中國(guó)社會(huì)救濟(jì)制度的問題及北歐模式的借鑒

1、中國(guó)社會(huì)救濟(jì)制度的問題及北歐模式的借鑒張夏俊 08法31 08033021我國(guó)自建國(guó)50來(lái)，社會(huì)救濟(jì)制度一直沒有形成一個(gè)比較系統(tǒng)的體系，而是非常分散，甚至可以說應(yīng)急性規(guī)定比較多。到改革開放時(shí)期，我國(guó)的社會(huì)救濟(jì)制度才開始有了較好的發(fā)展，社會(huì)救濟(jì)工作主要是多次調(diào)整了城市社會(huì)救濟(jì)對(duì)象的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；農(nóng)村在實(shí)行了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)的投入，1978年國(guó)家用于“五保”戶的救濟(jì)金2309萬(wàn)元，占國(guó)家撥付的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)費(fèi)10%，1994年為“五保”戶撥付救濟(jì)金7554萬(wàn)元，占國(guó)家撥付農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)費(fèi)的27%；1979年到199

2、4年的15年間，國(guó)家和集體用于農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)和補(bǔ)助的資金共70余億元，災(zāi)民生活救濟(jì)費(fèi)170余億元；在這個(gè)時(shí)期，社會(huì)救濟(jì)改革最有成效的是在農(nóng)村開展扶貧工作，20世紀(jì)70年代末，我國(guó)的貧困人口有2.5億，1982年民政部等9部委聯(lián)合下發(fā)關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶的通知后，扶貧工作在我國(guó)農(nóng)村全面展開，1994年國(guó)務(wù)院又部署實(shí)施國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，到1998年就下降到4200萬(wàn)。但在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革中，給中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度帶來(lái)了很大的問題。首先，下崗和失業(yè)人員增加。在國(guó)有企業(yè)改革的過程中，大量職工被裁減下來(lái)，他們由于失去了工作崗位，而淪為城鎮(zhèn)貧困人口。其次，退休人員不能足額按時(shí)領(lǐng)到養(yǎng)

3、老金，醫(yī)療費(fèi)也不能報(bào)銷。由于企業(yè)效益不佳，拖欠和減發(fā)離退休人員的離退休金比較普遍。第三，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，帶來(lái)的物價(jià)急劇上漲，使民眾獲得的社會(huì)救濟(jì)急速貶值。第四，貧富差距拉大，突顯出貧困問題。新時(shí)期貧富差距越來(lái)越大是由于不同行業(yè)之間的收入差距、不同性質(zhì)企業(yè)之間的收入差距以及人們工資以外的灰色收入差距而造成的一部分人的收入在提高，而一部分人的收入在下降的狀況。以上新產(chǎn)生的貧困人口使貧困人口的數(shù)量急劇上升，同時(shí)又由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力等原因，只能為那些特困戶而不能為所有貧困人口提供有效的救濟(jì)。統(tǒng)計(jì)表明，1993年全國(guó)貧困救濟(jì)對(duì)象（不含災(zāi)民）為8480萬(wàn)人，實(shí)際只救濟(jì)3101萬(wàn)人，占36.6%；1994

4、年全國(guó)貧苦救濟(jì)對(duì)象為8785萬(wàn)人，實(shí)際只救濟(jì)3122萬(wàn)人，占35.5%.這些數(shù)據(jù)表明，全國(guó)60%以上的貧困人口得不到社會(huì)救濟(jì)。這時(shí)，不僅社會(huì)救濟(jì)面窄，而且救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，1993年財(cái)政支付社會(huì)救濟(jì)金37950萬(wàn)元，人均12元；1994年財(cái)政支付社會(huì)救濟(jì)金42432萬(wàn)元，人均13.6元。如此龐大的貧困人口，必然對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。社會(huì)救濟(jì)工作面臨新的問題，必須盡快改革傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度，建立新的適應(yīng)新形勢(shì)的社會(huì)救濟(jì)制度。同時(shí)我國(guó)的社會(huì)最低保障制度也存在著嚴(yán)重的缺陷和問題。1.覆蓋范圍有限。沒有按條例規(guī)定將符合條件的貧困人口納入保障范圍是最低生活保障制度實(shí)施過程中最大的問題。統(tǒng)計(jì)表

