用。一般說(shuō)來(lái)，這些形式大致可分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付三類(lèi)。一般性轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無(wú)指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其目標(biāo)是重點(diǎn)解決

27、各級(jí)政府之間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財(cái)力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多帶有定向支援、定向加強(qiáng)和委托辦理的性質(zhì)和特點(diǎn)。分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付，一般只是指定轉(zhuǎn)移資金的大的使用方向，而不規(guī)定具體的使用項(xiàng)目，接受此種轉(zhuǎn)移支付的政府擁有一定的決策權(quán)。在選擇新的轉(zhuǎn)移支付形式時(shí)，上述三種當(dāng)然都應(yīng)加以考慮。但就我國(guó)近中期的實(shí)際情況看，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的模式確定后，似應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充的復(fù)合型形態(tài)為宜。（1）鑒于我國(guó)各地區(qū)之間存在的巨大差異，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的設(shè)

28、計(jì)與實(shí)施，顯然是我國(guó)規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在，也是能否逐步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)水平趨于均等化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵性因素。從我國(guó)實(shí)施情況看，1997年，中央對(duì)地方的財(cái)政資金凈轉(zhuǎn)移額（稅收返還補(bǔ)助一收入上解）為2302億元，占整個(gè)政府支出的25，占地方財(cái)政支出的比重達(dá)35.15。由此可見(jiàn)，即使在當(dāng)前規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立和實(shí)施的條件下，類(lèi)似于一般性轉(zhuǎn)移支付的稅收返還，已經(jīng)成為我國(guó)財(cái)政體制中一個(gè)至關(guān)重要的組成部分。當(dāng)以“因素法”為基準(zhǔn)，以各地區(qū)公共服務(wù)水平均等化為基本目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度建立之后，一般性轉(zhuǎn)移支付在我國(guó)財(cái)政分配中的重要地位與作用就更加突出。（2）專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在新的、規(guī)范

29、化的轉(zhuǎn)移支付制度中也是不可或缺的。近些年來(lái)，中央對(duì)地方的專(zhuān)項(xiàng)性撥款有上百種之多，數(shù)額也有幾百億元，其中包括特大自然災(zāi)害救濟(jì)、特大抗旱防汛補(bǔ)助費(fèi)、支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展基金等等。顯然，在設(shè)計(jì)、實(shí)施新的轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，必須對(duì)這種狀況進(jìn)行清理、整頓和歸并。（3）為了解決現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中以及各地區(qū)的特殊情況，應(yīng)該有一種特殊性的轉(zhuǎn)移支付形式。就是在某些地區(qū)遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害、非意料嚴(yán)重事變之時(shí)，以及中央出臺(tái)的重大政策對(duì)地方利益造成嚴(yán)重影響時(shí)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府提供的一種特殊補(bǔ)助。以免因非預(yù)料因素的出現(xiàn)而打亂正常的轉(zhuǎn)移支付程式和秩序。其所需資金，主要來(lái)源于中央的財(cái)力儲(chǔ)備。   

30、 3.逐步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式。（1）逐年降低直至最終取消稅收返還?；舅悸肥牵含F(xiàn)行稅收返還運(yùn)轉(zhuǎn)方式不變，每年從對(duì)各地的稅收返還額中切出一定比例，結(jié)合中央拿出的部分資金，組成中央給地方的均衡撥款資金。切塊的比例可以酌情確定，比如起始年為10，以后逐年增大切塊比例，如每年增加2個(gè)百分點(diǎn)，切到一定比例，可以實(shí)現(xiàn)并軌，向規(guī)范體制過(guò)渡。適度調(diào)整返還數(shù)額，既在一定程度上保證了轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源，又削弱了返還基數(shù)中的不合理因素，能夠在一定程度上緩解并縮小目前地區(qū)間公共服務(wù)能力的差距。（2）逐年擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付量，以使地方能有足夠的財(cái)力來(lái)履行應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，從而使不同省區(qū)的居民均可享受到水平大體相

