蔡永飛鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)著眼于合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)

1、蔡永飛：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)著眼于合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán) 月日新京報(bào)發(fā)表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為派出機(jī)構(gòu)宜慎重決策一文，認(rèn)為許多專(zhuān)家關(guān)于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣政府派出機(jī)構(gòu)的改革主張不可行，因?yàn)榧词箤⑧l(xiāng)鎮(zhèn)政府改為派出機(jī)構(gòu)，同樣很難減少人員、減少財(cái)政支出。文章提出了“調(diào)整縱向財(cái)政體制，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”的觀點(diǎn)，但沒(méi)有對(duì)如何“調(diào)整縱向財(cái)政體制”展開(kāi)論述。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段存在的財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多、債務(wù)沉重等問(wèn)題，要害在于財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對(duì)稱(chēng)。年的分稅制改革僅限于中央和省級(jí)政府間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)仍然是傳統(tǒng)的包干體制，導(dǎo)致地方財(cái)力明顯地向省、市集中，縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。而與此同時(shí)，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚

2、至不斷下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了許多與其財(cái)權(quán)不相稱(chēng)的事權(quán)，不僅要履行領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、帶領(lǐng)群眾致富的職責(zé)，還要提供大量社會(huì)公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會(huì)治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等，而這些公共物品本不應(yīng)當(dāng)全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)布置的各項(xiàng)任務(wù)并做出政績(jī)，就不得不一方面要擴(kuò)充人員、膨脹機(jī)構(gòu)，另一方面就是千方百計(jì)地把財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。雖然撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)或者改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為派出機(jī)構(gòu)可以釜底抽薪地避免農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題使這樣的改革措施難以實(shí)施，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能分解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流的問(wèn)題等等。所以，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)有職能得以合理延續(xù)，從而達(dá)到推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展的目的，改

3、革應(yīng)著眼于合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)。首先，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的要求，重新劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)以上政府的事權(quán)，將目前由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，而應(yīng)該由上級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)收歸縣級(jí)和縣級(jí)以上政府機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化縣級(jí)政府規(guī)劃和指導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，加大城市地區(qū)對(duì)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度，同時(shí)為正確確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能創(chuàng)造條件。應(yīng)當(dāng)由政府向農(nóng)村社會(huì)提供的社會(huì)公共物品，有相當(dāng)一部分本來(lái)就應(yīng)該由縣級(jí)以上政府承擔(dān)。比如農(nóng)村義務(wù)教育，是關(guān)系到提高全民族科學(xué)文化素質(zhì)的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，但現(xiàn)階段卻處于十分落后的狀態(tài)，其主要原因就是農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里都只是由農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行解決。而城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致了城市特別是大城市對(duì)農(nóng)村人才強(qiáng)大

4、的吸引力，使農(nóng)村中小學(xué)師資質(zhì)量無(wú)法提高。這樣的問(wèn)題迫切需要國(guó)家或者省級(jí)政府從戰(zhàn)略高度，通過(guò)制定和實(shí)施必要的政策措施統(tǒng)籌加以解決。只有在合理劃分縣鄉(xiāng)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，我們才能夠?qū)τ卩l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的設(shè)置做出正確選擇，變成派出機(jī)構(gòu)也好，保留并強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也好，改革都將面臨難得機(jī)遇。同時(shí)，也只有合理劃分縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)，從而正確規(guī)范縣鄉(xiāng)政府的職能和機(jī)構(gòu)，才能使縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上快速、健康、穩(wěn)定發(fā)展。第二，應(yīng)當(dāng)調(diào)整行政層次，將“市管縣”改為所有縣市由省直接管轄，取消省和縣之間的行政層次，以增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的實(shí)力，奠定縣級(jí)機(jī)構(gòu)體制改革、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的體制基礎(chǔ)，進(jìn)而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的有利條件。 要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府合理劃分財(cái)權(quán)、事權(quán)，就需要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和縣級(jí)、地市級(jí)機(jī)構(gòu)改革聯(lián)系起來(lái)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，如果要讓縣級(jí)政府承擔(dān)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的更大責(zé)任，就必須具備相應(yīng)的財(cái)權(quán)。看上去鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革跟地市級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)沒(méi)有關(guān)系，而實(shí)際上，要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革任務(wù)，卻必須對(duì)它“動(dòng)刀子”：如果取消了省和縣之間的行政層次，把原來(lái)被地市級(jí)機(jī)構(gòu)抽取的財(cái)力移交縣級(jí)財(cái)政，如果省級(jí)政府與縣級(jí)政府在稅收的分成上再給予后者應(yīng)有的傾斜，如果中