5、明，目前我國(guó)城市的貧困人口在1500萬(wàn)-1800萬(wàn)之間，能夠享受最低生活保障待遇的只有450余萬(wàn)人，覆蓋面只有25%-30%.不能獲得最低生活保障的企業(yè)職工主要有：全國(guó)應(yīng)享受低保待遇的329萬(wàn)集體企業(yè)職工中，有230萬(wàn)人未享受到待遇；在地方的中央直屬企業(yè)的低保對(duì)象有98萬(wàn)人，其中的80萬(wàn)人沒有從當(dāng)?shù)卣@得待遇；分布在各地的因資源枯竭而關(guān)閉破產(chǎn)的362個(gè)企業(yè)（主要是有色金屬、核工業(yè)礦、煤礦）還沒有開始實(shí)施低保，這些企業(yè)應(yīng)享受低保待遇的職工有57萬(wàn)余人；國(guó)有企業(yè)677萬(wàn)下崗職工中，有60萬(wàn)人沒有領(lǐng)到再就業(yè)服務(wù)中心發(fā)放的基本生活費(fèi)。 2.保障標(biāo)準(zhǔn)偏低。由于地方財(cái)政吃緊，所以不可能按照當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)

6、準(zhǔn)確定和發(fā)放最低生活保障費(fèi)，而是根據(jù)可能提供的資金額確定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，難以維持低保對(duì)象的基本生活需求。據(jù)調(diào)查，1998年，上海市貧困家庭人均月收入僅為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)人均月收入的31%；就是在1999年最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)30%以后，武漢和天津的貧困家庭人均月收入才是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)人均月收入的21%，如此低的收入只夠維持最低的生活需求，他們買最便宜的蔬菜，甚至一個(gè)星期只能吃到一次肉或根本吃不到肉。在上海市，衣服靠親友贈(zèng)送的占34%，家庭成員生病不去醫(yī)院診治的占50%.上海低保對(duì)象的生活是這樣的狀況，其他地區(qū)的情況就可想而知了。3.資金缺口較大。各地雖然按照條例的規(guī)定將最低生活保障資金納入了財(cái)政

7、預(yù)算，但實(shí)際上最低生活保障資金十分有限?；I集不到足額低保資金的原因主要是：大部分地區(qū)由于受傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)觀念的影響，將低保對(duì)象限定在特困人口上，對(duì)最低生活保障重視不夠、支持不力；地方政府不愿意承擔(dān)中央和省屬企業(yè)低保對(duì)象的保障金；由于多數(shù)地方財(cái)政困難，有的僅是吃飯財(cái)政，有的甚至拖欠機(jī)關(guān)工作人員的工資，無(wú)力籌集低保資金。盡管從1999年下半年起，中央加大了對(duì)部分省份低保資金的補(bǔ)貼，但是實(shí)際需要的資金仍然是已落實(shí)資金的6倍，缺口還是非常大的。另外，中央提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以后，新增了許多保障對(duì)象，進(jìn)一步擴(kuò)大了資金缺口。例如，吉林省1999年提標(biāo)以前低保對(duì)象約66000人。提標(biāo)以后增加了67000余人，

8、按人均138元計(jì)算，每月需保障資金1841萬(wàn)元，如數(shù)籌集所需資金是不可能的。4.相關(guān)制度實(shí)施不力造成的貧困問題，低保也無(wú)能為力。按照條例的規(guī)定，只有在人們領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金、離退休金、工資和下崗職工的基本生活費(fèi)后，家庭人均收入仍低于最低生活保障線的，才給予差額補(bǔ)貼。但是，在部分地區(qū)由于人們不能或不能足額及時(shí)領(lǐng)到以上各項(xiàng)費(fèi)用，地方財(cái)力又十分有限，決不可能把他們納入最低生活保障范圍，使得他們成為生活沒有保障的最困難的群體。要將以上這些人納入最低生活保障范圍，不解決低保資金的來(lái)源問題幾乎是不可能的，而不將這些生活沒有著落的人納入低保范圍，他們將成為社會(huì)的不安定因素。瑞典社會(huì)救濟(jì)制度的建立和發(fā)展在現(xiàn)代社

9、會(huì)救濟(jì)制度建立之前, 瑞典在自己歷史的發(fā)展過程中, 形成了適應(yīng)不同歷史發(fā)展階段的傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)形式。最初的社會(huì)救濟(jì)中教會(huì)的慈善救濟(jì)發(fā)揮了巨大的作用。中世紀(jì)瑞典的教會(huì)不僅在遇到天災(zāi)人禍時(shí)以教堂為中心組織各種救濟(jì), 而且拿出一部分財(cái)務(wù)建立各種慈善機(jī)構(gòu), 如孤兒院、瘋?cè)嗽旱? 對(duì)有特殊需要者提供經(jīng)常性救濟(jì)。在瑞典世俗政府建立濟(jì)貧法制度以后, 鑒于瑞典教會(huì)在社會(huì)救濟(jì)方面發(fā)揮的難以替代的作用, 對(duì)貧困人口的政府救濟(jì)依然要通過教會(huì)來(lái)實(shí)施。直到19世紀(jì)中期, 瑞典實(shí)行政教分離以后, 對(duì)貧困人口的社會(huì)救濟(jì)交由各級(jí)地方政府實(shí)施。除了教會(huì)以外, 一些社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)救濟(jì)方面也發(fā)揮了廣泛的影響, 這些團(tuán)體中最主要的是各