31、當(dāng)?shù)幕旧鐣?huì)福利或公共服務(wù)。（3）清理現(xiàn)行分散在各個(gè)預(yù)算支出科目中的專(zhuān)項(xiàng)性補(bǔ)助，將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”。今后，隨著政府間事權(quán)和職責(zé)的劃分，應(yīng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，凡屬地方事權(quán)范圍內(nèi)的應(yīng)由地方自行解決，中央對(duì)地方的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助應(yīng)主要用于一些特殊情況，如救災(zāi)、扶貧、國(guó)土整治、環(huán)境保護(hù)、跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等，并且與均衡撥款協(xié)調(diào)起來(lái)，改進(jìn)分配方法，提高財(cái)政均衡功能。    4.完善過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。根本的解決辦法應(yīng)當(dāng)是在標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)算方面采取規(guī)范化的公式法。標(biāo)準(zhǔn)收入可用財(cái)政收入能力來(lái)表示，它是指各地在同等的征稅努力程度下所應(yīng)該取得

32、的財(cái)政收入。通過(guò)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)收入的測(cè)算可以排除原“基數(shù)法”中由于某些地區(qū)因征收管理不嚴(yán)所造成的收入減少。測(cè)算的結(jié)果是各地的理論財(cái)政收入能力，其方法是盡可能采用按各稅種的稅基進(jìn)行計(jì)算的方法。先找出可作為稅基的數(shù)據(jù)，分別以每種稅的稅基乘以稅率，得到各稅種應(yīng)得的收入，對(duì)那些目前缺乏稅基統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的稅種，暫時(shí)按財(cái)政預(yù)算收入占GDP的比例進(jìn)行計(jì)算，然后加總就是該地方的理論財(cái)政收入能力。其公式為： RETi×RiGDP×Re    其中：RE為理論財(cái)政收入能力；Ti為某種稅種的稅基；Ri為某稅種的稅率；Re為平均財(cái)政收入率。  

33、60; 標(biāo)準(zhǔn)支出可用財(cái)政支出需求來(lái)表示，它反映的是能夠保障各地提供公共服務(wù)的能力。因此在評(píng)估財(cái)政支出需求時(shí)，主要選擇與行政事業(yè)支出相關(guān)性強(qiáng)的因素，主要應(yīng)包括：人口，這是體現(xiàn)公平原則的基本要素；國(guó)有單位職工占人口的比重；人口密度的倒數(shù)，該因素與財(cái)政支出呈負(fù)相關(guān)；人均GDP，這反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同地區(qū)財(cái)政支出水平的高低。    計(jì)算各地財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)支出公式是：EXEE（ab×PsPc×APd×GDPP）×P    其中：EX為理論財(cái)政支出能力（即財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)支出需求）；EE為人均財(cái)

34、政支出水平；P為人口；Ps為國(guó)有單位職工人數(shù)；PsP為國(guó)有單位職工人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤?；A為面積；AP為人口密度的倒數(shù)；GDPP為人均GDP；a、b、c、d均為系數(shù)。    將測(cè)算出的標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出相比，求出財(cái)政體制平衡系數(shù)，若這一系數(shù)大于1，則該地區(qū)屬上解地區(qū)，若這一系數(shù)小于1，則該地區(qū)屬補(bǔ)助地區(qū)。均等化轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)即是標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入減去標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的差。    在按上述公式建立的均衡化轉(zhuǎn)移支付模型中，雖然理論財(cái)政收入能力和理論財(cái)政支出需求的測(cè)算還要基于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，仍會(huì)帶有歷史延續(xù)的不合理因素，但已被限制在最小程

35、度，并會(huì)隨著從稅收返還中“切塊”出來(lái)而形成的均衡撥款資金的逐漸擴(kuò)大而最終被揚(yáng)棄。    （五）轉(zhuǎn)移支付力度不足    以1993年為基數(shù)的稅收返還方式，由于“保存量，調(diào)增量”，加之省以下財(cái)政體制不規(guī)范，使得橫向調(diào)節(jié)力度不夠，不利于縮小業(yè)已存在的地區(qū)差距。表現(xiàn)在：（1）沿海與            內(nèi)地省份財(cái)政收入基數(shù)差距，將使兩類(lèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距拉大。（2）稅收返還與“兩稅”增長(zhǎng)率掛鉤的本意難以實(shí)現(xiàn)。

