論我國《森林法》中集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不足與完善

1、論我國森林法中集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不足與完善發(fā)布日期：2010-03-31 文章來源：互聯(lián)網(wǎng) 【摘要】集體林權(quán)制度改革的實(shí)質(zhì)是林權(quán)權(quán)屬的確定和林權(quán)的流轉(zhuǎn)，其中林權(quán)流轉(zhuǎn)是改革的關(guān)鍵。目前，規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)全國性法律尚未出臺，我國現(xiàn)行的森林法對林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定遠(yuǎn)滯后于政策和地方性立法，無法達(dá)到規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)的目的。因而，有必要對森林法中集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的規(guī)定進(jìn)行修改，以適應(yīng)新情況的需要。 【英文摘要】The substance of the reform in collective forest rights system is the determination of forest rights an

2、d forest rights transfer. The forest rights transfer is the key to reform. At present, there is no a national law of regulating the circulation of forest resources. Whats more, the existing forest law on the provisions of the transfer of forest rights are far behind the policies and local legislatio

3、ns, which can not meet the purpose of regulating transfer of forest rights. In order to adapt to the need of new situations, it is necessary to improve transference system of collective forest rights in Chinas Forestry Law. 【關(guān)鍵詞】森林法修改；集體林權(quán)制度改革；林權(quán)；林權(quán)流轉(zhuǎn)制度 【英文關(guān)鍵詞】 amendment of Forestry Law ; the reform

4、 of collective forest rights system; forest rights; transference system of collective forest rights 【寫作年份】2009年 【正文】 2003年6月25日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定指出，要“加快推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)”。2008年6月8日中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見明確要求：“規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)。在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)”。我國集體林權(quán)改革的實(shí)質(zhì)就是在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，

5、確定林權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬和林權(quán)流轉(zhuǎn)。其中，林權(quán)流轉(zhuǎn)是集體林權(quán)改革成敗的關(guān)鍵。它不僅關(guān)系到林權(quán)交易市場的經(jīng)濟(jì)盤活，還關(guān)系到林農(nóng)收益權(quán)的保障。我國現(xiàn)行森林法第十五條對林權(quán)轉(zhuǎn)讓作了原則性規(guī)定，規(guī)定在不將林地改為非林地的前提下，用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林的林地使用權(quán)以及國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。但自1998年九屆人大常務(wù)委員會對森林法進(jìn)行修訂以來，我國的林業(yè)資源狀況已發(fā)生了巨大的變化，森林法中關(guān)于林權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定已不能適應(yīng)新情況的需要。目前，規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)的全國性法律尚未出臺，而實(shí)踐中林權(quán)流轉(zhuǎn)問題突出。因此，有必要對森林法中有關(guān)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定進(jìn)行修改，以滿足現(xiàn)實(shí)需要。 一、林權(quán)

6、與林權(quán)流轉(zhuǎn) 隨著環(huán)境問題的日益突出，林業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)已從單純的提供林木產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)生態(tài)文明，維護(hù)生態(tài)安全的軌道上來。為了較大限度的發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)森林資源的優(yōu)化配置，確保林農(nóng)的收益權(quán)，我國進(jìn)行了集體林權(quán)改革，改革的實(shí)質(zhì)就是在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，確定林權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬和林權(quán)流轉(zhuǎn)，其關(guān)鍵是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。 學(xué)界對林權(quán)的概念說法不一。有學(xué)者認(rèn)為，林權(quán)是國家、集體、自然人、法人或者其他組織對林地、林木和森林依法享有的占有、使用、收益或處分的權(quán)利。1也有學(xué)者認(rèn)為，林權(quán)作為一種復(fù)合性權(quán)利，包括森林、林木和林地使用權(quán)，林地承包經(jīng)營權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。2還有學(xué)者把林權(quán)分為所有權(quán)、用