10、種行會(huì)組織。這些行會(huì)組織會(huì)對(duì)自己有困難的會(huì)員提供幫助。兩次世界大戰(zhàn)之間, 瑞典的經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展, 同樣帶動(dòng)了社會(huì)保險(xiǎn)制度一定的發(fā)展, 這期間濟(jì)貧法制度雖然發(fā)揮著社會(huì)保險(xiǎn)制度補(bǔ)充作用, 如通過工作救濟(jì)計(jì)劃向失業(yè)者提供救濟(jì), 對(duì)特殊需求者也提供相應(yīng)的救濟(jì)等, 但是, 其弊端越來(lái)越受到人們的批評(píng)。人們希望取消帶有歧視性和污辱性的救濟(jì)制度, 建立充分體現(xiàn)人道主義與公民權(quán)利的社會(huì)保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充形式。為了適應(yīng)公民的這一需要, 瑞典政府在1957 年頒布了社會(huì)救濟(jì)法取代1918 年的濟(jì)貧法, 建立社會(huì)救濟(jì)制度。這標(biāo)志著瑞典傳統(tǒng)救濟(jì)的結(jié)束, 新的社會(huì)救濟(jì)制度開始建立。這一制度完全是作為現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度的補(bǔ)

11、充。1957 年的社會(huì)救濟(jì)制度強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)成員應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任與義務(wù), 并且將獲得社會(huì)救濟(jì)作為公民的一種權(quán)利, 提倡的是為了實(shí)現(xiàn)接受者的自助而向其提供幫助。提供幫助的對(duì)象主要是兒童和婦女, 并且主要是生活救濟(jì)。瑞典于1969年開始實(shí)行家庭房租補(bǔ)貼制, 領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休人員及享受殘疾撫恤金、遺孀撫恤金、低收入家庭, 經(jīng)過調(diào)查后, 由政府給予不同標(biāo)準(zhǔn)的住房補(bǔ)貼。到了20世紀(jì)80年代, 瑞典社會(huì)救濟(jì)支出的增加使得瑞典社會(huì)支出相應(yīng)增加, 從而導(dǎo)致政府公共支出的進(jìn)一步膨脹。瑞典社會(huì)救濟(jì)制度的特點(diǎn)( 一) 專門的立法出臺(tái)之前, 從中世紀(jì)開始教會(huì)在社會(huì)救濟(jì)中發(fā)揮巨大的作用。( 二) 各行的行會(huì)對(duì)自己

12、會(huì)員的救濟(jì)行為也解決了部分貧困會(huì)員的生存問題。 ( 三) 在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中,能夠及時(shí)的發(fā)展社會(huì)救濟(jì)事業(yè)并能夠以法律的形式確定下來(lái)。逐漸完善救濟(jì)法使之不斷體現(xiàn)人道主義, 盡量避免對(duì)申請(qǐng)者的侮辱和歧視。( 四)認(rèn)為享受社會(huì)救濟(jì)是公民的權(quán)利, 雖然開始時(shí)還要?jiǎng)儕Z申請(qǐng)人的一些政治權(quán)利, 但是, 都沒有放棄政府的責(zé)任。在操作上也都是規(guī)范化和法制化的,瑞典的學(xué)者也都提供理論根據(jù)。( 五) 兩個(gè)國(guó)家在頒布了濟(jì)貧法以后, 都以征收濟(jì)貧稅的形式來(lái)保證濟(jì)貧基金的來(lái)源。英國(guó)甚至規(guī)定不予繳納的會(huì)有牢獄之災(zāi)。中國(guó)的借鑒意義瑞典所建立的現(xiàn)代社會(huì)救濟(jì)制度對(duì)于我們還是有很多借鑒意義的。( 一) 我們國(guó)家社會(huì)救濟(jì)的覆蓋面需要擴(kuò)大。我們社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象只是限于貧困家庭, 是以家庭為單位的, 而不像瑞典有針對(duì)家庭的、有針對(duì)個(gè)人的各種救濟(jì),( 二) 我們是發(fā)展中國(guó)家、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、國(guó)家不富裕, 特別是各省市發(fā)展極不平衡。我們可以借鑒瑞典在濟(jì)貧法剛剛頒布時(shí)的做法, 在發(fā)達(dá)地區(qū)征收專門的濟(jì)貧稅, 來(lái)增加社會(huì)救濟(jì)的資金, 同時(shí)也加強(qiáng)公民的濟(jì)貧意識(shí), 提高公民之間的救助水