36、目前的分稅制遵循的是增量累進(jìn)原則，因此即使在一個(gè)地區(qū)增值稅、消費(fèi)稅增長(zhǎng)速度與全國(guó)平均增長(zhǎng)速度相等的情況下，對(duì)地方稅收返還比例也是遞減的。由此可見(jiàn)，“基數(shù)法”的影響將是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的差距會(huì)隨著各年返還額的變動(dòng)而越拉越大。落后地區(qū)只有在發(fā)達(dá)地區(qū)有較高的增長(zhǎng)速度，上交中央財(cái)政較多的情況下，中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付手段支援內(nèi)地，才有可能縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。但自1995年啟動(dòng)的以均等化為目標(biāo)的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度，因中央財(cái)力的限制，調(diào)節(jié)力度也很有限，1995年中央從增量財(cái)力中只能拿出20億元，1996、1997年30億元、1998年40億元，對(duì)30多個(gè)省、市、區(qū)來(lái)說(shuō)可謂杯水車(chē)薪。以上事實(shí)足以表

37、明，若不改變各地區(qū)在原包干體制下形成的不合理的存量財(cái)力差距和專(zhuān)款分配辦法，僅靠有限的中央增量財(cái)力在地區(qū)間的二次分配，不能縮小地區(qū)間財(cái)力差距，這與國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，存在尖銳的矛盾。    三、建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想    我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的上述問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在改革過(guò)程中逐步改進(jìn)和完善。    （一）我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付模式的選擇與建立原則    1.關(guān)于轉(zhuǎn)移支付模式選擇。國(guó)際上轉(zhuǎn)移支付的基本模式有兩種：一種是單一

38、縱向轉(zhuǎn)移支付制度，即單一的自上而下垂直的轉(zhuǎn)移支付，目前世界上多數(shù)國(guó)家采用這種模式。另一種是以縱向?yàn)橹?，縱橫交借的轉(zhuǎn)移支付制度。其中，縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向非均衡問(wèn)題，而橫向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重解決橫向非均衡問(wèn)題。這兩種模式各有利弊，單一縱向模式操作簡(jiǎn)便，具有穩(wěn)定性和透明度，但對(duì)下級(jí)政府強(qiáng)制色彩較濃；縱橫交錯(cuò)模式，由于地方政府參與了轉(zhuǎn)移支付過(guò)程，體現(xiàn)了地區(qū)間的相互支援關(guān)系，利于鞭策后進(jìn)，鼓勵(lì)先進(jìn)，但操作較復(fù)雜。從今后發(fā)展趨勢(shì)看，我國(guó)應(yīng)采取縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。但現(xiàn)階段，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，鑒于我國(guó)一直采用單一縱向轉(zhuǎn)移支付形式，并有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付目前應(yīng)著重解決縱向非均衡問(wèn)題，

39、因此，可以在此基礎(chǔ)上使之法律化、彈性化，增加透明度，減少隨意性，逐步健全單一縱向轉(zhuǎn)移支付。而縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度，與完善的分級(jí)財(cái)政體制一樣，都應(yīng)是比較長(zhǎng)期的目標(biāo)。    2.建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)遵循的原則：（1）科學(xué)性原則。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要參考國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況認(rèn)真研究、仔細(xì)權(quán)衡、精心設(shè)計(jì)，力求科學(xué)、合理，并易于操作。（2）法制化原則。在建立新型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，要特別強(qiáng)調(diào)法制化原則，運(yùn)用立法手段來(lái)保證這一制度的運(yùn)作，將其包含的數(shù)額確定，支付形式、方式，監(jiān)督管理及預(yù)算、決算都以法律的形式確定下來(lái)，做到有法可依，有法必依。（3

40、）規(guī)范化原則。我國(guó)以往財(cái)政體制下的轉(zhuǎn)移支付之所以沒(méi)能形成一套完整的體系，一個(gè)重要原因就在于其規(guī)定和做法雜亂無(wú)序，很不規(guī)范，因此新轉(zhuǎn)移支付制度從形式到內(nèi)容都要符合規(guī)范化要求。（4）公正性原則。即在核算測(cè)定轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)源和使用時(shí)，從制度上保證對(duì)不同地區(qū)一視同仁，不搞偏袒或歧視。（5）透明性原則。新的轉(zhuǎn)移支付制度必須改變過(guò)去那些決策主觀、操作模糊的做法，在轉(zhuǎn)移支付總體安排和各類(lèi)補(bǔ)助的因素測(cè)算、公式設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)以及支付的各個(gè)環(huán)節(jié)都要堅(jiān)持公開(kāi)、透明。（6）配套性原則。要把轉(zhuǎn)移支付制度與落后地區(qū)的制度改善和創(chuàng)新、優(yōu)先在中西部地區(qū)安排資源開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、理順資源性產(chǎn)品價(jià)格體系、變地區(qū)傾斜政策為產(chǎn)