7、益物權(quán)和擔(dān)保權(quán)（主要指抵押權(quán)）。3筆者認(rèn)為，林權(quán)是權(quán)利主體依法對森林、林木和林地所享有的自物權(quán)和他物權(quán)，其中林權(quán)他物權(quán)中的擔(dān)保物權(quán)僅限于抵押權(quán)。 對林權(quán)流轉(zhuǎn)的概念，學(xué)界也存在不同的看法。有學(xué)者認(rèn)為，林權(quán)流轉(zhuǎn)是林權(quán)的分離、導(dǎo)動和轉(zhuǎn)移，從而使林權(quán)權(quán)利人能靈活處分所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，盤活既有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)森林資源價(jià)值的最大化。4還有學(xué)者認(rèn)為，林權(quán)流轉(zhuǎn)泛指因各種原因所引起的林權(quán)權(quán)利主體的變更。5筆者認(rèn)為，林權(quán)流轉(zhuǎn)是指林權(quán)權(quán)利主體通過法定形式和程序，將自己所擁有的林權(quán)部分或全部讓渡給其他主體。林權(quán)流轉(zhuǎn)的性質(zhì)屬于林業(yè)物權(quán)的變動，且屬于不動產(chǎn)物權(quán)的變動。從本質(zhì)上講，林權(quán)屬于物權(quán)，具有物權(quán)的一切屬性，林權(quán)流轉(zhuǎn)需要辦理

8、林權(quán)變更登記手續(xù)，而登記又是不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示方法。因此，林權(quán)流轉(zhuǎn)屬于不動產(chǎn)物權(quán)的變動。 從法律關(guān)系的要素來看，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的主體包括集體組織、自然人、法人和其他組織；集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利內(nèi)容為森林、林木所有權(quán)和使用權(quán)以及林地使用權(quán)；對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的客體，森林法第十五條規(guī)定，在不將林地改為非林地的前提下，用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林的林地使用權(quán)以及國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。還有些地方法規(guī)也作了規(guī)定，如江西省森林資源轉(zhuǎn)讓條例第十條規(guī)定：“下列森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓：（一）用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的所有權(quán)和使用權(quán)；（二）用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林地

9、使用權(quán)；（三）用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)；（四）國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)。”可見，森林、林木所有權(quán)和森林、林木、林地使用權(quán)是可以依法轉(zhuǎn)讓的。同時(shí)，法律法規(guī)對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的客體還進(jìn)行了限制。根據(jù)森林法第十五條和江西省森林資源轉(zhuǎn)讓條例第十一條的規(guī)定，下列集體林權(quán)不可以流轉(zhuǎn)：（1）集體林地所有權(quán)；（2）森林法第十五條的規(guī)定之外的森林、林木和其他林地使用權(quán)；（3）山林權(quán)屬有爭議或者不明晰的；（4）沒有權(quán)屬證書的。 二、我國森林法中對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)制的不足 （一）森林法未落實(shí)公益林與商品林的分類經(jīng)營制度 盡管森林法第四條把森林分為五類：防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林

10、、薪炭林和特種用途林，但它并未明確界定公益林和商品林的范圍，且在林木采伐許可證制度和年采伐限額制度上也沒有區(qū)分商品林和公益林作出不同規(guī)定?？梢?，森林法并未落實(shí)公益林與商品林的分類經(jīng)營制度，這對商品林的林權(quán)流轉(zhuǎn)極為不利。 （二）森林法對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)形式的規(guī)定與其他法律、政策規(guī)定不一致 在林權(quán)流轉(zhuǎn)形式方面，森林法對出租和抵押均未作規(guī)定；農(nóng)村土地承包法和土地管理法只規(guī)定了出租而未規(guī)定抵押；物權(quán)法只規(guī)定了抵押卻沒規(guī)定出租；而中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定和關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見既規(guī)定了出租，又規(guī)定了抵押?？梢?，面對有關(guān)林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律和政策對林權(quán)流轉(zhuǎn)形式規(guī)定不一致的情況，森林法沒有與

11、其他法律、政策很好地進(jìn)行銜接，這將導(dǎo)致實(shí)踐中林權(quán)流轉(zhuǎn)形式的混亂。 （三）森林法中森林資源資產(chǎn)評估制度的缺失 森林資源資產(chǎn)評估是林權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提，是森林資源資產(chǎn)化管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。鑒于森林資源資產(chǎn)評估的重要性，國家國有資產(chǎn)管理局、林業(yè)部發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評估管理工作若干問題的通知（國資辦發(fā)1997 16號）。隨后，財(cái)政部、國家林業(yè)局于2006年12月聯(lián)合制定了森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定，有些地方如江西省制定了森林資源資產(chǎn)評估管理實(shí)施細(xì)則。而現(xiàn)行森林法卻沒有對森林資源資產(chǎn)評估制度作出規(guī)定，表現(xiàn)出明顯的滯后性，遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前林權(quán)流轉(zhuǎn)的需要。 （四）森林法未設(shè)立集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的保障機(jī)