41、業(yè)傾斜政策等有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。    （二）完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想    1.用“因素法”潛代“基數(shù)法”。采用基數(shù)法確定各級(jí)地方政府的財(cái)政收支基數(shù)，其不合理性是顯而易見(jiàn)的。拋棄基數(shù)法，采用國(guó)際上通用的因素法將是一個(gè)必然的選擇。因素法的基本特點(diǎn)是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。為了鼓勵(lì)各地加強(qiáng)稅收的征管，提高地方上增加收入的積極性，可考慮收入努力因素，如各地財(cái)政收入占GDP的比重。因素法有利于提高轉(zhuǎn)

42、移支付的透明度、可預(yù)見(jiàn)性和客觀公正性，規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。    2.選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付形式。世界各國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付，大都采取復(fù)合型，即多種轉(zhuǎn)移支付手法綜合地運(yùn)用。一般說(shuō)來(lái)，這些形式大致可分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付三類(lèi)。一般性轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無(wú)指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其目標(biāo)是重點(diǎn)解決各級(jí)政府之間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財(cái)力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多帶有定向支援、定向加強(qiáng)和委托辦理的性質(zhì)和特點(diǎn)。分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付，

43、一般只是指定轉(zhuǎn)移資金的大的使用方向，而不規(guī)定具體的使用項(xiàng)目，接受此種轉(zhuǎn)移支付的政府擁有一定的決策權(quán)。在選擇新的轉(zhuǎn)移支付形式時(shí)，上述三種當(dāng)然都應(yīng)加以考慮。但就我國(guó)近中期的實(shí)際情況看，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的模式確定后，似應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充的復(fù)合型形態(tài)為宜。（1）鑒于我國(guó)各地區(qū)之間存在的巨大差異，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)與實(shí)施，顯然是我國(guó)規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在，也是能否逐步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)水平趨于均等化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵性因素。從我國(guó)實(shí)施情況看，1997年，中央對(duì)地方的財(cái)政資金凈轉(zhuǎn)移額（稅收返還補(bǔ)助一收入上

44、解）為2302億元，占整個(gè)政府支出的25，占地方財(cái)政支出的比重達(dá)35.15。由此可見(jiàn)，即使在當(dāng)前規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立和實(shí)施的條件下，類(lèi)似于一般性轉(zhuǎn)移支付的稅收返還，已經(jīng)成為我國(guó)財(cái)政體制中一個(gè)至關(guān)重要的組成部分。當(dāng)以“因素法”為基準(zhǔn)，以各地區(qū)公共服務(wù)水平均等化為基本目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度建立之后，一般性轉(zhuǎn)移支付在我國(guó)財(cái)政分配中的重要地位與作用就更加突出。（2）專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在新的、規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度中也是不可或缺的。近些年來(lái)，中央對(duì)地方的專(zhuān)項(xiàng)性撥款有上百種之多，數(shù)額也有幾百億元，其中包括特大自然災(zāi)害救濟(jì)、特大抗旱防汛補(bǔ)助費(fèi)、支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展基金等等。顯然，在設(shè)計(jì)、實(shí)施新的轉(zhuǎn)移支付制度

45、時(shí)，必須對(duì)這種狀況進(jìn)行清理、整頓和歸并。（3）為了解決現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中以及各地區(qū)的特殊情況，應(yīng)該有一種特殊性的轉(zhuǎn)移支付形式。就是在某些地區(qū)遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害、非意料嚴(yán)重事變之時(shí)，以及中央出臺(tái)的重大政策對(duì)地方利益造成嚴(yán)重影響時(shí)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府提供的一種特殊補(bǔ)助。以免因非預(yù)料因素的出現(xiàn)而打亂正常的轉(zhuǎn)移支付程式和秩序。其所需資金，主要來(lái)源于中央的財(cái)力儲(chǔ)備。    3.逐步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式。（1）逐年降低直至最終取消稅收返還。基本思路是：現(xiàn)行稅收返還運(yùn)轉(zhuǎn)方式不變，每年從對(duì)各地的稅收返還額中切出一定比例，結(jié)合中央拿出的部分資金，組成中央給地方的均衡撥款資金。切塊的

46、比例可以酌情確定，比如起始年為10，以后逐年增大切塊比例，如每年增加2個(gè)百分點(diǎn)，切到一定比例，可以實(shí)現(xiàn)并軌，向規(guī)范體制過(guò)渡。適度調(diào)整返還數(shù)額，既在一定程度上保證了轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源，又削弱了返還基數(shù)中的不合理因素，能夠在一定程度上緩解并縮小目前地區(qū)間公共服務(wù)能力的差距。（2）逐年擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付量，以使地方能有足夠的財(cái)力來(lái)履行應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，從而使不同省區(qū)的居民均可享受到水平大體相當(dāng)?shù)幕旧鐣?huì)福利或公共服務(wù)。（3）清理現(xiàn)行分散在各個(gè)預(yù)算支出科目中的專(zhuān)項(xiàng)性補(bǔ)助，將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”。今后，隨著政府間事權(quán)和職責(zé)的劃分，應(yīng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，凡屬地方事權(quán)范圍內(nèi)的應(yīng)由地方自

47、行解決，中央對(duì)地方的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助應(yīng)主要用于一些特殊情況，如救災(zāi)、扶貧、國(guó)土整治、環(huán)境保護(hù)、跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等，并且與均衡撥款協(xié)調(diào)起來(lái)，改進(jìn)分配方法，提高財(cái)政均衡功能。    4.完善過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。根本的解決辦法應(yīng)當(dāng)是在標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)算方面采取規(guī)范化的公式法。標(biāo)準(zhǔn)收入可用財(cái)政收入能力來(lái)表示，它是指各地在同等的征稅努力程度下所應(yīng)該取得的財(cái)政收入。通過(guò)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)收入的測(cè)算可以排除原“基數(shù)法”中由于某些地區(qū)因征收管理不嚴(yán)所造成的收入減少。測(cè)算的結(jié)果是各地的理論財(cái)政收入能力，其方法是盡可能采用按各稅種的稅基進(jìn)行計(jì)算的方法。先找出可作為稅基的數(shù)據(jù)，分別以

48、每種稅的稅基乘以稅率，得到各稅種應(yīng)得的收入，對(duì)那些目前缺乏稅基統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的稅種，暫時(shí)按財(cái)政預(yù)算收入占GDP的比例進(jìn)行計(jì)算，然后加總就是該地方的理論財(cái)政收入能力。其公式為： RETi×RiGDP×Re    其中：RE為理論財(cái)政收入能力；Ti為某種稅種的稅基；Ri為某稅種的稅率；Re為平均財(cái)政收入率。    標(biāo)準(zhǔn)支出可用財(cái)政支出需求來(lái)表示，它反映的是能夠保障各地提供公共服務(wù)的能力。因此在評(píng)估財(cái)政支出需求時(shí)，主要選擇與行政事業(yè)支出相關(guān)性強(qiáng)的因素，主要應(yīng)包括：人口，這是體現(xiàn)公平原則的基本要素；國(guó)有單位職

49、工占人口的比重；人口密度的倒數(shù)，該因素與財(cái)政支出呈負(fù)相關(guān)；人均GDP，這反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同地區(qū)財(cái)政支出水平的高低。    計(jì)算各地財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)支出公式是：EXEE（ab×PsPc×APd×GDPP）×P    其中：EX為理論財(cái)政支出能力（即財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)支出需求）；EE為人均財(cái)政支出水平；P為人口；Ps為國(guó)有單位職工人數(shù)；PsP為國(guó)有單位職工人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤?；A為面積；AP為人口密度的倒數(shù)；GDPP為人均GDP；a、b、c、d均為系數(shù)。    