12、制 目前，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中的林地流轉(zhuǎn)不暢尤為突出。林地是林農(nóng)最寶貴的生產(chǎn)資料，其重要性不亞于耕地對農(nóng)民的價(jià)值。由于森林法未設(shè)立集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的保障機(jī)制，林農(nóng)轉(zhuǎn)讓林地使用權(quán)后，生活得不到保障。因此，現(xiàn)階段林地產(chǎn)權(quán)市場主要為集體林地使用權(quán)的一次出讓，而林地產(chǎn)權(quán)交易“二級市場”極為不暢。這將使森林、林木、林地使用權(quán)市場供給不足,阻礙林權(quán)交易市場的發(fā)展。 三、以森林法的修改為契機(jī)，完善我國集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度 1979年2月23日，第五屆全國人民代表大會常委會第六次會議原則通過了中華人民共和國森林法（試行）。經(jīng)過五年試行，1984年9月20日第六屆全國人民代表大會常委會第七次會議通過了正式的中華人民共

13、和國森林法。1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了修訂的中華人民共和國森林法。但是，自森林法修訂以來，國內(nèi)外的林業(yè)和森林資源狀況發(fā)生了較大的變化，森林法的有些內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)新情況的需要，從而提出了再次修改森林法的問題。十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃已將中華人民共和國森林法（修改）確定為本屆人大任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)提請審議的立法項(xiàng)目。國家林業(yè)局成立了森林法修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組、起草小組和專家小組，制定了森林法修改工作實(shí)施方案。目前，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所等機(jī)構(gòu)正在對森林法修改專家意見稿進(jìn)行完善。筆者認(rèn)為，應(yīng)以我國森林法的修改為契機(jī)，對我國集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行完善。 （一）在森林法修改中落實(shí)生

14、態(tài)公益林與商品林的分類經(jīng)營制度 首先，在森林法的修改中應(yīng)明確界定生態(tài)公益林和商品林的范圍。森林法中可將防護(hù)林和特種用途林劃為生態(tài)公益林；將用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林劃為商品林。理由如下： （1）中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見提供了生態(tài)公益林和商品林的劃分標(biāo)準(zhǔn)。意見中規(guī)定：“依法把立地條件好、采伐和經(jīng)營利用不會對生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林木，劃定為商品林；把生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木劃定為公益林?！?（2）防護(hù)林和特種用途林發(fā)揮著生態(tài)公益林的作用。森林法第31條第2項(xiàng)、第3項(xiàng)分別規(guī)定，防護(hù)林和特種用途林中的國防林、母樹林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林，只準(zhǔn)進(jìn)行撫

15、育和更新性質(zhì)的采伐；特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護(hù)區(qū)的森林，嚴(yán)禁采伐。 （3）地方法規(guī)已明確規(guī)定此種分類。如，2007年3月29日江西省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過的江西省森林條例第十條第一款明確規(guī)定：“對森林資源實(shí)行公益林和商品林分類經(jīng)營管理制度。公益林包括防護(hù)林和特種用途林；商品林包括用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林。” 其次，應(yīng)改革現(xiàn)行的林木采伐許可證制度和年采伐限額制度。具體言之，對于生態(tài)公益林，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的林木采伐許可證制度和年采伐限額制度，使其主要是提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木、林地，以充分發(fā)揮其生態(tài)保護(hù)的功能；對于商品林，應(yīng)實(shí)行相對寬松的林