50、將測(cè)算出的標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出相比，求出財(cái)政體制平衡系數(shù)，若這一系數(shù)大于1，則該地區(qū)屬上解地區(qū)，若這一系數(shù)小于1，則該地區(qū)屬補(bǔ)助地區(qū)。均等化轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)即是標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入減去標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的差。    在按上述公式建立的均衡化轉(zhuǎn)移支付模型中，雖然理論財(cái)政收入能力和理論財(cái)政支出需求的測(cè)算還要基于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，仍會(huì)帶有歷史延續(xù)的不合理因素，但已被限制在最小程度，并會(huì)隨著從稅收返還中“切塊”出來(lái)而形成的均衡撥款資金的逐漸擴(kuò)大而最終被揚(yáng)棄。    （五）轉(zhuǎn)移支付力度不足    以1993年為

51、基數(shù)的稅收返還方式，由于“保存量，調(diào)增量”，加之省以下財(cái)政體制不規(guī)范，使得橫向調(diào)節(jié)力度不夠，不利于縮小業(yè)已存在的地區(qū)差距。表現(xiàn)在：（1）沿海與內(nèi)地省份財(cái)政收入基數(shù)差距，將使兩類(lèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距拉大。（2）稅收返還與“兩稅”增長(zhǎng)率掛鉤的本意難以實(shí)現(xiàn)。目前的分稅制遵循的是增量累進(jìn)原則，因此即使在一個(gè)地區(qū)增值稅、消費(fèi)稅增長(zhǎng)速度與全國(guó)平均增長(zhǎng)速度相等的情況下，對(duì)地方稅收返還比例也是遞減的。由此可見(jiàn)，“基數(shù)法”的影響將是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的差距會(huì)隨著各年返還額的變動(dòng)而越拉越大。落后地區(qū)只有在發(fā)達(dá)地區(qū)有較高的增長(zhǎng)速度，上交中央財(cái)政較多的情況下，中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付手段支援內(nèi)地，才有可能縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的

52、差距。但自1995年啟動(dòng)的以均等化為目標(biāo)的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度，因中央財(cái)力的限制，調(diào)節(jié)力度也很有限，1995年中央從增量財(cái)力中只能拿出20億元，1996、1997年30億元、1998年40億元，對(duì)30多個(gè)省、市、區(qū)來(lái)說(shuō)可謂杯水車(chē)薪。以上事實(shí)足以表明，若不改變各地區(qū)在原包干體制下形成的不合理的存量財(cái)力差距和專(zhuān)款分配辦法，僅靠有限的中央增量財(cái)力在地區(qū)間的二次分配，不能縮小地區(qū)間財(cái)力差距，這與國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，存在尖銳的矛盾。    三、建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想    我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的上述

53、問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在改革過(guò)程中逐步改進(jìn)和完善。    （一）我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付模式的選擇與建立原則    1.關(guān)于轉(zhuǎn)移支付模式選擇。國(guó)際上轉(zhuǎn)移支付的基本模式有兩種：一種是單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度，即單一的自上而下垂直的轉(zhuǎn)移支付，目前世界上多數(shù)國(guó)家采用這種模式。另一種是以縱向?yàn)橹?，縱橫交借的轉(zhuǎn)移支付制度。其中，縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向非均衡問(wèn)題，而橫向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重解決橫向非均衡問(wèn)題。這兩種模式各有利弊，單一縱向模式操作簡(jiǎn)便，具有穩(wěn)定性和透明度，但對(duì)下級(jí)政府強(qiáng)制色彩較濃；縱橫交錯(cuò)模式，由于地方政府參與了轉(zhuǎn)移支付過(guò)程，體現(xiàn)了地區(qū)間的

54、相互支援關(guān)系，利于鞭策后進(jìn)，鼓勵(lì)先進(jìn)，但操作較復(fù)雜。從今后發(fā)展趨勢(shì)看，我國(guó)應(yīng)采取縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。但現(xiàn)階段，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，鑒于我國(guó)一直采用單一縱向轉(zhuǎn)移支付形式，并有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付目前應(yīng)著重解決縱向非均衡問(wèn)題，因此，可以在此基礎(chǔ)上使之法律化、彈性化，增加透明度，減少隨意性，逐步健全單一縱向轉(zhuǎn)移支付。而縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度，與完善的分級(jí)財(cái)政體制一樣，都應(yīng)是比較長(zhǎng)期的目標(biāo)。    2.建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)遵循的原則：（1）科學(xué)性原則。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要參考國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況認(rèn)真研究、仔細(xì)權(quán)衡、精心設(shè)