16、木采伐許可證制度和年采伐限額制度，以促進(jìn)商品林的林權(quán)流轉(zhuǎn)。因?yàn)樯唐妨种饕峁┠苓M(jìn)入市場流通的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，如提供生產(chǎn)木(竹)材和其他林特產(chǎn)品，主要發(fā)揮林業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。由于商品林的林權(quán)流轉(zhuǎn)是集體林改的重點(diǎn)，所以只有放寬對商品林的林權(quán)流轉(zhuǎn)限制，才能確保林農(nóng)的收益權(quán)，繁榮林權(quán)交易市場。 （二）實(shí)現(xiàn)森林法在林權(quán)流轉(zhuǎn)形式的規(guī)定與其他法律、政策的良好銜接 前述可知，有關(guān)林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、政策對林權(quán)流轉(zhuǎn)形式的規(guī)定迥異。同時(shí)，作為林業(yè)基本法的森林法在林權(quán)流轉(zhuǎn)形式方面對出租和抵押均未作出規(guī)定?？梢?，森林法沒有及時(shí)吸收當(dāng)前出臺的法律和政策，具有明顯的滯后性。因此，森林法在修改時(shí)，應(yīng)該注意與相關(guān)的法律、政策的良好銜接，有

17、必要規(guī)定出租和抵押這兩種林權(quán)林轉(zhuǎn)形式，使林權(quán)流轉(zhuǎn)形式多元化，以便于林權(quán)流轉(zhuǎn)。同時(shí)，森林法對其他法律來說，又屬于特殊法。盡管森林法以外的其他法律對林權(quán)流轉(zhuǎn)形式類型的規(guī)定不同，但根據(jù)特別法優(yōu)于一般法原則，會優(yōu)先適用森林法的規(guī)定，這樣可避免因不同法律的不同規(guī)定而導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)形式的適用混亂。 （三）在森林法中增設(shè)森林資源資產(chǎn)評估制度 森林資源資產(chǎn)評估是指評估人員依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和資產(chǎn)評估準(zhǔn)則，在評估基準(zhǔn)日，對特定目的和條件下的森林資源資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行分析、估算，并發(fā)表專業(yè)意見的行為和過程。森林資源資產(chǎn)評估不僅是林權(quán)流轉(zhuǎn)的前提，還是林權(quán)流轉(zhuǎn)公平、公正的保障措施。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，隨著林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的不斷健全，林

18、權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模會越來越大，建立完善的森林資源資產(chǎn)評估制度對于促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)意義重大。首先，森林法應(yīng)吸收現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定。對涉及國有、集體（含國有、集體控股）森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的必須進(jìn)行評估；而對國有、集體以外森林資源資產(chǎn)是否進(jìn)行資產(chǎn)評估，由當(dāng)事人自行決定，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。其次，在森林法的修改中，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定森林資源資產(chǎn)評估資質(zhì)條件，并加強(qiáng)監(jiān)管力度。例如，森林法應(yīng)明確規(guī)定，只有取得相應(yīng)資產(chǎn)評估資質(zhì)證書的人員和機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的評估才有效力；國家相關(guān)主管部門應(yīng)定期對取得評估資質(zhì)的人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，確保評估的質(zhì)量。最后，可專門對集體林森林資源資產(chǎn)在評估范圍、機(jī)構(gòu)、程序、方法、費(fèi)用等方面做出明確規(guī)定，使之

19、更符合集體林產(chǎn)權(quán)變動的特點(diǎn)，更具可操作性。 6 （四）森林法中應(yīng)增設(shè)集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的保障機(jī)制 林地是一切林木生長的載體，在林地屬于國家和集體所有情況下，只有林地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，所以林地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。通過林地的正常流轉(zhuǎn)，一方面可以提高大規(guī)模林地資源的科技進(jìn)步成果利用率以及資本利用率；另一方面對于林地資源可以通過承包、租借達(dá)到林地的適度規(guī)模經(jīng)營。7因此，林地流轉(zhuǎn)的最終目的是為了保證林地資產(chǎn)的保值、增值。由于我國集體林地流轉(zhuǎn)的不暢，導(dǎo)致森林、林木、林地使用權(quán)市場供給不足，阻礙了林權(quán)交易市場的發(fā)展。針對此問題，筆者建議，首先，森林法在修改時(shí)，應(yīng)設(shè)立林地流轉(zhuǎn)后的社會保障機(jī)制。因?yàn)?，目前我國相關(guān)的社會福利、保障體系等配套措施還不完善，林農(nóng)將自己從集體承包獲得的林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，以后的生活無法保障。因而，森林法在修改時(shí)，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的社會保障機(jī)制，使得林農(nóng)在轉(zhuǎn)讓林地后，生活有所保障。這也解決了林農(nóng)轉(zhuǎn)讓林地的后顧之憂，可促進(jìn)林地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而使