55、計(jì)，力求科學(xué)、合理，并易于操作。（2）法制化原則。在建立新型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，要特別強(qiáng)調(diào)法制化原則，運(yùn)用立法手段來(lái)保證這一制度的運(yùn)作，將其包含的數(shù)額確定，支付形式、方式，監(jiān)督管理及預(yù)算、決算都以法律的形式確定下來(lái)，做到有法可依，有法必依。（3）規(guī)范化原則。我國(guó)以往財(cái)政體制下的轉(zhuǎn)移支付之所以沒(méi)能形成一套完整的體系，一個(gè)重要原因就在于其規(guī)定和做法雜亂無(wú)序，很不規(guī)范，因此新轉(zhuǎn)移支付制度從形式到內(nèi)容都要符合規(guī)范化要求。（4）公正性原則。即在核算測(cè)定轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)源和使用時(shí)，從制度上保證對(duì)不同地區(qū)一視同仁，不搞偏袒或歧視。（5）透明性原則。新的轉(zhuǎn)移支付制度必須改變過(guò)去那些決策主觀、操作模糊的做法，在轉(zhuǎn)

56、移支付總體安排和各類(lèi)補(bǔ)助的因素測(cè)算、公式設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)以及支付的各個(gè)環(huán)節(jié)都要堅(jiān)持公開(kāi)、透明。（6）配套性原則。要把轉(zhuǎn)移支付制度與落后地區(qū)的制度改善和創(chuàng)新、優(yōu)先在中西部地區(qū)安排資源開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、理順資源性產(chǎn)品價(jià)格體系、變地區(qū)傾斜政策為產(chǎn)業(yè)傾斜政策等有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。    （二）完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想    1.用“因素法”潛代“基數(shù)法”。采用基數(shù)法確定各級(jí)地方政府的財(cái)政收支基數(shù)，其不合理性是顯而易見(jiàn)的。拋棄基數(shù)法，采用國(guó)際上通用的因素法將是一個(gè)必然的選擇。因素法的基本特點(diǎn)是，選取一些不易受到人為控制

57、的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。為了鼓勵(lì)各地加強(qiáng)稅收的征管，提高地方上增加收入的積極性，可考慮收入努力因素，如各地財(cái)政收入占GDP的比重。因素法有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見(jiàn)性和客觀公正性，規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。    2.選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付形式。世界各國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付，大都采取復(fù)合型，即多種轉(zhuǎn)移支付手法綜合地運(yùn)用。一般說(shuō)來(lái)，這些形式大致可分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付三類(lèi)。一般性轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無(wú)指定

58、用途的轉(zhuǎn)移支付，其目標(biāo)是重點(diǎn)解決各級(jí)政府之間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財(cái)力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多帶有定向支援、定向加強(qiáng)和委托辦理的性質(zhì)和特點(diǎn)。分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付，一般只是指定轉(zhuǎn)移資金的大的使用方向，而不規(guī)定具體的使用項(xiàng)目，接受此種轉(zhuǎn)移支付的政府擁有一定的決策權(quán)。在選擇新的轉(zhuǎn)移支付形式時(shí)，上述三種當(dāng)然都應(yīng)加以考慮。但就我國(guó)近中期的實(shí)際情況看，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的模式確定后，似應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充的復(fù)合型形態(tài)為宜。（1）鑒于我國(guó)各地區(qū)之間存在的巨大差異，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)與實(shí)施，顯然是我國(guó)規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在，也是能否逐步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)水平趨于均等化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵性因素。從我國(guó)實(shí)施情況看，1997年，中央對(duì)地方的財(cái)政資金凈轉(zhuǎn)移額（稅收返還補(bǔ)助一收入上解）為2302億元，占整個(gè)政府支出的25，占地方財(cái)政支出的比重達(dá)35.15。由此可見(jiàn)，即使在當(dāng)前規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立和實(shí)施的條件下，類(lèi)似于一般性轉(zhuǎn)移支付的稅收返還，已經(jīng)成為